高校预算绩效管理研究

□文/吴洁演

（苏州科技学院 江苏·苏州）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度”。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发［2014］45号文）提出，“加快转变政府职能，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，用好增量资金，构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益，逐步建立与实现现代化相适应的现代财政制度”。作为事业单位的高等院校，经济规模越来越大，资金来源呈现多元化，经济业务也越趋复杂，高校预算管理显得尤为重要。尽管很多高校知道预算管理的重要性，但问题仍层出不穷，尤其是预算编制。

一、高校预算管理存在的主要问题

图1

（一）各部门对预算编制的意识薄弱。很多工作人员认为预算编制应该由财务部门完成，没有参与过预算编制，并不了解它的重要性，而财务部又无法得到其他部门的全力支持。其实，高校预算是对各个部门预算的优化，预算编制是将全校有限资源合理分配的过程。因此，预算编制是全员参与的过程。虽然有的高校各部门参与预算编制，但还是需要财务部不断催促，没有真正意识到预算编制的重要性，只是完成一项任务。这样的预算不但不利于全校资金的合理规划，还浪费人力、物力。要想完善预算编制，应从意识层面和制度方面双管齐下，各部门应该积极编制预算，主动与其他部门沟通、协调。

（二）预算编制方法有待完善。多数高校仍采用增量预算方法，这种方法操作起来固然简单，但它必须依赖于基期数据，资源分配是基于以前期间的资源配置情况，这里存在一个假设，即业务活动以相同的方式进行下去。显然，增量预算存在一定的问题，即每一年都是在上一年的基础上调整预算，那么基期数据是否合理，对下一期的预算是否具有指导作用，能否调动工作人员的积极性。增量预算还有一个潜在缺点，即多数高校都会将预算全部用光，第二年则可以保持相同的预算，或者想方设法增加支出项目，增加第二年的预算。很多部门往往编制预算时会有只增不减的惯性思维。各部门竞相增加预算，资源得不到优化配置，经济效率低下。

高校部门渐渐意识到增量预算的不足之处，改用零基预算。顾名思义，以零为起点，基于本期，逐项考虑预算期内各项费用支出是否合理，根据轻重缓急的原则来安排预算。零基预算需要各部门广泛参与，可以调动大家的积极性，促进资源的有效分配。零基预算弥补了增量预算支出不合理费用的缺陷，但它可能会注重短期利益而忽视长期利益，不利于学校的长远发展。

（三）预算控制和绩效管理不到位。多数高校的预算编制时间定在下半年，在未来一年碰到预期外的业务活动时，调整预算，或者将其收支作为预算外资金流转。频繁的调整使其原有预算的编制失去了意义。部门在预算执行过程中不能合理安排经费，超过了规定的预算调整次数，只能先垫付，用下一年的预算来弥补当年的超支额度。这种情况若是得不到控制，预算将会逐年增加，超支情况会越来越严重。预算控制是绩效管理的内容之一，控制不到位，绩效管理也就越来越困难。

二、完善预算管理对策建议

（一）采用滚动预算编制方法。有的高校已经尝试使用滚动预算编制方法来弥补以往增量预算和零基预算的不足。滚动预算又称永续预算，分为逐月滚动、逐季滚动和混合滚动三类。由于随着时间的推移，不可预见的因素越来越多，建议使用混合滚动预算编制方法。将一年12 个月分为两个部分：第一部分为前3 个月，按月编制预算，第二部分为接下来的9 个月，按季编制预算。每过一个季度，在季末时按照上一季的预算执行情况来调整接下来的预算，再增加一个季度的预算编制，使预算周期始终保持12 个月，如图1。（图1）

混合滚动预算编制具有近细远粗的特点，可以弥补不确定因素带来的预算偏差。由于滚动预算周期与会计周期相分离，预算编制无需局限在一个会计年度内，灵活性大。高校支出分为基本支出和项目支出，滚动预算是跨年度的预算，因此更加适用于项目预算的编制。

高校业务活动存在一定的变化，无法预期精准，因此滚动预算的编制可以辅以弹性预算编制原理来完成。汲取了弹性预算优点的滚动预算具有较强的适应性。滚动预算的预算周期固定，从动态的角度克服了预算编制注重近期目标忽视长远规划的缺点。

（二）完善预算评价标准。预算评价就是指采用特定的指标体系对预算编制、预算执行情况及其结果的评价。预算评价主要是对预算绩效的评价。预算绩效评价是预算绩效管理的重心。高校应该设置预算部门和独立的绩效评价小组，这样可以达到内部控制的效果。预算绩效评价可以对预算编制方案和执行情况及时作出反馈，有利于发现问题，解决问题，实现高校短期目标，有利于高校长远发展。随着高校规模的扩张，对资金的需求日益增加，这就需要调动工作人员的积极性，促使资源合理配置。可见，预算绩效评价已然成为高校预算管理的重要内容。

预算绩效评价的核心是绩效评价指标的确定，一系列有效易操作的绩效评价指标可以提升高校的预算管理水平。绩效评价指标可分为财务指标和非财务指标两个层面。财务指标包括收入预算完成率、支出预算完成率、自创收入占比、生均固定资产、图书资源使用率及其相应的增长率等指标。非财务指标包括师生比、人均科研经费、科研收入增长率、人均科研成果数、毕业生合格率、就业率等指标。大部分学者将非财务指标中的教学绩效（师生比等）和科研绩效（人均科研成果数等）列为评价体系的首位。笔者认为，虽然教学和科研是高校发展过程中的主要活动，这两项指标对高校预算绩效评价也有着重要作用，但若在每一个预算期内就比较教学、科研绩效，可能会影响办学宗旨，不利于高校的长远发展。因此，应该对每一项指标赋予一定的权重。如果评价的时间跨度是一个预算期，可以对教学绩效和科研绩效赋予较低的权重，如果评价的时间跨度是数个预算期，可以对教学绩效和科研绩效赋予较高的权重。各个高校考虑自身情况后确定评价指标，通过横向和纵向两个方面来分析预算绩效。

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