关于中国被征地农民养老保障问题的思考

程萍萍

摘 要：改革开放以来，中国的社会主义建设事业蓬勃发展，城市化现代化发展步伐加快，随之而来引发了农村土地征用的常态化，并产生了大量农民失去赖以生存的土地现象的产生，这样在一定程度上剥夺了农民的部分现实权利，也无形中造成了无地无保障的弱势群体的出现，因此必须制定有效的制度安排来确保如此庞大弱势群体的切身利益。更随着社会转型的加速，完善中国广大农村地区养老保障制度也显得尤为迫切，构建一套符合中国广大被征地农民的社会保障体系也是符合中国特色社会主义事业建设的必然要求的。

关键词：被征地；农民；养老保障；路径选择

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）01-0027-02

一、当前中国被征地农民面临的养老风险

1.传统家庭养老功能的弱化。在中国广大农村地区，家庭养老和土地养老仍作为最基本的养老保障方式而存在着，但随着社会经济的快速发展，传统的家庭养老功能逐渐弱化，主要表现为：首先随着中国计划生育政策的影响，“四二一”的家庭模式逐渐增多，家庭养老保障功能也必然随之而减弱，如果缺乏有效确实的保障力量的加入将会给家庭和社会的养老带来一系列问题；其次，随着西方价值观念的入侵，年轻一代受多种环境因素的影响，传统的孝敬赡养老人的道德价值观念也发生着淡化，新一代年轻人也深受社会竞争压力等问题的困扰而成为影响家庭和睦社会安定与否的因素；再次，一个重要表现就是“空巢”老人的出现，青壮年人口大量外出工作使得家庭养老功能切实下降。被征地农民中很大一部分都表现为年龄较大，身体素质较差，受文化教育水平较低，在缺乏土地切实保障状况下家庭养老功能基本难以持续。

2.被征地农民养老保障不完善。全国各地在针对被征地农民养老保障方面存在的缺失积极探索制定了相关政策，具体可分为六种类型：一是纳入城镇社会保障体系，具体有城镇职工基本养老、医疗、失业保险或城镇居民最低生活保障体系。二是纳入农村社会养老保障体系。三是就这一特殊群体建立具体的被征地农民社会保险制度。四是建立被征地农民社会保险制度。五是将其纳入小城镇社会保险制度体系。六是将其纳入商业保险模式。

由上述可以看出，中国对建立被征地农民社会保障制度的重视，这些政策措施在不同程度上帮助农民解决了一定的后顾之忧，基本的被征地农民社会保障制度被初步确立，但由于受中国经济社会发展水平和制度条件的制约，在中国各地初步尝试总结经验的基础上还仍存在一些实际持续运转等困难。

3.缺乏稳定持续的资金支持。在土地征用之初，被征地农民的生活还是可以在一次性补偿的支持下安稳度过，但随着时间推移，受农民收入情况、身体健康状况和年龄等的影响，被征地农民的后续养老保障问题较大。一方面，不少农民个人缴费能力是很有限的，持续性也受到影响；另一方面，由政府出资支持的话具体责任难以到位，在出资机制上政府所缴纳保险费用从土地出让金中支取，加上各地政府基础设施建设等资金大量投入，随着人民生活水平提高和物价上涨，养老金的发放标准也必须做出相应提高，这样无形中带来了很大的资金短缺漏洞，这个问题也是影响被征地农民社会保障能否健康持续发展的重要问题。

4.立法滞后与相应保障机制缺失。立法滞后主要表现在缺乏统一明确的监督监管运行体制，由于受各地具体情况不同影响，中国的被征地农民养老保障制度目前缺乏法律的明确规定，尤其是在制度的运行，资金的管理监督和资金的保值增值方面都难以达到法律层面的规范。此外，被征地农民养老保障统筹层次过低，除了有借用商业保险之外各地的养老保障制度试行还处于村级范围，再加上部分村组干部素质不高，村务事项公开流于形式，财务公开缺乏透明度，在一定程度上也造成了土地征用费用以合法或不合法的形式流失，严重损害了这部分农民的切身利益，因此相应法律规范的滞后和保障机制的缺失也影响着被征地农民养老保障制度的建立和完善。

二、建立被征地农民养老保障制度的必要性分析

首先，中国现在处于工业化发展的攻坚阶段，城市化的发展在工业化发展过程中起着至关重要的作用，城市化的滞后会影响到中国人地关系趋于紧张，导致农业劳动生产力降低，导致中国城镇第三产业缺乏动力。而城市化发展的过程又与中国社会保障体系之间是一种紧密联系的过程，必须充分发挥其相互促进的积极效果使中国城市化进程和社会保障体制更加完善和谐。近年来，中国城镇化速度不断加快，被征地农民数量急剧增加，这些社会弱势群体的养老保障问题如果不能有效合理解决就会严重影响到城镇化进程中土地的有效征用。

其次，完善被征地农民养老保障制度是构建中国社会主义和谐新农村的必然要求，中国社会和谐发展就必须关注到占广大多数农民的切身利益，增加农民收益，健全被征地农民的社会保障。近年来由于被征地补偿安置引起的争议屡见不鲜，成为影响新农村建设的不和谐音符，征地是社会化城镇化发展的必经阶段，也是农业人口向非农业人口转移的一种必然现象，却成为引起社会关注的社会问题，根本原因就在于没有解决好在征地过程中农民利益的补偿及后续的养老保障问题。

此外，完善被征地农民的养老保障制度根本出发点是要维护农民切实利益，实现中国城乡养老保障一体化发展。近年来，中国城乡差距不断扩大，城乡社会保障水平也相差较远，鉴于中国的基本国情，快速实现城乡同等的社会保障是不现实的，必须通过不断缩小差距逐渐接轨才能最终实现城乡养老保障的一体化发展。

三、完善被征地农民养老保障制度的构建体系

（一）被征地农民养老保障制度构建原则

1.与中国经济发展水平相适应原则。由于中国近年来经济的较快发展，因此对建设用地保持着较高的需求，也正是基于此造成了建立和完善被征地农民养老保障的现实需要，但在较短时期内以较低征地成本获得土地的现状也是必须面对的，在建立和完善这一部分群体的社会保障初期只能从低水平广覆盖开始，保障被征地农民的基本生活需求，特别是在经济基础相对较为薄弱的欠发达地区，被征地农民养老保障的开展必须以当前地区经济发展水平和农民生活现状为基础而展开。

2.坚持集中管理下的分类指导原则。在中国建立统一的被征地农民养老保障制度是基本需要，但必须在此前提下根据中国多地区发展不平衡的原则进行分类指导，制定出多层次多形式的养老保障制度以适应不同地区不同群体的养老保障需要。

3.养老保障资金的筹集实行三方分担原则。中国目前处于社会主义初级阶段，养老保障资金如果全部依靠国家来拨款会在无形中增加国家财政负担，无法实现中国经济的可持续发展，更无法切实维护被征地农民的根本利益，这就需要建立多渠道的资金筹集方式，在土地的征用过程中，无论是当地政府还是集体和个人都可以从中获得相应的征地补偿金，这就要求在保护被征地农民的保险权益是，当地政府和集体以及个人必须共同分担养老保障资金的筹集，保证兼顾效率与公平。

4.确保城乡制度相衔接原则。城乡一体化的社会保障体系是中国社会保障体系建设的最终归宿，被征地农民养老保障制度与城镇养老保障体系应该是相区别体现各自特殊性，又应在两者之间保留一定的相通与兼容，以便实现最终意义上的衔接与统一。保护被征地农民的根本利益，确保实现农村社会保障制度是实现城乡社会保障一体化从理想走向现实的基本需要。

（二）完善被征地农民养老保障制度的路径选择

1.完善征地补偿制度。目前来看中国的土地征地制度有失公平，主要是因为中国征地补偿是根据土地的原有用途即农业用途来补偿的，这显然是与构建中国社会主义和谐社会相背道而驰的，因此对于征地制度的改革应该着眼于提高被征地农民的生活水平，给予农民的征地补偿应该是按照被征土地改变用途后的市场价格。在原来的征地补偿制中包括土地原有用途补偿损失、附着物和青苗损失补偿和迁移安置补助，因此建议在此基础上增加几项补偿，包括社会保障费用补偿，鼓励建立专项社会保障基金并由政府集体和个人集体出资保障其顺利运行；其次还包括土地新用途的增值补偿费用，现实表明，这些土地被征用后会较之前农用时期产生巨大的级差地租，并且农民应该享有这部分增值后的收益，以便用于由于通货膨胀后的生活贫困带来的养老保障等问题；最后还可以针对被征地农民进行相关教育培训，及时为被征地农民提供就业信息普及和技能培训，真正解决农民的后顾之忧。

2.合理确定缴费及待遇水平解决资金问题。被征地农民养老保障资金的筹集与平衡是确保此项制度顺利可持续发展的关键，因此落实养老保障资金的收入与支出及保值增值也是需要重点考虑的。目前在中国很多地方都实行被征地农民的养老保险模式参照城镇职工基本养老的模式，实行三位一体的部分积累制，政府出资不低于保障费用总额的30%，并且资金直接从土地出让金中直接划拨到统筹账户；集体承担部分不低于保障费用总额的40%；个人缴纳部分则可以从安置补助费用中抵缴，并且在缴纳时间上应该充分考虑到农民收入的不稳定等因素，实行有一定弹性制度的保障金缴纳，可以按月、按季或者按年来根据实际情况自行缴纳。

3.建立养老保险激励机制。在中国被征地农民养老保障制度是强制实行的，但政府仍有责任对这部分农民参保进行有效引导，地方政府应致力于向被征地农民宣传该制度的意义及农民参保后的受益情况，消除农民心中的怀疑态度，增强农民的自我保障意识，变被动消极参保为主动参保。需要确保被征地农民在合法权利遭到侵害时，为其提供法律援助，让他们学会用法律的武器来维护自己的合法权利和尊严，有效促进其再就业。

农民在中国实现工业化、城镇化进程中做出了巨大贡献，在他们失去其赖以生存的基础和保障时，安置这一部分农民实现农民土地换保障的转变尤为重要。政府在对被征地农民进行生存保障的同时应该更加注重其发展保障，增加其社会竞争能力，逐渐改革中国目前的农地产权制度，还以农民最大限度的保护，实现社会的和谐发展。

参考文献：

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[2] 卢海元.建立健全被征地农民社会保障制度的理论思考与政策建议[J].经济学动态，2004，（10）.

[3] 崔香芬.被征地农民养老保障政策研究[D].南京：南京农业大学，2012.

[责任编辑 吴高君]