论完善政府行政执法部门岗位绩效管理若干问题———兼论税务系统绩效管理及运行机理

曹锦阳

（中南财经政法大学武汉学院 工商管理系，湖北 武汉430079）

绩效管理是为实现工作目标，对组织和个人工作绩效用科学的方法实施的管理活动。绩效管理是政府管理创新的有益尝试，作为推进税收现代化战略目标的重要抓手已在税务系统全面实施。探索建立更为科学、规范、系统和高效的绩效考核机制，从树立考核理念、设计指标体系、建立考核机制、深化结果应用等方面，积极探索建立覆盖税收工作全过程的绩效考核体系。而税务系统绩效管理的实质在于通过建立符合税收规律的机制，对税务部门围绕中心、服务大局、履行职责、完成任务的过程和结果实施绩效考评。

一、绩效管理的内涵、内在特质与基本原则

绩效管理是创新政府管理方式的重要举措，建设创新型、法治型、廉洁型、服务型政府已大势所趋。界著名管理大师德鲁克（Peter Drucker）教授认为，并不是有了工作就有了目标，而是有了目标才能确定每个人的工作。“目标管理到部门，绩效管理到个人，过程控制保结果”，这清晰地勾勒出组织目标落实到工作岗位的过程。绩效管理体系包含在目标管理体系之中，全面绩效管理是实现目标的全过程管理，突出部门目标与指标、岗位目标与指标的设定、分解、执行的全过程管理。

（一）岗位绩效的内在特质

岗位绩效是个体或群体工作表现、直接成绩、最终效益的统一体，是以团队工作宏观绩效为导向，以工作标准为依据，对岗位个体行为及其结果的综合管理，目的是确认岗位的工作成就，激发岗位人员改进工作方式，提高工作效率和质量，从而确保团队绩效管理目标的实现。绩效管理以“工作项目化、项目指标化、指标责任化、责任具体化”为特点。从绩效管理基本特质可看出，只有实施对人的绩效考核，绩效管理才会从根本上发挥激励鞭策作用；也只有建立科学完备的岗位绩效，组织绩效体系才能实现纵向到底。

（二）岗位绩效与组织绩效的关系

绩效管理是组织和个体的综合反映。组织绩效衡量的是整个组织在一个周期内的绩效，其衡量的是整体性，长期性和结果性；个人绩效衡量的是个人在一个周期内的绩效，其衡量的是单一性，周期性和结果性。绩效管理的最终目的是保证团队战略目标的实现和组织体系的良性循环，各级组织是战略目标的实际承担者，要靠全体员工的齐心协力。一方面，组织需要依托个体的努力以获得发展；另一方面，组织绩效得到提升，个体价值才能得到体现。

（三）建立岗位绩效的基本原则

一是全面性与结合性。绩效是由多个因素共同作用形成的，绩效本身也表现为多种形式，如德、能、勤、绩、廉等不同方面，考核体系应当充分考虑各方面内容，不可以偏概全。这就要求在设置绩效指标时，必须全面分析岗位特点，找出与之紧密相关的各类因素。二是统一性与具体性。进行岗位绩效考评必须注意“三公”的要求，即公正、公开、公认。公正是指考评标准对所有岗位人员一视同仁；公开是指考评方式对所有员工透明操作；公认是指考评结果对所有岗位人员有说服力。考评标准本质上应该是统一的、不偏不倚；需要对不同的岗位人员设计出有针对性的绩效评价指标。三是实用性与操作性。岗位绩效考核的项目应当尽可能分解为一个个可以具体度量的指标。如对税务系统基层个体税源管理岗人员进行考核时，考核“收入计划进度”绩效显然不如考核个体税收同比增幅、未达起征点率具体指标，更能反映主观能动性。

（四）绩效管理的“效与管”

主要体现在：（1）绩效管理核心在于“效”。围绕“效”做文章，在“效”上出彩，以是否有利于提效为标准设计考评体系、管理环节，通过对效率、效果、效应的考评来体现干多干少、干好干坏、干与不干的差别，激发个体和组织内在动力。“效”有效率、效果、效应之义。效率是指单位时间里实际完成的工作量，效率高就是在单位时间里实际完成的工作量多。对一项任务，不同的单位，效率会不同，即有效率高低之分，干多干少差别。效果是指工作成果反映，比如工作成果有质量优劣之分。效应是指组织、个人的工作，对外产生的影响，税户满意、基层满意、上级满意评价，就是对工作效应考评的体现；（2）绩效管理对象在于“人”。按照以人为本的要求，在指标设计上要体现能动性，更注重反映主观努力程度的指标，减少受客观条件影响较大的指标。如对组织收入工作应注重对收入分析、预测等抓收入措施的考评，应充分考虑经济税源对收入的影响。在考评标准上要体现客观性，以客观数据来考评，做到考评指标、考评标准同主观努力密切关联，以考评指标的科学设计客观评价主观能动性，通过对主观能动性发挥效果的评价，激发干事创业的正能量；（3）绩效管理重点在于“管”。绩效管理作为系统的管理活动，是考核者和被考核者就工作目标及如何达到目标所达成共识的过程，目的在于达成共识，自上而下调动积极性，形成工作合力。绩效计划、绩效监控、结果运用、绩效改进、绩效沟通是应有之义，绩效管理既重考评，也重监控，更重沟通。

二、建立岗位绩效应具备的基本实施条件和实践过程

（一）基本实施条件

绩效管理体系（Performance Management System，PMS）绩效管理体系是一套有机整合的流程和系统，专注于建立、收集、处理和监控绩效数据。绩效管理体系庞大，整个体系具有“小顶大脚”特征，绩效管理越往下分解也就更为复杂。设置具体的岗位绩效应具备的条件：

1.统一岗位设置。统一的岗位设置是开展岗位绩效的前提，对组织内部应设置什么岗位要有明确的标准，不得随意增减。岗位设定确定后要对岗位职责进行明确，在描述岗位职责上要尽可能条理化，对岗位所需的技能、要求、权力、责任、事项进行全面说明。

2.规范工作流程。规范岗位设置后，就要对照岗位职责进行流程化规范，按照“为什么做、做什么、做到什么程度”等标准进行阐述，对其中需要流经的环节要进行标注，对涉及的手续资料进行明确。岗位职责流程化实际也是对岗位职责的分析，通过分析流程就可以找到绩效考核的节点。

3.明确绩效目标。岗位绩效的目标应由组织绩效来引领，如果在没有组织绩效而单一设置岗位绩效情况下，岗位绩效将失去方向。一套完备的组织绩效是做好岗位绩效的关键所在。因而岗位绩效是依托组织绩效来进行设定，而不是单一考虑。

（二）基本实践过程

具体表现在：政府绩效管理作为公共管理及变革的核心工具，对行政价值理念、体制变革、行政行为等的触动具有全面和深刻性。《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“要建立行政问责制度和绩效评估体系”。政府绩效管理在积极履行公共责任的过程中，需要讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等。绩效是组织的使命、核心价值观、愿景和战略的重要表现形式，也是决定组织竞争成败和可持续发展的关键因素。组织期望在于为实现其目标而展现在不同层面上的能够被评价的工作行为及其结果。一方面强调与组织目标相关的工作活动的结果，突出结果导向；另一方面体现个体所表现出来的促使结果达成的工作行为及过程。

1.提升认识，转换思维。把绩效考核作为查找差距的一面“镜子”，通过树立“抓绩效考核带全盘工作”的理念，实现思想认识的“三改变、三确立”：改变绩效考核是额外负担看法，确立责任义务意识；改变绩效考核与己无关思想，确立全员绩效意识；改变绩效考核“多做多扣、少做少扣、不做不扣”观念，确立正面激励意识，从思想认识上奠定绩效考核的工作基础。

2.健全机制，明确责任。通过成立专门的绩效管理工作领导小组，层层下达目标责任，明确部门主要负责人为部门责任人，对部门指标负全责；每个部门指定一名专职绩效联络员，负责部门指标监控和分析，搭建起办公室总牵头、机关各科（室）协调配合的组织体系，建立起部门联动的监控网络；将绩效考核目标分解到每一个干部、每一个岗位，做到有人抓、有人管、有人负责。

3.分解指标，确立导向。按照“科学合理、重点明确、能够衡量、易于操作”的原则，做好指标的“留、分、细、增”,将指标分为定量、定性、定量和定性相结合三大类指标，并按难易程度，实行差异化管理。同时，加大结果运用，对加分项目、创新项目、重点工作上有突出贡献的干部，在评先评优、记功嘉奖、干部选任上予以体现。

4.过程控制，跟踪问题。在完善日记录、周汇报、月通报、季考评机制的基础上，对指标完成情况定期或不定期开展自查自评，查找问题和薄弱环节，每周碰头会、每月局务会、每季绩效考核联席会，重点研究绩效管理实施中遇到的困难和问题，查问题、找症结，究根源、纠差错。

5.即知即改，促质提效。建立绩效指标预警监控机制，完善督查督办工作运行机制，对绩效指标的落实情况实施全流程、全环节监控，做到事前有提醒、事中有督办、事后有督导。如在出口退税中，发现有逾期回函问题，应及时跟进、制定衔接管理办法，细化流转时限要求，降低扣分引发的风险。

三、绩效考核过程中存在的实践问题和误区分析

（一）在思想认识上，抱有消极态度

个别人员认为绩效考核只能管住“老实人”，单纯的“扣分制”会使绩效考核考核陷入“干工作越多扣分越多、干得越少扣得少、不干不扣分”的管理“怪圈”，有“吃亏”心理和“抵触”情绪。加之多年结果的运用，对干部职务晋升、福利待遇造成影响的却不大，导致干部职工对绩效考核带来消极情绪。

（二）在组织领导上，有承接不到位的现象

在向上承接上级管理目标，向组织机关平行分解落实，向下逐级延展落地的过程中，个别部门还存在重视程度不够，指定责任人员变动后没有及时递补，以及由于工作人员责任心不强、监控不及时、沟通不到位、工作不细致，导致存在扣分隐患的现象。

（三）在指标体系上，还需进一步完善

一是部分考核指标设置不平衡。一些易量化的岗位指标较细、较严，对工作要求高；一些不易量化的岗位指标较松、较模糊，在执行过程中弹性较大，照成事实的不公。二是部分指标的责任难以分清。由于税务内部各部门之间存在大量的业务交叉和紧密的分工联系，有些工作任务往往难以完全归结到一个部门承担，经常性会出现一个目标需要几个部门共同承担的现象。三是部分指标内容界定模糊。如“重点工作”、“创新项目”等概念难以界定，给考核部门准确衡量带来困惑。

（四）在过程监控上，受人为因素影响较多

绩效管理考核环节的一个关键问题就是如何对考核指标进行量化。应尽量采取信息化手段进行定量考核，优化数据的选取、计算与合成，力求客观公正、符合实际、简便科学。但目前考核指标的采集，除了少数可以直接提取自税收征收管理系统等软件外，多数将靠以手工考核或人机相结合的方式来进行，易受主观因素影响，难以保证客观公正。

（五）在促进工作改进上，激励作用发挥不足

绩效管理办法只将考核结果作为单位等次评定的依据，而推行绩效考核最终目的是将组织绩效与个人评价结合起来，为每位税务人员搭建自我展示的舞台，将个人发展融入到事业进步中。目前的绩效考核距离考评到每一个岗位和每一个税务人员，体现出治庸治懒、奖优罚劣的导向，还有很长的路需要探索。绩效管理还应强化过程监控、双向沟通、结果应用，上下互动、奖惩激发活力。

四、税务系统实施岗位绩效管理的有效建议与理性思考

（一）岗位绩效考评实行同级管理

目前以组织为单位绩效考评管理评价权主要集中在上一级税务机关，有利于各级组织绩效目标的完成。实施岗位绩效则应由同级组织负责管理实施，主要原因：一是有利于个性差异的解决。如以县区局为单位，在岗位设置相同情况下，人员数量不尽相同，特别是有的单位岗下设有不同的管理组等。二是有利于日常考评管理。由于集中起来考评工作量巨大，可拆分考核有利于缓解考核工作压力。三是有利于本级组织管人管事。岗位绩效管理实质上就是对人的管理，如果同级没有评价权必将影响组织的决策执行力。通过上下动员、组织实施、个人参与以及各项激励和惩戒措施的综合运用，推动学习型组织建设，加强人力资源能本管理，激发干事创业正能量，实现行政效能的持续提高。

（二）统一规范基层岗位职能

近年来经过多次机构调整改革，市级以上税务部门机构基本固定，基层局随着税源管理专业化改革到位，内设科室和税务分局股、岗已经到位，这些都为建立岗位绩效体系、分解确定人员绩效指标打好了基础。但由于各基层局机关内部科室职责分布不尽相同，在实施人员工岗位绩效上是一个难点，需要上级税务机关对基层岗位职责明晰化、条理化、流程化，便于开展岗位分析设置绩效指标。

（三）科学设置项目优化设计

一方面，探索优化指标内容。将绩效考核分为四项内容来进行考核：一是共性项目。包括学习情况、工作纪律情况、遵守廉政规定情况等。二是履职项目。根据年初工作要点，选取重点项目，进行跟踪检查考核。三是创新项目。先由单位自定，报上级绩效办审定。重点评是否为亮点项目、落实的效果如何。四是中心项目。如群教活动、纳税服务、税收改革等，充分发挥绩效管理对推动工作的“指挥棒”作用。另一方面，探索优化指标设置。尝试推行以“加分制”为主、责任追究扣分为辅的绩效考核模式。建议改变考核方法，把重点放在对成绩的考核上，而不是单纯地放在对错误的指责上。由“处罚型”变为“激励型”，防止“做得越多，错得越多”现象出现。测算不同部门、不同科室的工作总量，考核得分以实际得分，乘以工作量系数，均衡因人员分配不均所造成的苦乐不均现象。

（四）显现绩效指标设置多元化

而目前省、市机关科室岗位设置较为规范，基层税务部门岗位类别按工作对象不同主要分为税源管理、纳税服务和综合事务三类。各个类别因业务不同，考核指标的筛选和取值也大相径庭。如税务分局税源管理岗可以筛选收入计划、征管质量、执法质量等电子客观指标，重在考评质量；纳税服务前台岗位人员应设置受理业务量等数据指标，重在考评工作量；机关科室各岗普遍是事务性工作，重在工作态度、工作作风和工作创新成果和工作荣誉，重在考评行为。而实际上，专业化管理改革后，各税务分局承担管理任务明显不同，重点税源分局与小型税源分局岗位工作量不太一致，这需要设置相应的难度系数进行平衡。而设置岗位绩效指标难度较大，需要通过建立岗位绩效下的津补贴差额发放机制，才能真正使绩效管理发挥应有的激励作用，发挥绩效管理“四两拨千斤”作用。

（五）强化岗位绩效结果综合运用

建立岗位绩效管理体系，实质上也是对税务干部人员的管理。如通过对岗位人员进行考评，可以看出组织成员在知识、技能、素质等方面的不足，使岗位培训工作有针对性地进行。绩效考核的结果应记入干部人事档案，作为税务干部评优评先、提拔任用的重要依据。上级在制定岗位绩效管理办法时，应研究出台绩效管理相配套的管理与应用制度，真正使绩效管理成为激励人、鼓舞人、鞭策人的利器。并将督查督办结果作为绩效考评的重要依据。以改进考核方式为手段谋划提升。一是减少考核中人为因素的影响，保证考核结果的客观性，提高考核公信力。二是规范绩效考核内容制定流程，扩大绩效考核制定过程中的参与面，更有代表性和可操作性。三是改进丰富考核手段，发挥先进典型的引导作用，促进绩效考核正常运行。

（六）基层绩效考评部门实体化

税务系统实施绩效管理，通过设立绩效管理机构，明确专门人员从事绩效管理日常统计分析和考评任务。但绩效管理考评、统计、分析评估任务量大，绩效考评工作效率较低，绩效分析评估质量不高。尤其在建立岗位绩效情况下，绩效管理工作事务更为繁重，上级机关应研究对绩效机构实体化，优化绩效管理资源配置。并将绩效考核的结果不仅仅用在评价一个单位的整体工作情况上，更应扩展到负责这些岗位工作的每个人，建立起奖优罚劣的工作机制，科学合理运用绩效结果，把绩效考评与评先评优、干部选拔任用、问责问效等结合起来，让绩效管理与干部的切身利益和个人发展密切挂钩，发挥绩效管理的正向激励作用。

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