浅议我国农地发展权的归属

潘书宏

（福建江夏学院，福建福州350001）

浅议我国农地发展权的归属

潘书宏

（福建江夏学院，福建福州350001）

农地发展权的归属问题本质是将农用土地转为建设用地增值收益的分配问题，国外主要有归公模式、归私模式和共享模式。虽然我国农地发展权的事实客观存在，但在法律上还没有得到确认。在我国现有的土地二元结构下，从农地发展权归属的影响因素、农地发展权的权源和农地发展权创设的宗旨上看，我国应确立农地发展权的分享归属模式，即国家、农村集体经济组织和农民分享的模式。

农地发展权；归属；分享模式

一、农地发展权概念的厘定

概念乃是解决法律问题所必须的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。[1]因此，在深入探讨农地发展权的归属之前，有必要对农地发展权的概念作一比较准确的梳理和厘定。从逻辑上看，农地发展权是土地发展权的下位阶概念，是土地发展权的子概念。如果能对其上位概念进行明确的话，再利用概念的限制就可以明确农地发展权的概念了。关于土地发展权的概念，我国国内学术界尚未形成统一的看法。但学界逐渐认同土地发展权概念的内涵是发展土地的权利，其实质是为了获得更高经济价值而对土地进行变更使用用途的权利（力）。现有的争议主要集中在对土地发展权概念的外延上。运用逻辑学分类的原理，或许有助于我们梳理和厘定农地发展权的概念。由于我国《土地管理法》根据土地使用性质将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。据此标准，从外延上，我们可以将土地发展权分为以下三类：农业用地发展权（又叫农地发展权）、城市用地发展权（又叫市地发展权）和未利用地发展权三类。

基于此，依据逻辑学下定义的基本原理，我们可以将农地发展权表述为权利主体为了获得更高的经济价值，将农用土地转为建设用地的权利。由于我国土地存在国有和集体所有两种所有制形式，因此，农地也包括集体所有的农地和国家所有的农地，建设用地也包括集体建设用地和国有建设用地，所以，从外延上讲，理论上，农地发展权表现的具体形态有四种：农村集体农用地转变为国有建设用地，农村集体农用地转变为农村集体建设用地，国有农用地转变为国有建设用地和国有农用地转变为农村集体建设用地。由于国有的农地转变为集体的建设用地，会造成国有资产的流失，因此此种转变是被法律所禁止的，事实上是不存在的。因此，农地发展权的可能形态只包括上述前三类。从定义中，可以看出，农地发展权强调的是从土地利用性质的改变中获取经济利益的权利，本质上属于财产权，具有如下的内涵：

农地发展权的本质是将土地由农用地性质转变为建设用地性质之后的增值收益权，具有明显的财产性。表面上看，对土地改变用途就能产生增值，但这一增值是建立在土地所有权确定的基础上的，因为，土地所有权是一种包含占有、使用、收益和处分等权能的完整物权，农地发展权是其中某些权能的延伸。因此，农地发展权来源于土地所有权，是从土地所有权中分离出来的一种财产性权利，受财产法律尤其是物权法的保护。

（二）农地发展权是我国一种应然意义上的权利

在我国，尽管农地发展权已经大量客观地存在，但在得到法律的承认和认可之前，它只是一种道义上的权利。这种应然意义上的权利能否转变为实然意义上的权利，有赖于法律的规定。农地发展权的设立，需要以相关法律制度的规定为前提，否则，任何改变农地用途的行为，仅是一种行政审批，不能成为一项独立的权利。[2]

（三）农地发展权是贯彻可持续发展思想的必然，其价值取向在于农地的生态价值

随着社会经济和科学技术的发展，人们支配财产范围也随着扩大，财产所有权主权和客体也相应增多；物权制度中的不动产物权从一个权利发展成为一束权利。[3]但土地资源具有稀缺性，尤其是耕地，考察英国、美国和法国土地发展权创设和发展历史，我们发现，上述国家在农地资源的使用管理中逐渐从任意性使用转变为保护性利用，在这种思想导向下，农地发展权得以创设。由此，土地发展权创设的根本宗旨是土地的节约、集约和高效使用，控制农业用地被过多地使用，保护农业用地和生态环境，从而实现农地资源的可持续发展。

二、农地发展权的归属类型

自20世纪三四十年代诞生以来，农地发展权及其相关制度在欧美国家得以发展并逐渐成熟运作，就其归属而言，主要经历了三种模式：归公模式、归私模式和分享模式。

（一）归公模式

归公模式是指农地改变用途后的开发收益归属于国家，此模式以英国为代表。1942年英国的补偿与改善委员会发布的《优斯瓦特报告》为该模式的确立提供了理念渊源。该报告提出了后来被认为是农地发展权原初概念观点，即农地的使用性质改变或使用强度提高所产生的增值收益统一由国家所有。1947年英国的《城乡规划法》吸收了这一观点并确立了农地发展权国有化制度，规定一切私有土地的发展权均归属于国家，任何人（包括土地所有人或其他任何人）想要“开发”农地必须通过向国家购买发展权，取得土地规划发展之许可。随着实践的推进，农地发展权完全归属国家的制度逐渐显现出其不足的一面，如被质疑为侵犯了权利人合理的收益，阻碍了权利主体开发的积极性等。在广受诟病之后，20世纪70年代以后，英国的农地发展权完全归属国家的制度得到一定程度的修正，改变了起初土地开发收益完全归公的做法，将该部分收益在国家和私人土地所有者之间合理分割。这种修正实质是政府对私人土地发展权收益进行一定的补偿，但主要收益还是收归国有。[4]虽然英国农地改变使用方式所得的增值收入由完全归属国家转变为大部分归属国家，但这不影响英国农地发展权归属于国家的定性，学界通常称之为归公模式。

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（二）归私模式

归私模式是指农地改变用途后的开发收益归属于私人，主要是指归土地所有人或使用人，此模式以美国为代表。美国的农地发展权制度源自于德国的土地分区管制制度，该制度在德国主要以对土地开发的密度和容积率进行控制为主要目的。1916年，纽约市效仿德国颁布了第一个综合分区管制规则，由此，美国土地开发利用的分区管制得以正式确立。同年，发展权转移概念在纽约市立法中首次得以引入。[5]土地分区管制制度在经历近30年的发展实践后，由于其过分强调公共利益而饱受非议，并引发大量的黑市交易，从而背驰了分区管制制度的初衷。在意识到土地分区管制制度的局限性以后，美国政府移植了英国的农地发展权制度并进行了创新，形成了包含农地发展权征购制度和农地发展权转移制度两种类别的农地发展权制度。农地发展权征购制度是指美国州政府出于保护农地和农业资源的目的，用经议会批准的预算出资补偿土地所有权人，作为交换，土地所有权人承诺在继续拥有和使用农地期间放弃变更其农用地使用性质并获取增值收益权利的制度。农地发展权转移制度是指被限制开发的农地的所有权人将其土地发展权转让给他人，受让人支付对价后取得农地发展权，并将所购得的农地发展权与其本来拥有的土地的开发权合并使用的制度。美国农地发展权制度创设宗旨就是保护稀缺的农业用地，促进农业用地的集约和节约使用。无论是农地发展权征购制度还是农地发展权转移制度，虽然出资购买的主体可能是地方政府或是私人受让人，但享有由于土地用途改变所带来的增值收益的人始终是土地所有者，由于美国实行的是土地私人所有制，因此，美国的农地发展权归属具有根本不同于英国的归属于国家的模式，学界通常称之为归私模式。

（三）分享模式

分享模式是指农地改变用途后的开发收益由国家和私人共同享有，此模式以法国为代表。法国农地发展权的产生稍晚于英国和美国的农地发展权，是在吸收借鉴英国和美国先进经验的基础上形成的。1975年法国颁布实施了《改革土地政策法律》，1976年又修改了《城市规划法典》。通过这两部法律的制订或修改，法国确立了以“法定上限密度”制度为核心的农地发展权制度。所谓“法定上限密度”是指特定土地上的建筑权有一个法定的上限建筑密度限制；这一上限密度类似于我们通常所说的建筑容积率，由建筑物面积与占地面积的比例确定，其核心含义是在开发特定土地的时候，在上限密度以下，农地所有权人享有农地增值收益权；超过上限密度的，超过部分的增值收益属于国家。由此，我们发现，法国的农地发展权制度具有明显的公私兼顾性质。基于土地建筑权的法定上限密度，土地所有者所享有的土地所有权与国家享有的土地发展权就区分开来，土地所有者或土地开发者若想超过法定上限密度进行开发，必须向地方政府支付“超过负担款”，用以购买超过标准的建筑权。[6]通过建筑权上的“法定上限密度”制度，法国确立了不同于英国和美国的农地发展权属于国家和私人二元主体的模式，学界通常称之为分享模式。

上述国家的农地发展权的归属各有特点，英国侧重农地增值收益的国家所有，而美国则相反，法国却是公私兼备。三种模式都不同程度地促进了本国经济的发展，维护了土地资源尤其是农地资源的高效集约利用，促进了农地资源的可持续发展，较好地实现了农地发展权的初衷。我国尚未确立在法律上引入农地发展权概念，但确立农地发展权并在制度上进行安排是我国土地管理的未来发展趋势。

三、我国农地发展权归属的定位

我国虽然农地发展权的事实客观存在，但在法律上还没有得到确认。从我国土地制度的现实情况看，我国农地发展权归属应定位在国家、农村集体经济组织和农民分享的模式。

（一）从归属定位的影响因素看，我国农地发展权应由国家和权利人共享

农地发展权的归属定位问题本质上是农地资源的利用开发与保护改善之间关系的衡平问题，是对用途改变所带来的增值的合理分配的问题。公平与效率是社会制度在安排与设计时必须予以衡平的价值取向。[7]在理顺这些关系和分配问题的过程中，公平和效率是我们要遵循的两大基本原则，也是影响农地发展权归属定位的最主要因素。换一句话说，一国国家采取怎么样的农地发展归属模式主要是由公平和效率这两个价值因素来决定的，而这又受到价值传统的影响。在英国，法的价值传统侧重在于公平。因此，面对巨大的农地转用所产生的增值，考量农地的可持续发展和农地财产权保护的衡平过程中，该国将农地发展权归属于国家，再通过相关的制度设计实现有关权利人之间分配，体现了追求公平的价值取向。而在美国，法的传统价值却侧重于效率，因此，在用法律手段处理农地转用所产生的巨量价值时，体现了效率优先的原则。相应地，该国将农地发展权归于农地权利人，并通过制度设计促进农地发展权在市场上交易和流通，从而实现了土地利用效率的提升。长久以来，我国实行的是土地二元的所有制结果，国家在实行严格的土地用途管制制度，在土地财产权收益方面国家一直是主要的权利人。土地不仅是最重要的生产资料，更是农民主要的社会保障。[8]在快速城镇化的背景下，带来了许多问题。而这最根本的出路确立农地发展权，明确农地发展权的归属。我国土地制度的现实和强调和谐的法的价值传统要求我国确立农地发展权分享的归属模式，即由国家和包括集体经济组织及农民在内的权利人共享的归属模式。

（二）从农地发展权的权源上看，我国农地发展权应由国家和权利人共享

根据农地发展权的概念，农地发展权归属的核心的问题是由于农地用途的改变所导致的土地增值收益的分配问题。这种分配在法律上就是对农地处分权和收益权的行使的问题。而农地处分权和收益权都来源于农地所有权，因此，从权源上看，作为农地所有权人的农村集体经济组织毫无疑问应该是发展权的权利主体。但农地发展权的权利归属主体是否只有农村集体经济组织呢？回答这个问题，需要分析农地改变用途后的增值收益的构成。事实上，农地改变用途后的增值收益可分为“农地本身的生态增值”、“集体经济组织和农民的维护增值”和“国家宏观规划增值”。所谓农地本身的生态增值，是指农地本身所处的区位由于时代的变迁所累积的增量和所处区位的整体生态环境的改善和生态系统的完善所累积的增量。这种增量毫无疑问是农地本身所具有的公共物品属性的反映，应归属于整个社会，在我国农地二元结构的背景下，国家和农村集体经济组织是其代表。所谓“集体经济组织和农民的维护增值”，是指在集体经济组织中的农民作为实际使用人对土地进行持久投入、维修和保养所累积的增量。按照“谁投入谁受益”的原则，这部分的增值应该属于从事实际使用的农民。所谓“国家宏观规划增值”，是指由于国家宏观社会经济发展规划和区域发展建设规划所带来的政策性增量。这部分增值属于政策性红利，应归属于整个社会，由国家和农村集体经济组织分享。由此，我们可以知道，享有农地发展权的权利的主体除了农村集体经济组织外，还包括以政府为代表的国家和作为农村集体经济组织成员的农民，因此，从权源上看，农地发展权由国家和权利人共享是符合我国现实实际的。

（三）从农地发展权创设的宗旨来看，我国农地发展权应由国家和权利人共享

土地权利类型的形成与种类的丰富是伴随着人类社会的发展和人们需求的提高而逐渐产生的。无论是从美国、英国还是法国等国家农地发展权的产生、发展历史还是从上述各国农地发展权制度实施的效果来看，农地发展权的创设初衷主要是为了保护作为稀缺资源的农地尤其是耕地，是为了实现农地这个作为土地资源中的重要要素本身的生态价值。只不过，为了实现这个与传统的物的价值不同的生态因素的价值，在制度设计上运用了诸如权利交易等经济工具的方法。这是农地作为一项重要的自然资源得以可持续发展所必须遵循的客观规律。我国人口众多而农地生产效率相对低下，农地资源十分紧张，对其保护、维持并实现可持续发展更具有迫切性，更需要上述基本规律。在中国土地制度二元结构的体制下，基于农地所产生的财产权越来越得到物权法律制度保护的当下，农地保护与可持续发展的实现有赖于国家和有关权利人的共同努力，在制度设计上就是国家和权利人共同承担义务。根据权利义务的一致性原理，权利也应国家和权利人共同分享。所以从这点看，农地发展权国家和权利人分享归属模式是比较符合中国实际的。

当然，农地发展权归属国家和私人共享模式并不意味着不能根据我国农地所有制的具体种类进行区别对待。如上所述，我国农地发展权主要分为三类:农村集体农用地转变为国有建设用地，农村集体农用地转变为农村集体建设用地和国有农用地转变为国有建设用地。在坚持农地发展权归属于国家和私人共享的前提下，应对不同的类型进行不同对待，如对于国有农用地转变为国有建设用地所增值的收益，则应由国家享受；而在农村集体农地转变为国有建设用地或农村集体建设用地的情况下，应让国家、集体经济组织和农民共同分享用途转用后的增值收益，三者之间的分配应依循一定的标准，而这标准则是农地发展权研究的另一课题。

四、结语

总之，已经被实践证明行之有效的土地用途管制制度、耕地总量动态平衡制度等土地管理基本制度仍将得以坚持并继续发挥作用，但在着力解决三农问题的新时代，优化的方向之一便是确立农地发展权并明确发展权的归属。根据我国社会经济发展和土地制度的现实情况，确立农地发展权由国家和私人共享的归属模式是较为妥当的。

（注：本文系海西公共政策研究中心项目的阶段成果，项目编号：2012HX034）

[1][美]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999.486.

[2]王万茂，等.试析农地发展权的归属问题[J].国土资源科技管理2006，（3）：8.

[3]臧俊梅，等.从土地权利变迁谈我国农地发展权的归属[J].国土资源，2006，（6）：20.

[4]王浩巍.英美土地发展权制度对我国土地管理的启示[J].长春市委党校学报，2013，（5）：77.

[5]张俊，等.土地发展权移转的国际比较研究[J].价格月刊，2008，（2）：58.

[6]马韶青.土地发展权的国际实践及其启示[J].河北法学，2013，（7）：79.

[7]魏波.农村土地保障功能与农村社会保障制度[J].重庆工商大学学报，2009，（5）：65.

[8]潘小军，等.城乡一体化进程中农地使用权创新[J].重庆工商大学学报，2007，（4）：24.