湖南省新型城镇化发展研究——以株洲市为例

祝 科，周作江，雷绪斌，乔方毅

（湖南师范大学资源与环境科学学院，长沙410006）

一、研究区域概况

株洲市地处湖南省东部，是国家老工业基地、老革命根据地、炎帝神农氏陵寝地，也是国家长株潭“两型社会”综合配套改革试验区的重要组成部分，现辖5县4区和1个国家级高新区、1个“两型社会”建设示范区，总面积11 248平方公里。2013年全市常住人口393.45万，城镇人口236.5万，城镇化率60.12%。株洲正好处于东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部（“一带一部”）的重要交汇点上，连接东西贯穿南北的交通区位优势、实力雄厚的产业基础、日益完善的城市配套功能、宜居宜业的优越环境，具备大规模集聚产业和人口的良好基础。近年来，株洲致力加快推进新型城镇化进程，经济社会步入科学发展的快车道，先后成功创建中国优秀旅游城市、国家卫生城市、国家交通管理模范城市，获评中国金融生态城市和中国十大最具投资价值城市。

二、株洲市新型城镇化背景

根据中国共产第十八次全国代表大会报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》编制，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

在国家推进新型城镇化建设和湖南省加快城镇化发展的宏观背景下，株洲市开展国家新型城镇化综合试点具有重要意义：一是有利于落实“一带一部”重要思想，更好实施国家中部崛起、长江经济带开发等区域发展战略；二是有利于探索推进产城一体，推动新型工业化和新型城镇化融合发展，能充分发挥新型工业化和新型城镇化融合发展的示范带动作用；三是有利于加快体制机制创新，为破解新型城镇化重点难点问题作出示范，将更加有利于推动试点地区在解决重点难点问题上取得率先突破。

三、株洲市推进新型城镇化的体制机制

（一）建立农业转移人口市民化成本分担机制

依据政府、企业和个人在新型城镇化进程中承担的职责和享受的权益，农业转移人口市民化的成本由三方共同分担。根据测算，2014—2020年，株洲全市60万名农村转移劳动力市民化所需投入包括政府、用人单位（企业）、个人三方共计投入1 635.7亿元，其中，政府需要累计投入416.6亿元，用人单位（企业）需要承担1 007.6亿元，个人需要承担211.5亿元。政府、用人单位（企业）、个人分担比重约为25.5%、61.6%和12.9%。分摊到60万名农业转移劳动力，人均成本为28.4万元，其中政府承担人均成本7.2万元，用人单位（企业）承担人均成本17.6万元，个人承担人均成本3.6万元。从户口管理、落户标准两方面入手，推进城乡户籍制度改革，使得农业转移人口能进城、可落户，为农业转移人口市民化成本分担机制的建立提供制度基础。

（二）建立多元化可持续的城镇化投融资机制

深化投资体制机制改革，出台《株洲市政府投资管理办法（试行）》，进一步完善政府投资管理体制，提高政府投资质量和效益。放宽民间投资领域，最大限度开放投资市场，放宽民间资本准入领域，允许民间资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。不断完善新型城镇化建设金融服务体系，充分发挥国有商业银行和城市商业银行、政策性银行、涉农金融机构等作用，强化融资服务。进一步加强财政性资金的导向作用，通过财政补贴、贷款贴息、税收优惠、设立城市发展引导基金等方式，加大城市建设的财政支持力度[1]。

（三）改革完善农村宅基地制度

出台《株洲市农村宅基地有偿使用实施细则》等政策文件，建立农村宅基地有偿使用机制。出台《株洲市农村宅基地退出办法（试行）》，建立农村宅基地有偿退出机制。建立农村宅基地流转、交易机制，允许符合规划的农村宅基地入市流转、交易，建立农村宅基地使用权抵押贷款机制，拓宽农民融资渠道，增强农民进城购房能力。全面开展宅基地及农房确权登记颁证工作，建立房地合一的地籍产籍管理系统。建立要素流动市场和收益返还制度，完善《株洲市城乡建设用地增减挂钩资金管理试行办法》、《株洲市城乡建设用地增减挂钩复垦指标有偿使用管理暂行办法》等制度，制定城乡建设用地增减挂钩政策，确保城乡建设用地增减挂钩工作适度超前，有章可循，规范可控。

（四）建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式

重点探索增设城市建制、行政层级和行政区划调整、政府纵向和横向职能分工、管理机构调整、行政效率提升等工作机制。加快建立行政管理创新和行政成本降低的设市（区）模式。结合株洲下一代互联网示范城市建设，大力实施信息化工程建设，着力建设“电子政府”；进一步推进简政放权，提升服务水平，着力建设“服务型政府”；以“两型”理念为指导，提升资源综合利用效率，着力建设“节约型政府”。重点探索人力成本、财政成本、时间成本、决策成本四个方面的行政成本降低措施，力求实现全域行政成本降低20%~30%[2]。重点推进株洲县撤县设渌口区和攸县撤县设攸州市的工作，建立一套既有地域特色，又有一定普适性的新型城镇化行政管理创新和行政成本降低的设市（区）模式。

（五）综合推进体制机制改革创新

进一步加快资源节约型和环境友好型城市建设。积极探索城市生态文明制度、城市社会治理体系、城市“多规融合”制度、城乡一体化发展机制等体制机制改革，率先开展东部新城、云龙示范区、清水塘三个地区的“综合推进体制机制改革创新”试点工作。东部新城立足“湖南东大门”、湘赣边界核心区的区位特色，重点探索东部新城新型城镇化建设中关于产城融合、区域统筹发展及城乡“多规融合”等方面的体制机制改革创新思路、实施路径和保障措施。清水塘老工业区以搬迁、改造、转型和升级为手段，探索建立健全社会综合治理体系、城市公共服务提供机制，开展老工业区低碳经济建设试点工作，为全国老工业基地转型发展提供示范和借鉴。

四、株洲市推进新型城镇化的保障措施

（一）加强组织领导

把国家新型城镇化综合试点工作列入重要议事日程和目标管理内容，建立党委领导、政府负责、各部门齐抓共管的推进机制。成立株洲市国家新型城镇化综合试点工作领导小组，以市长任组长、以分管相关任务副市长任副组长，相关部门负责人为成员，制定实施细则，严格分解落实工作职责，精心组织，周密部署，形成分工明确、协调有力、运转高效的工作格局，确保新型城镇化试点工作顺利推进。各级各部门明确责任分工，强化责任意识，严格把握试点实施的阶段重点，制订实施好年度发展计划，明确进度要求和具体政策导向，确保试点工作目标任务有计划、按步骤地得到落实[3]。

（二）加强资金保障

建立政府主导、社会参与、市场运作的城镇建设投融资体制和相对集中、稳步增长的政府财政投入机制。强化财政资金和政策引导作用，落实市、县公共财政对城镇建设的投入责任，确保公共财政投入城镇建设资金的增幅高于一般性预算支出增幅[4]；整合相关财政专项资金，制定专门管理办法，集中用于支持新型城镇化建设；积极利用地方政府债券用于市政项目建设；积极争取各类金融机构资金支持，建立财政性资金存放与金融机构支持地方经济发展挂钩机制，鼓励银行类金融机构加大信贷投放；鼓励境内外金融机构来株洲市设立区域性管理总部、区域性功能中心、后台服务机构和分支机构；积极向上争取试点项目资金支持；强化资金管理，提高资金使用效益[5]。

（三）加强政策支持

建立和完善新型城镇化试点政策配套。充分对接《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》以及湖南省相关新型城镇化政策，修订和完善株洲市相关地方性法规，特别是在农业转移人口市民化、城镇化投融资机制、人地挂钩政策、撤县改市、撤县设区等方面制定出台相关配套政策，建立健全起有利于破解城乡二元结构的新型工农城乡关系，建立起适应城乡一体化发展的户籍、土地、生态文明、城乡基本公共服务均等化等制度支撑体系[6]；强化规划引领，建立健全覆盖城乡的规划建设管理体制机制，理顺市、县（市、区）、乡镇三级在城乡规划建设管理上的职责和分工。统筹协调和修改完善株洲市城市总体规划、土地利用规划、经济社会发展规划，加快相关专项规划和控制性详细规划的编制进度，确保“多规”合一和有机融合；强化人才保障，积极开展多层次的城镇规划、建设和管理培训，大力引进城镇规划建设管理人才，选派一批专业技术人员到各试点县（市、区）及试点镇挂职，增强人才支撑；强化用地保障，优先安排新型城镇化综合试点项目用地指标，加强项目用地储备[7]。

（四）加强考核监督

建立新型城镇化综合试点考核考评机制，科学制定考核指标体系和考核办法，考核结果纳入对各县市区、市直各相关部门年度绩效考核范畴；建立激励约束机制，强化考核结果运用，实行“一票否决制”[8]。对成绩突出的部门和单位，根据有关规定给予表彰；对工作不力、严重失职的，给予通报批评，并追究相关责任人的责任；加强试点工作实施的监督、监测和评估，定期调度试点工作目标和主要任务的进展情况，及时发现问题和提出改进意见，保障试点目标实现；采取分级分类考核办法，对县（市、区）政府、经济技术开发区管委会，主要考核城镇化水平、新增城市建筑面积、基础设施投资建设、保障性住房建设、城中村改造、农村社区建设、城镇化发展规划编制情况、土地增减挂目标任务完成情况、乡镇建设补助资金到位情况；对各级乡镇政府，主要考核新增城镇人口、建成区面积、总体规划、详细规划和专业规划编制情况以及基础设施建设情况[9]。

（五）加强项目支撑

目前（到2014年9月），株洲市国家新型城镇化综合试点项目库收集项目共计776项，项目总投资共计13 137.7亿元，2014—2020年计划投资11 115.6亿元。突出重大项目对试点实施的支撑作用，抓好重大项目开发、储备和建设；建立了株洲市国家新型城镇化综合试点项目库，项目库实行动态管理，根据实施情况适时进行调整、补充，形成滚动开发机制；高度重视项目前期工作，加强项目前期工作考核，形成项目前期工作的合力；精心抓好项目的调度，落实项目建设责任制，解决项目建设中的实际困难和问题，促进项目早日开工、建设和投产见效[4]。

[1]彭翀，常黎丽.湖南省县域城镇化时空格局及其经济发展相关性研究[J].经济地理，2013，(8)：73-78.

[2]杨仪青.新型城镇化发展的国外经验和模式及中国的路径选择[J].农业现代化研究，2013，(4)：385-389.

[3]沈清基.论基于生态文明的新型城镇化[J].城市规划学刊，2013，(1)：29-36.

[4]中国金融40人论坛课题组，周诚君.加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议[J].中国社会科学，2013，(7)：59-206.

[5]楚爱丽.加快新型城镇化发展进程的若干思考[J].农业经济，2011，(8)：8-10.

[6]牛晓春，杜忠潮，李同昇.基于新型城镇化视角的区域城镇化水平评价——以陕西省10个省辖市为例[J].干旱区地理，2013，(2)：354-363.

[7]刘立峰.对新型城镇化进程中若干问题的思考[J].宏观经济研究，2013，(5)：3-36.

[8]凡芬.湖南省农村城镇化问题与对策研究[D].长沙：湖南农业大学，2011.

[9]张远索.新型城镇化背景下城乡土地市场统筹构建[J].中国土地科学，2013，(11)：39-44.