城市低保制度在邵阳市区的实施情况调查

马晓纯　曾维君

摘 要：为了解城市低保制度的实施情况，从中发现存在的问题以及解决这些问题的方法，相关研究机构组织了由大学生组成的调查员对邵阳市城区内多个社区两百余户低保受助者进行了走访调查。调查结果显示，低保制度能发挥居民最低生活保障的作用，是一项完成了基本任务的顶层设计；自谋生计是大部分低保受助者的主要经济来源，而低保制度不具备“养懒汉”的经济可能性。

关键词：低保制度；低保受助者；邵阳市；自谋生计

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）01-0049-04

一、调查缘起与研究方法

城市居民最低生活保障制度（以下简称低保制度），是国家为解决城市居民的生活困难而建立的一种社会救济制度，是目前条件下有中国特色社会保障体系的一项重要内容。为了了解这一制度实施十余年来的有关情况，从中找出存在的问题以及解决问题的方法，中山大学“社会保障与社会政策研究所”在中国的东、中、西部各选取一个城市作为调查样本采集点，其中中部地区选取了湖南省邵阳市（另外两地为广东省的佛山和陕西省的咸阳）。之后，由邵阳学院25名师生组成的调查员对邵阳市区多个社区的两百余户低保对象进行了入户调查，最终取得有效调查问卷212份。本文即是根据这些调研问卷、调查员记下的20余万字的调查笔记以及近年来邵阳市低保政策的变动而得出的综合分析。

为了减少不必要的调查阻力同时又确保调查数据有效性，调查前已告知了受访者所在社区工作人员。每个调查对象“聊天”约一小时，除了要求对方填写调查问卷，调查员同时记下耳闻目睹的受助者家庭的不同情况，之后作出简要分析评论。此外，虽然有社区和民政部门向调查员提供了部分相关名单，但各小组主要采取通过上一家受访者带路找下一家受访者的办法“串联”调查，并未完全按照社区低保名单调查访问，以保障调查的客观真实性。

本次采集的212份低保受助者样本，均为城市低保户，大部分为下岗职工。调查中，申请低保原因一项上，因为失业而申领的占51.2%，其次是因病致贫（24.2%）和残疾无法工作（9%）。从中不难发现，邵阳市城区低保对象大部分具备或基本具备一定的工作能力，他们以缺少工作机会失业或待业者居多，这也与调查过程中受助者普遍期待工作的表述可相印证。需要特别说明的是，调查之前的调查预期是因病致贫是主要原因，调查过程中也呈现几乎每个受助者家庭都有人生病的现象，但是因病致贫的数据统计只有24.2%，这一真实数据与调查队员的感性认知区别较大，本文尊重统计数据，不做主观臆断。

二、对调查数据的分项评析

1.基本信息

这次调查问卷一共设置了七个部分：（1）受助者及其家庭的基本信息；（2）低保补助情况；（3）受助者及其家庭的生活状况；（4）受助者心理状况；（5）教育医疗情况；（6）社会交往；（7）对社会的评价与认同。

调查组调查采访的低保受助者41.4%为男性，58.6%为女性；家庭人口方面，2～4人的小家庭占大多数（70.1%）；年龄方面，仅五六十年代出生的就占了58.8%，可见低保人群以中年为主，生活压力巨大；受教育程度偏低，初中及初中以下文化程度占58.8%，这不仅阻碍了他们自身发现也不利于其对下一代的教育；可喜的是未婚率只有5.7%，组建家庭和养育后代，这对于低保受助者来说可以在挫折中增加对抗不幸的力量，家庭的稳定作用，尤其是对于后代成长的期待很容易从受助者贫乏的语言中察觉出来。然而，受助者的家庭成员却常常为疾病和教育费用所困扰，这些最为受助者关注的“幸福”方面总是显得那么的不幸福。因此尽快解除家庭成员身上的枷锁，成为他们最先考虑的目标。

2.补助情况

调查发现，每月低保金300元以上的受助者只有26.3%，家有小孩正在上学的受助者中，享有教育补助的只有18.6%，而仅有12.7%的受访者表示得到了医疗补助。以上数据表明，低保补助依然是以偏低的单一现金救助为主，教育和医疗等配套救助覆盖不高，限制条件多。

与调查预期大相径庭的是，通常批评低保补助给付标准单一、弹性不大的现象在这次调查中并未显现，从已公布的《邵阳市城乡居民最低生活保障分类施保办法》可知，邵阳城区低保对象被划分为重点保障类（A类）、特殊保障类（B类）和基本保障类（C类）。其中，对有劳动能力但生活存在暂时困难或家庭困难程度相对较小的人员，普遍划为C类，只享受低保三个月，且最长不得超过半年，过期要重新申请。这种分类施保办法在实际调查中体现出了它的实际影响，各户低保金参差不齐，差别较大，而由于领取时间长短不一，每家可领取的人数也有区别，因此各户从低保制度所获得的实际收益区别很大。

3.生活状况

调查发现，受助者居住条件普遍不好，只有56.5%的受助者拥有独立卫生间。受助者居住类型为：住在老城区的占50.3%、住在新城区的占34.8%、住在村改居或城中村的占14.9%，这些住户大多数是公租房（53.8%），其次是自购房（拥有全部产权24%），公租房的住户中，对居住条件满意的只有27.3%。

在生活压力巨大的情况下，低保家庭参加社会保险的比率远低于正常家庭，16.9%的受助者参保了城镇居民（职工）基本养老保险，61.9%参保了城镇居民（职工）基本医疗保险，而工伤保险、失业保险等其他保险多项合计才2.4%。由于大量低保家庭根本没有参保，本该由这些社会保险解决的部分问题就自觉地由“万能”的低保制度来承担。那么我们可以换个角度看，参加了那些社会保险的受助者100%都被纳入了低保制度，目前来看，有一个已近建成的，覆盖如此之广的社会保障制度，我们是可以给他多加入一些深层次的保障内容的。从近几年邵阳低保政策的完善情况来看，政策设计者显然意识到了这一点，如2014年2月1日开始实行的《邵阳市城乡居民最低生活保障制度实施办法》规定：“低保户可凭有效的低保证、户口簿、本人身份证享受国家和地方政策规定的医疗、教育、有线电视收视、再就业培训、水、电、气、住房保障、司法救助等方面的政策优待。”

4.心理状态

近年来，由于部分公民自身生活状态不佳而报复社会的事件不断发生。调查发现，低保受助者的心理状况不是十分健康。这个群体中，对生活满意的只有24.4%，这与许多发达国家曾经面临的社会问题一样，成为了中国目前亟待解决的矛盾。调查中，有28.6%的受助者感到未来没有希望，54.7%的受助者认为做任何事情都很困难，甚至有17.8%的受助者认为生活没有什么意义。

调查发现，没有任何受助者接受过专业社区心理疏导，这也与中国普遍存在的社区心理援助现状一致。一方面，中国仿照国外高校普遍开设了心理学和社会工作等能从事社区心理工作的专业，每年都招收培养了大量相关人才，另一方面，我们却始终大呼社区心理工作专业人才缺乏。事实上，上述专业学生即使想找这方面的工作，却常出现一个异常尴尬的结果——根本就没有这样的岗位。由此可见，社区心理工作要建立并完善起来，不是仅凭社区就能解决的，如果没有政策性引导和政府经济上扶持，这样的社会公益性岗位几乎不太可能自主形成。

5.教育医疗问题

每次谈到子女，受助者多少有些欣慰或释怀，这可能是有子女的家庭最关注的一个问题，也是全家改变现状的最大希望，他们大多希望子女受教育程度在大学本科或以上（88.3%），但是93.3%的受助者表示子女教育面临很大的经济困难，41.7%的受助者表示子女在教育方面享有优惠。

几乎所有的受助者家庭都有成员患有程度不一的疾病，而有52.6%的受助者表示自身身体差或很差，如果得了普通疾病只有极少数人会去诊所或医院（4.8%），如此低的就医率严重影响了他们的生存状态，一旦生病他们一般选择拖延，积小病成大病，因病致贫，因病返贫的循环一直无法摆脱，由此，低保设计的最基本初衷也很难达到。

与受助者多疾病不对称的是，调查得出了极低的医疗支出比率：82.5%的受助者医疗月均支出占月收入的10%以下，这与同时期接受同样调查的另外两个城市差别很大（见表1）；医疗支出低也与他们较低的就医率有关，如此低的就医率和医疗水平还造成了一个常被人忽视的事实：一些即使自身具有一定劳动能力的受助者由于要照顾生病的家人，根本无法全身心地去谋生计。

6.社会交往

调查之前，初步设想是低保户会对领取低保难为情，不太愿意与他人多交往，为此问卷中设计了“很高兴”、“心态平静”、“应该的”、“难为情”四个选项，结果出人意料的是，选择前三项的共94.8%，只是个别人觉得难为情。申领低保没有想像中的是受助者自己觉得降低了社会地位，这反映出邵阳市城区低保受助者已普遍意识到申领低保是他们合法正当权益。这也从他们的社会交往中可以看出，62.8%的受助者春节期间探访过亲戚，并且春节期间有71%的受助者有亲戚来访，51.3%的受助者获得过亲戚的援助（其中79.6%为现金形式，49.1%为实物形式）。由此可以推测，除了低保金和自谋生计外，亲戚援助也是受助者维持生活的重要保障。

7.对政治和社会的评价和认同

受助者中不少人认为社会上存在较多的不公平现象（61.5%），对低保制度也只有一半左右的人表示满意或非常满意（49.8%），有67%的受助者认为低保实施过程中存在不合理现象，这其中有83.5%的受助者认为低保资格认证不合理。资格认证是申领低保的第一个政府处理的环节，但却是受助者对低保制度最不满意的一个环节，这很大程度上会影响这一群体对于整个低保制度的评价。

受助者虽然有87.7%的家庭有电视，但很少有关注国家大事的习惯，他们大多对政治不作评价或干脆要求调查员不要问这类问题（如怎么看待官员腐败现象）。在回答问题的受助者中，仅有26.2%的人认为政府会重视他们的意见，其对政府的不信任可见一斑。

三、调查总结与初步设想

调查显示，低保制度发挥了居民最低生活保障的作用，是一项完成了基本任务的顶层设计。调查中即使调查员未按名单而随机在同一社区调查，基本没有发现漏保的现象，做到了应保尽保，有广泛的社会覆盖面。同时调查还惊奇地发现，最迟在2011年，邵阳市城区在实施低保的过程中就已做到了分类施保，能在实际操作中按对象、按致贫原因、按需求等区别对待。

然而，上述均是与低保制度极低的预期目标相对应的，而事实上调查也显现低保受助者依然生活艰难，教育和医疗等看似与生存无关的问题转化成为了威胁他们生存的生理和心理问题。近年来，低保金在不断上升（见表2），这种是明显超过物价水平上升幅度的，那么，低保政策原有的仅“保障基本生活”的顶层设计理念确实可予革新。

以教育和医疗为例，这些大宗家庭支出如果目前还不能成为低保制度本身重点关心的内容，那么它至少应成为帮扶的方向，从另一层面上说，即让低保成为受助者领取国家和地方政府提供的各种相应救助的领取资格。从教育的角度说，给予低保家庭子女更多、更广的教育优惠，应是目前相对改动小、见效快的措施了。

从其低保金额的核算方法和实际发放的数额来看，补助只能用于购买生存所需的食物，直到现在制度本身不具备也根本没有设计保障受助者脱离贫困的能力，它被公认为是一种“被动”的，用以维持受助者现状的救助制度。

当然，我们首先需要回答一个问题，那就是低保制度是否在“养懒汉”？也就是说，提高低保补助水平是否会造成低收入者的社会依赖。通过调查，我们发现这个问题只是部分学者的主观猜测，没有可成立的事实根据。由申领低保的原因来看，因失业而申领的占51.2%，也就是说，他们中至少有半数以上受助者具有工作能力，而本次统计各家月均支出仅1 000元左右到3 000元之间的便占了73.6%，这么多的支出绝对不是每月领二三百元低保金或从亲友救济能弥补的，调查显示，只有4.3%的受助者有正式工作，这一巨大的数据差额使得我们不禁推测，相当部分的受助者，尤其是其中有劳动能力的受助者通过按日支付的零时性工作或摆摊点的方式弥补差额，这种自谋生计的办法才是低保家庭收入的主要来源，低保补助充当的是政策安抚和经济上稳定来源的意义，即使低保金在目前基础上再次大幅提高也不具备“养懒汉”的经济可能性。

我们已经知道，仅给予与食物相对应的差额补助远不能使低保金受助者过上正常生活，更不能使其脱贫，既然社会资金有向此倾斜的趋势，“最低生活保障”是该重新定位了。

依据调查经验，重新定位下的城区低保制度可以按照受助后能否脱离低保制度为标准，将受助者分为两类：一类是三无人员等无能力改变现状的受助者，他们应重点提高医疗补助水平。另一类是有一定劳动能力（如普通失业者）或有改变现状能力（如家有正在接受教育的子女），并且受助后脱离低保制度能正常生存的人员，对于他们低保制度要一定程度上保障其初步发展，让由社会负担的问题重新回归到一个有能力自己应对困难的家庭问题。

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[5] 汪承武.当前城市低保工作中存在的问题与对策[J].中国民政，2006，（6）.

Abstract：In order to understand the minimum living stander scheme of city residents，the existing problems and the methods to solve these problems found from，the relevant research institutions organized by college students consisting of investigatorsin Shaoyang city a number of community two hundred households minimal assurance recipients were visiting survey.According to the results of the survey，minimal assurance system can play the role of the resident minimum living guarantee，is a top design a complete basic tasks；fend for themselves is the main source of income of most residents of the recipients，and low systemdoes not have the economic possibilities“raise slug”.

Key words：Minimum Living Stander Scheme；minimal assurance recipients；Shaoyang city；support oneself

[责任编辑 陈丽敏]