依法治国视野下抽象行政行为的检察监督

韩成军

（中国政法大学，北京 100088）

一、抽象行政行为的概念

行政行为是行政法学中的一个重要的概念，是行政权作用于普通公民的桥梁，也是行政法学体系构建中一个重要的基础概念①。行政行为这一概念最早产生于法国，是“法国大革命以后，学者为说明行政机关在法律之下，与司法并行，类似法院之判决，为处理具体事件，逐渐形成的概念”②。目前法国的行政行为概念包括具体行政行为和抽象行政行为。而德国的行政行为摆脱了和行政诉讼受案范围相一致的桎梏，行政行为成为和公法合同、自治规章和行政法令并列的行政合同方式，也即行政行为是指具体行政行为而不包括抽象行政行为。在中国，依据不同的标准，对行政行为可以有不同的分类，其中最重的分类之一是具体行政行为和抽象行政行为。

具体行政行为和抽象行政行为分类的标准有两个，一是看行政行为是否针对特定的对象，另一个标准是看该行政行为是否可以反复实施。具体行政行为这一概念的产生与1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）有关，该法首次将具体行政行为作为一个法律术语在实定法中出现，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中规定，所谓具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使职权，针对特定公民、法人或其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的行为。学界一般认为，抽象行政行为，是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为形式体现为行政法律文件，其中包括规范文件和非规范文件。其本身是一个相对于“具体行政行为”的理论概念，行政诉讼法提出了“具体行政行为”后，理论上就更多地将抽象行政行为和具体行政行为作为对行政行为的基本分类。时下，抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项重要手段。

长期以来，由于立法上一直将大部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国尚未建立起监督抽象行政行为的有效机制。抽象行政行为作为具体行政行为的依据和指导，一旦违法造成的损害后果要比具体行政行为更严重，影响面更广更深。因此，从体制机制上加强对抽象行政行为的监督，促进行政机关依法行政，是建设社会主义法治国家的必然要求③。

目前，为了最大限度地放宽行政诉讼的受案范围，2014年新修改的《行政诉讼法》已经把其中所有“具体行政行为”的表述，修改为“行政行为”，并明确规定，公民、法人或其他社会组织在提起行政诉讼过程中，可以要求对规章以下规范性文件的合法性进行审查。然而，由于学界具体行政行为和抽象行政行为的界分已沿用多年，因此本文仍然沿用这些区分剖析行政权的检察监督。

从上述概念界定可以看出，具体行政行为是行政权行使的重要表现和结果，抽象行政行为则通过具体行政行为这一媒介对每一个公民具体的权利义务产生影响④。所以对抽象行政行为进行监督是监督行政权依法行使，保障公民权利义务目标具体实现的重要途径。从我国对抽象行政行为的监督机制来看，目前无论是抽象审查还是具体审查，无论是合宪性审查还是合法性审查均尚不够完善。要完善我国抽象行政行为的监督机制，必须把有权监督机关的主动审查机制与其他主体的被动审查机制有机结合起来。而构建这一制度的关键是寻找一个适当的国家机关强制启动主动审查机关启动抽象行政行为的审查程序，并在此基础上完善相关抽象审查和监督机制。抽象行政行为检察监督是一种新的行政权监督方式，有自己独特的作用和意义。

二、抽象行政行为的检察监督是依法治国的重要途径

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。依法治国的本质要义在于依法治权。检察权与行政权是我国宪法结构中两种重要的国家权力。检察机关行使法律监督权，具有独立性，不受行政机关干涉；行政机关行使执行法律的权力，具有辅助性与从属性，表现为职权法定、高权性质与公定力。两种权力依据宪法和法律在各自的权限范围内按照程序分别行使，在特定事项的处理中相互配合，检察权监督行政权。决定两种权力分工、配合与监督关系的逻辑基础是国家的一切权力属于人民、人民代表大会制度、检察权与行政权属性的差异、维护社会主义法制统一及保护公民基本权利的现实需要。其目的在于积极履行宪法使命，切实维护公平正义，有效保障人权。为此，有必要在坚持宪法和法律规范分析的基础上，进一步深化对检察权与行政权权力属性的认识与研究，为实践中两种权力合乎宪法目的运行提供更为坚实的理论基础。

依据古典法治理论，立法权的正当性来自于人民的同意，而行政权只是为了执行民众的意志而存在，因此，行政机关只能在法律授权的范围内进行活动，如果行政机关违背了法律的规定，超越了立法机关为其划定的职权范围，则可以通过司法权进行矫正。但是随着社会的发展，行政权的膨胀势不可挡，无论是何种政治体制的国家，行政权显然已经成为诸种权力当中最为强大的一种，时刻有侵犯公民权利的危险。行政执法权与公民、法人或其他社会组织的利益密切相关，同时又是最动态、最容易违法和滥用的一种权力。在我国，行政权缺乏有效监督与制约已经引发了很多社会问题，尤其是在环境保护、企业改制、征地拆迁、资源利用、社会保障等领域出现的渎职侵权等腐败现象，已成为社会关注的热点问题。依据不同的标准，对行政行为可以有不同的分类，其中最重要的分类是具体行政行为和抽象行政行为。抽象行政行为是具有普遍约束力的行政规范，包括行政法规、规章及规章以下规范性文件。加强对行政行为的规范，尤其是加强对抽象行政行为的有效监督已成为一种强烈的社会呼声。党的十八届四中全会《决定》为积极回应社会各界加强对行政权力控制的社会期待，在界定行政权力边界、推行政府权力清单、健全依法决策机制、完善行政责任追究、推进综合行政执法、建立健全行政裁量权基准制度、强化对行政权的制约和监督以及健全行政执法和刑事司法衔接机制等方面，都做出了详细的规划和部署。抽象行政行为的检察监督成为依法治国的重要途径之一。

三、抽象行政行为检察监督的紧迫性

2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，建立科学的法治建设指标体系和考核标准，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。十八届四中全会《决定》一方面指出，要依法赋予设区的市地方立法权；另一方面又指出，要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，明确地方立法权限和范围。《立法法》修改草案明确要赋予全国282个设区的市有地方立法权，即较大的市（包括设区的市）制定地方性法规的权限为：可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规。草案二审稿对地方政府规章还作出限制性规定：没有法律、行政法规、地方性法律依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。草案二审稿增加规定，有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构将审查、研究情况除可以向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈外，还可以向社会公开。

我国1954年《宪法》赋予了人民检察院法律监督机关的宪法定位。1954年《人民检察院组织法》第三条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”该法第八条规定：“最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权提出抗议。地方各级人民检察院发现本级国家机关决议、命令和措施违法的时候，有权提出纠正……”这是我国最早授予检察机关行使对部门规章、地方性法规及其他规范性文件实行法律监督的具体规定⑤。1982年《宪法》规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，第一百三十一条同时规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。为贯彻检察机关的上述宪法定位，《立法法》第九十条赋予国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例同宪法、法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。该条被认为是《立法法》赋予了上述几个机构对除法律以外的行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例的合宪性及合法性审查制度。此外，为了保证地方人大及其常委会、地方人民政府制定的其他规范性文件的合宪性及合法性，《各级人民代表大会常委会监督法》第二十九条又赋予省、自治区、直辖市人大常委会参照《立法法》第九十条规定，制定县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序。

由此看来，如果说1954年《宪法》授予了我国检察机关对抽象行政行为实施法律监督过于超前的话，那么，在中国法治进程正如火如荼推进的当下，探讨检察机关对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章、规章以下行政规范性文件的检察监督具有十分重大的现实意义和深远的理论价值。私法属于“自生自发”的正当行为规则，公法则是理性建构主义的制度构造。抽象行政行为的检察监督需要从理性建构主义出发，结合人民代表大会制度、行政权运作规律以及检察监督的自身特点，对抽象行政行为检察监督的主体、监督范围、监督方式以及程序机制等方面予以科学构建。

四、抽象行政行为检察监督的概念

检察权是一种程序性权力，而不是具有实体处分性质的权力。事实上，检察权的行使只在当事人及相关国家机关之间产生程序性权利义务关系。检察机关对自己主动发现或者他人向其请求的可能涉嫌违宪的规范性法律文件向专门负责实体处理的违宪审查机关提起合宪性、合法性审查，并不违反宪法关于违宪审查实体处理机关和违宪宪法解释机关的相关规定。然而，鉴于我国人民代表大会制度的特殊性，依据《立法法》第九十条的规定，最高人民检察院只能对行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例的合宪性、合法性，向全国人大常委会提出书面审查的要求。对于最高人民检察院是否有权对国务院各部委制定的行政规章向有关机构提出合宪性、合法性审查要求则没有规定。同样，对于地方检察机关是否享有对同级人民政府及其工作部门制定的地方政府规章以及规章以下具有普遍约束力的行政规范，向有关机关提出书面审查的要求也没有规定。限于篇幅，本文探讨的对象仅限于抽象行政行为中行政法规、规章和规章以下具有普遍约束力的行政规范性文件的检察监督，因此对地方性法规、自治条例以及单行条例的检察监督暂不予以研讨。

抽象行政行为检察监督尚无明确的法律概念界定，笔者认为，抽象行政行为的检察监督是指检察机关对行政法规、规章以及规章以下具有普遍约束力行政规范的合宪性、合法性，所施加的审查、评议和督促等专项法律活动。这里的行政规范包括行政法规、规章和规章以下具有普遍约束力的行政规定⑥。由上述概念可以看出，其权力行使主体是检察机关；其权力客体或对象是具有普遍约束力的行政规范，具体包括行政法规、规章及规章以下所有规范性文件；其权力内容是对上述规范性文件是否合乎宪法、法律实施检察监督；其权力行使方式是向有关机关提起合宪性、合法性审查的请求，自己则没有直接审查或评判上述法律文件的权力。

五、抽象行政行为检察监督的主体

（一）对于行政法规的检察监督

目前《立法法》已经授权包括最高人民检察院在内的有关机关，可以向全国人大常委会提起行政法规的合宪性、合法性审查要求。由此对于行政法规的检察监督只能由最高人民检察院行使，地方各级人民检察院不能向全国人大常委会提出合宪性、合法性审查的要求，但是可以向全国人大常委会提出审查的建议⑦。

（二）对于规章的检察监督

国务院制定的《法规规章备案条例》第九条规定，国家机关、社会团体、企事业单位或公民如果认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议。从上述文本的字面解释来看，最高人民检察院及各级人民检察院均应享有建议权。这里需要强调的是，《法规规章备案条例》授予国家机关与社会团体、企事业单位、公民个人的都是建议权。严格意义上说，建议权是权利，而不是权力，也即是说其不能对从事实体审查的国务院施加在某个特定期间内必须给予肯定或否定答复的强制力⑧。

规章分为国务院各部委制定的行政规章和省、自治区、直辖市以及国务院批准较大的市（《立法法》修改以后，可能还涉及设区的市）人民政府制定的地方政府规章两种。由于《法规规章备案条例》仅授予国家机关与公民同样的建议权，因此该条例没有进一步区分行政规章和地方政府规章，进而授予最高人民检察院和省级人民检察院按照中央或地方层级行使不同的建议权。但是检察监督属于宪法、法律赋予检察机关行使的可向国务院提起的具有强制审查职责的要求权，而不是建议权。因此，一旦授予检察机关对规章的检察监督职权，则有必要区分行政规章及地方政府规章，且分别授予最高人民检察院、省级检察院或较大的市检察院更为合适。

然而，有一个问题值得重视：如果规章涉嫌违宪，最高人民检察院或省级、较大的市检察院能否向全国人大常委会、省级人大常委会或国务院提出合宪性审查的要求？笔者认为，由于宪法没有赋予国务院、地方人大常委会解释宪法和监督宪法的权力，即使检察机关有权对规章提起合宪性审查要求，也不能向国务院或省级人大常委会提出，而只能向全国人大常委会提出。由此看来，即便要授予检察机关对规章提起合宪性审查的要求，也只能授权最高人民检察院向全国人大常委会提出。其中，对于行政规章，由最高人民检察院直接提出；对于地方政府规章，则由地方检察机关逐级层报最高人民检察院，再由最高人民检察院向全国人大常委会提出合宪性审查的要求。至于全国人大常委会是直接行使撤销权，还是责令国务院或省级人大常委会行使撤销权，则由全国人大常委会决定。

（三）对于规章以下行政规范性文件的检察监督

2006年制定的《各级人民代表大会常委会监督法》第二十九条将县级以上地方各级人大常委会审查、撤销本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，授权省级人大常委会参照《立法法》规定制定，而且该法将审查的范围仅限于地方各级人民政府的决定、命令，不包括本级人民政府工作部门制定的行政规范性文件，也不包括本级人民政府发布的决定与命令以外的行政规范性文件。因此地方各级检察机关是否有权对同级人民政府及其工作部门制定的行政规范性文件，向同级人大常委会及上级人民政府提起合法性审查要求，要由各省级人大常委会参照《立法法》制定的程序予以确定。遗憾的是，笔者至今尚未发现各省、市、自治区人大常委会对上述监督程序的制定。从地方人民政府制定的《上海市行政规范性文件制定和备案规定》《四川省行政规范性文件制定和备案规定》《宁夏回族自治区规范性文件制定和备案规定》来看，除了授予同级人民政府法制部门进行合法性、合理性审查职权以外，并未授权其他国家机关对行政规范性文件进行合法性监督。

不过，从《立法法》规定的最高人民检察院有权对行政法规提起合宪性、合法性审查要求来看，同级人民检察院应当有权对同级人民政府制定和发布的行政规章、决定、命令及其他行政规范性文件，向同级人大常委会或上级人民政府提起合法性审查的要求。党的十八届三中全会《决议》在法治中国建设中，特别强调了推动省以下法院、检察院的“去地方化”。十八届四中全会《决定》又特别指出要设立跨行政区域的法院、检察院，这为顺利推行抽象行政行为检察监督制度奠定了体制基础的⑨。

六、抽象行政行为检察监督的范围

抽象行政行为检察监督的范围分为两个方面：一是检察机关法律监督和审查的内容。检察机关是审查行政规范的合宪性、合法性，还是应当将行政规范的合理性一起审查？二是检察监督的具体对象，即哪些行政规范应纳入检察监督的领域。

（一）抽象行政行为检察监督的内容

《宪法》第一百二十九条确立了人民检察院是国家的法律监督机关。由于《宪法》在我国具有最高的法律效力，是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织最根本的行为准则，由此抽象行政行为检察监督的内容应当包括合宪性监督与合法性审查。虽然行政机关的内部监督包括对不适当的行政规范进行审查，但抽象行政行为检察监督作为法律监督的一种方式，不应包括合理性审查。《立法法》第九十条把行政法规的合宪性审查的“要求权”赋予了最高人民检察院。由于目前我国合宪性审查机制尚未制定完善的程序，因此合法性审查应是当前抽象行政行为检察监督的重点。不过，党的十八届四中全会《决定》已经指出，要完善宪法解释的程序机制。随着宪法解释程序机制的进一步完善，检察机关在合宪性审查机制上，也要实质性的参与其中。

（二）抽象行政行为检察监督的对象

抽象行政行为检察监督的对象应当包括行政法规、规章、规章以下其他具有普遍约束力的行政规范性文件（或者称为行政规范）。《宪法》第六十七条把国务院制定的行政法规、决定和命令的合宪性、合法性纳入了全国人大常委会的监督范围。为贯彻《宪法》的相关规定，《立法法》第九十条把行政法规纳入了合宪性、合法性审查的范围，授权包括最高人民检察院在内的有关国家机关，向全国人大常委会提出合宪性、合法性审查要求。

行政规章的实体审查主体是国务院，由于国务院不享有宪法解释、宪法监督的职权，因此国务院对行政规章的实体审查仅限于合法性审查和合理性审查，不包括合宪性审查。检察机关向国务院提起的针对行政法规的实体审查要求也应限于合法性审查，不应包括合宪性审查和合理性审查。如果行政规章涉嫌违宪，最高人民检察院只能向全国人大常委会提出审查。但是目前，法律尚未规定全国人大常委会可以对国务院各部委制定的行政规章进行合宪性审查。从应然的视角来看，全国人大常委会应当享有这一职权。如果赋予全国人大常委会可以对行政规章直接实施合宪性审查，最高人民检察院就可以直接针对行政规章的合宪性向全国人大常委会提起合宪性审查要求。

地方政府规章的实体审查主体是国务院、省级人民政府及省级人民政府所在地的市或较大的市（未来可能包括设区的市）人大常委会。《宪法》第七十九条规定，地方各级人民代表大会在本区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。按照上述逻辑推测，地方各级人大及其常委会也应享有合宪性审查权。但《宪法》又规定只有全国人大常委会才有解释宪法的权力，全国人大及其常委会负责监督宪法的实施，而合宪性审查必须同时拥有解释宪法的权力。因此，笔者认为，原则上地方各级人大及其常委会不应享有合宪性审查的实体权力，地方各级人民检察院也不能享有针对地方政府规章及地方政府规章以下行政规范的合宪性，向地方各级人大常委会提起审查要求的权力。对地方政府规章以及地方政府规章以下的行政规范，地方各级人民检察院仅应享有向同级人大常委会或上级人民政府提出合法性审查要求的权力。如果地方政府规章确实涉嫌违宪，检察机关也只能逐级上报全国人大常委会进行实体审查。

七、抽象行政行为检察监督的方式

按照检察监督是否涉及具体当事人权益争讼，抽象行政行为检察监督方式可分为抽象审查与附带审查两种方式。其中，检察机关向全国人大常委会及地方人大常委会、国务院及上级行政机关提起的针对抽象行政行为的审查要求属于抽象审查方式；检察机关直接向人民法院提起或检察机关参与的行政诉讼中，针对规章以外行政规范性文件的合法性审查属于附带审查方式。当前，如何实现上述两个程序的衔接是抽象行政行为检察监督完善的重点。

遵循人民代表大会制度权力运作特征，抽象行政行为检察监督的方式应当以抽象审查为主，以抽象审查为前置程序。其中，针对行政法规、规章的检察监督，只能进行抽象审查方式，而不能进行附带审查。因为新的《行政诉讼法》仍然没有将行政法规、规章纳入行政诉讼受案范围。所以，短期内这一现状难以有大的改观。

鉴于新《行政诉讼法》已经将规章以外的行政规范性文件纳入行政诉讼司法审查的范围，因此规章以外行政规范性文件的合法性审查应当遵循以附带审查为主，抽象审查为辅的原则。检察机关应当充分利用行政诉讼检察监督的职权和特点，有针对性地监督各级人民法院做好规章以外规范性文件的合法性审查工作。

不过，虽然十八届四中全会《决定》已经明确提出探索检察机关提起公益诉讼制度，但这次《行政诉讼法》修改却没有把行政公诉纳入其中。由此可能会导致某些规章以外的行政规范性文件侵害国家利益或社会公共利益，没有合适的主体出面提起行政诉讼；或者虽然规章以外行政规范性文件侵害人民群众利益，但却没人敢于或愿意提起行政诉讼。这就导致行政诉讼法所建构的规章以外行政规范性文件的合法性审查司法路径不畅，仅剩抽象审查方式。如果开启行政公诉制度，授予检察机关针对规章以外的行政规范性文件提起合法性司法审查职权，对规章以外行政规范性文件的合法性司法审查的功效将大大加强。

八、抽象行政行为检察监督的途径

（一）审查建议

审查建议权是指检察机关在发现行政机关制定或颁布的行政法规、行政规章、地方政府规章以及规章以下具有普遍约束力的规范性文件，有违反宪法、法律、行政法规、地方性法规的情况下，依法向有关机关提出合宪性、合法性审查的权力。1979年的《检察院组织法》第四条规定，地方各级检察院对地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督。只是在1979年修改《检察院组织法》时将检察机关的这一权力交由国家权力机关行使。但取消“一般监督”“检察院的同志一直有意见”⑩。如果说1979年上述修改确实有一定道理的话，是因为改革开放之初我国面临的主要法制任务是克服无法可依，因此如何通过立法积极地建构中国特色的社会主义法律体系是当时的主要任务；相反，如何从消极的视角审视法律、法规、规章及其他规范性文件的合法性尚未成为中国法制建设的主要方面。

然而，如今中国特色的社会主义法律体系已经基本形成。我国正处在从形式法治向实质法治的迈进过程当中。因此我国法制现代化建设的主要矛盾已经由“积极立法”转为“消极立法”[11]。可以预见，在今后相当长的历史时期内，消极立法机制的构建应当是我国法制现代化建设，特别是行政法制现代化建设的首要任务。十八届四中全会《决定》明确指出，要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权，禁止地方制发带有立法性质的规范性文件。《决定》的上述规定为我们进一步完善检察机关对行政规范的合法性监督指明了方向。当前，《立法法》正在着手修改，《〈立法法〉修改草案》也进一步明确了设区的市级政府享有地方立法权。《立法法》修改以后，设区的市级政府也将享有地方政府规章的制定权。为了预防和控制地方政府制定带有立法性质的规范性文件，《立法法》修改有必要赋予最高人民检察院、省级人民检察院及设区的市级人民检察院享有对下级或同级行政机关制定的行政规范，向有权机关启动合法性审查的权力。正如现行《立法法》第九十条授权最高人民检察院对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的合宪性、合法性审查启动权一样。国务院在《法规规章备案条例》中也授权国家机关对规章及规章以下具有普遍约束力的行政规范，可以向国务院书面提出审查意见，个别地方性法规也授予地方人民检察机关有权对行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范提起合法性审查建议。

虽然有上述法律、法规的授权，但由于缺乏完善的程序机制，因此如何启动和使用法律、行政法规授予的审查建议权仍然存在一定的问题，特别是如何从程序机制及法律效力上赋予检察机关提起的审查建议权带有强制性法律效力，从而给接受审查建议的相关国家机关和单位施加相应的义务和法律责任，仍然需要学界和立法者认真调查研究后抓紧予以落实。

（二）检察建议

抽象行政行为检察监督最为便捷的方式是同级检察机关向行政规范的制定机关发出纠正或撤销涉嫌违法行政规范的检察建议。由于都属于同一个层级，同级检察机关容易发现同级行政规范的违法现象。作为反制措施，授权同级检察机关行使法律监督职权也省去了检察机关再向国家权力机关或上级行政机关提起合法性审查要求的烦琐程序，也能更为及时有效地保障公民、法人或其他组织的合法权益，将违法抽象行政行为的侵害减少到最低限度。为了加强检察监督的时效，相关法律可以规定行政规范制定机关在收到检察建议后一定期限内必须给予答复；否则，国家机关或有关单位的负责人必须承担相应的法律责任。

在行政复议程序中，同样可以开启对行政复议机关的检察监督。复议机关在涉及抽象行政行为的合法性审查中，如果复议机关涉嫌违法做出裁决的，检察机关有权向复议机关发出要求其纠正的检察建议。当然，检察机关对行政复议机关发出检察建议也应以法律授权为前提。

（三）向权力机关提出审查要求

检察机关可以直接向国家权力机关提出审查行政规范的要求，由有权进行实体审查的国家机关进行合宪或合法性审查。值得注意的是，这里所说的合宪性审查仅限于向全国人大常委会提出针对行政法规、规章的审查要求，因为全国人大常委会才有违宪审查职权。所以，无论是针对行政法规，还是针对规章，只要涉及合宪性审查，检察机关只能向全国人大常委会提出。对于行政法规和规章的合法性审查，检察机关则应按照前述的实体审查职权，向有关机关提起合法性审查的要求。

这里有一个问题需要重视，即对于各级国家权力机关能否直接撤销本级人民政府工作部门制定的行政规范尚需研究。有学者认为，国家权力机关可以直接撤销同级人民政府工作部门行政规范。但是权力机关没有必要直接撤销此类行政规范，可以责令本级人民政府撤销或改变所属工作部门违法或不当的行政规范[12]。笔者赞同上述观点。为此，对于政府工作部门制定的规章及规章以下行政规范性文件，检察机关一般情况下应直接向国务院或上级人民政府或同级人民政府提出合法性审查要求。如果享有改变或撤销权的上述机关没有在法定的期限内答复，或者检察机关对答复不满意，再向同级国家权力机关提出合法性审查要求，由同级人大常委会责令同级人民政府在一定期限内改变或撤销。

（四）支持起诉

如果属于规章以下行政规范，且特定公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害，检察机关可以行使支持起诉的职权，支持受害人向人民法院提起对规章以外规范性文件的合法性审查。如果合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织已经提起行政诉讼，且要求对规章以外的行政规范性文件进行合法性审查，检察机关应当通过对审判权的检察监督方式，有效保障审判机关依法独立正确行使审判权，通过间接方式加强对抽象行政行为的检察监督。

（五）行政公诉

如果有权机关在法定期间内对于检察机关的合法性审查没有答复，或者检察机关对有关机关的处理结果不满意，如果属于规章以下行政规范性文件，检察机关可以按照管辖权向人民法院提起行政公诉。当然，行政公诉必须以法律授权和前置程序为基础。前者强调行政诉讼法或其他法律的明确授权；后者强调检察机关已经向行政规范的制定机关发出检察建议，但检察机关没有在法定期限内收到制定机关的答复，或者检察机关对制定机关的答复不满意，或者检察机关对有权对其进行合法性审查的国家权力机关或相关行政机关的处理结果不满意。

（六）职务犯罪侦查

职务犯罪侦查是行政行为检察监督的最后屏障，也是行政行为检察监督中最为严厉与有效的监督手段。虽然职务犯罪侦查具有较强的刑事诉讼属性，但由于职务犯罪侦查追诉的主体是国家工作人员特别是国家机关工作人员，追诉的客体与行政主体实施的行政行为包括抽象行政行为密切相关，因此职务犯罪侦查也是抽象行政行为检察监督的重要途径[13]。在我国，检察机关肩负着查处行政机关工作人员职务犯罪的重要使命，职务犯罪侦查是检察机关的重要职能之一[14]。近年，作为行政行为检察监督的重要举措，检察机关职务犯罪侦查职能无论在理论上和实践中都获得了重大突破，侦查职能得以不断强化，反腐力度不断加强。职务犯罪侦查也将成为抽象行政行为检察监督的重要途径。

注释：

①行政行为的概念产生于大陆法系，是为了行政诉讼制度的需要而产生的，而英美法系国家不存在独立的行政法律体系，所以这些国家中没有行政行为概念的讨论。参见付明银：《为“行政行为”减负——行政行为的科学界定》，《研究生法学》2004年第2期。

②翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾大学出版社1979年版，第3页。

③田浩杉：《抽象行政行为的司法审查》，长春理工大学硕士论文，2011-03-01。

④刘明强：《试论行政垄断的构成要件》，兰州大学硕士论文，2011-04-01。

⑤陈健民、傅宽芝：《检察院组织法比较研究》，中国检察出版社1999年版，第401页。

⑥行政规范源于对当下立法中其他规范性文件概念的修改。它的具体内容是以行政规范为上位概念，下分为行政法规、行政规章和行政规定。参见章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第122页。

⑦金波：《对行政违法失职行为的检察监督》，《国家检察官学院学报》2006年第3期。

⑧毛磊、徐隽：《明确规范地方立法权限》，《人民日报》2014年12月25日。

⑨钱昊平、于晓敏：《权力清单之后，责任清单也来了——浙江：行政权力大起底》，《南方周末》2015年2月12日，B9版。

⑩“立法机关所发布的法律由另一个机关撤销的可能性，构成了对前一机关权力的一个显著的限制。这样一种可能性的意思是，除了一个积极的立法者以外，还有一个消极的立法者，它是一个可以根据与民选议会完全不同原则所构成的机关。在这积极的和消极的两个立法者之间的一种对立几乎是不可避免的。”参见《迈出健全社会主义法制关键的一步——王汉斌访谈录之五：恢复和重建国家机构迫切需要有法可依（下）》，《法制日报》2010年12月18日，第3版。

[11][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第298页。

[12]郭庆珠：《行政规范性文件制定正当性研究》，中国检察出版社2011年版，第246页。

[13]邱伟：《商务部巡视员郭京毅被公诉 郭式立法腐败曝光》，《北京晚报》，2010年2月5日。

[14]张学军：《检察管理学》，中国检察出版社2001年版，第370页。