推进地方协商民主广泛多层制度化发展问题研究

任 兰

(中共蚌埠市委党校，安徽蚌埠233044)

切实推进协商民主广泛多层制度化发展是治国理政的一项战略任务。继党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”之后，党的十八届三中全会对发展社会主义协商民主作出全面部署，十八届四中全会再一次重申协商民主广泛、多层、制度化的发展要求。在庆祝人民代表大会成立60周年大会、庆祝人民政协成立65周年大会上，习近平总书记分别发表了重要讲话，对选举民主、协商民主作了深刻阐述。2014年12月29日，中共中央政治局会议审议通过了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，就加强社会主义协商民主建设作出了总体部署和顶层设计。至此，发展中国特色社会主义协商民主已进入全面实施阶段。

新形势下，实现协商民主广泛多层制度化发展目标，需要在实践中进一步加快推进社会主义协商民主建设，开展工作创新、丰富民主形式、畅通民主渠道，真正把协商民主落到实处。课题组以安徽省蚌埠市为例，对其协商民主发展状况进行跟踪调研，通过走访、问卷等调查形式，对干部群众协商民主意识进行了解，研究分析了蚌埠协商民主发展中的现实障碍，结合中央政策精神，研究改革落实方案，力求为地方推进协商民主广泛多层制度化发展提供参考。

一、地方协商民主广泛多层制度化发展中存在的短板

(一)协商民主开展范围不广

中央对社会主义协商民主提出广泛、多层、制度化的发展要求，协商民主包括立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商五大协商。目前蚌埠市协商民主范围还较为单一，主要开展的是民主协商、参政协商，以及党委政府在新常态下提出的重大决策协商。虽然市政协在协商民主方面进行了制度化的创新，发挥着重要渠道作用，市委市政府也制定了协商民主的规程或意见，但立法协商、社会协商还未有序开展。调查中，认为人大的立法协商能有力地推动中国民主发展的占36．4%，分别高于行政协商、政协协商、政党协商及社会协商14、24、8和22个百分点，而蚌埠市人大长期以来没有开展过立法工作，无法满足与群众强烈的立法协商需求。而社会协商需要社会组织、人民团体及基层组织的参与，但皆因能力、体制、观念等各种约束，协商工作很难开展。调查中，认为公民参与民主的能力不强是发展社会主义协商民主阻力的占63．2%，理论储备和实践经验不足形成阻力的占41．6%，官本位和权力至上的价值观构成阻力的占38．5%，现行政治体制形成的桎梏占22．5%。这说明人们对协商民主开展条件心存疑虑。目前，在县区及乡镇有一些协商实践，但由于平台单一、规范匮乏，协商民主随意性较大。加之有的领导有家长制作风，容不下不同意见，对协商民主轻而视之，参与协商的主体就容易产生“多一事不如少一事”的心理，对协商工作只能被动应付、敷衍塞责，协商成果不佳。地方政府，尤其是县、乡基层政府，决策协商机制不健全，一些乡镇党委政府为了化解矛盾、完成工作，愿意协商，但由于缺乏制度安排和经费保障，无法开展协商，协商民主难以付诸实践。

(二)协商民主的制度化、程序化水平不高

协商民主要想得到长期发展，必须实现制度化。调查中86．6%人的支持发展协商民主要以制度建设为根本。蚌埠当前的协商制度较为原则，适用范围相对有限，在推进协商民主制度化、规范化发展方面还显不足。尤其到县区及乡镇，仍缺乏实质性的规范，仍然存在政府想协商就协商，不想协商就不协商，想协商什么就协商什么，想在什么范围协商就在什么范围协商的现象。协商存在随意性和形式化问题。协商效果主要依赖相关部门协商意识强弱和基层领导(如政协领导)个人在本地区的影响力。从县区级政协协商民主的情况来看，在协商过程中缺少充分的对话、讨论、交流，有时碍于情面较难发表不同意见甚至反对意见。协商形式比较呆板，不够活跃，往往仅限于人民政协范围内的会议协商，有时变成政协“唱独角戏”。对协商意见办理和协商结果反馈缺乏应有的保障机制，存在依靠政协主席的威信加以推进的现象，有时不了了之或领导一批了之，协商意见与建议得不到及时有效采纳。由于制度不明晰，一些领导干部还把列席、出席会议看作协商，甚至以通报代替协商，有的以个别问题交流代替重大问题协商。调查中，认为应加强政党协商民主制度化建构的达67．1%，加强权力机关协商民主制度化建构的达58%，加强国家行政机关协商民主制度化建构的达58．4%，加强社会基层协商民主制度化建构的达54．1%，加强大众网络协商民主制度化建构的达41．6%，这表明人们对协商民主开展制度化的强烈期盼。

(三)基层协商、人民团体协商、社会组织协商开展不足

基层是各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点，这在客观上要求完善民主协商机制，在乡镇、社区或通过人民团体、社会组织建立民主协商平台，表达群众利益诉求，反映群众政治主张。蚌埠市乡镇、街道及人民团体协商民主活动开展得较少，即使开展协商，也存在许多问题和不足。在街道和社区和企事业单位工作中，渠道比较单一，形式不多，一些信息化的协商渠道群众或者不了解，不熟悉，不会用，用起来不方便或者难以对决策形成影响，导致群众的协商需求不足。调查中，对社会主义协商民主完全了解的仅占4．3%，体验不足影响了人们对协商民主的关注。乡镇及行政村的协商中，受村集体经济发展不足的约束，开展协商民主无经费支持，缺乏利益平衡的协商事项，干部有协商意愿，却无协商的必要条件，有些村仅限于一事一议听取代表意见，或是在处理棘手问题时，才把协商民主当作征询意见、接受监督、减少矛盾的机会和手段。协商开展非常有限。在程序缺失、经费保障不足、制度细化程度不高的情况下，对“重要”、“重大”问题不同主体理解和执行存在差异，难以确保协商质量。加之决策权力主要集中在上级党委和政府手中，乡镇、街道只有执行权，人民团体、社会组织的协商条件尚不具备，多元化的社会利益表达与综合仍然无法由社会结构承担。即使参与建议的公民也是各行各业的精英人物，多数普通公民或是间接参与或被动接受，缺乏协商实践。

二、影响地方协商民主发展的因素分析

(一)协商主体存在平等性危机

平等性是协商民主的核心要素和重要理论内涵之一。从各地实践看，凡是有实效的，共同之处就是让所有参与协商的人意见充分表达，观点充分辩论，矛盾充分暴露。党委政府作为组织协调者，以中立平等的姿态，听取各方面的意见和批评。我国的历史和现实国情决定了共产党执政和政府主导社会的模式，协商民主中，执政党始终会处于主导地位，政府部门也在协商对话的过程中掌握主导权。这就导致了我国协商民主的各个主体地位悬殊大、权力配置不平衡，信息掌握不对等，主体与主体之间制约机制有限甚至匮乏，协商民主的平等性前提难以确立。

地方协商组织主要有地方党委、政府、人大、政协，还有民主党派、人民团体、基层社会自治组织等。其中，党委政府掌握着公共权力，主导着地方发展，是进行决策的主体。从理论上说，政协是地方协商的主渠道，但事实上从属于地方党政组织。民主党派是参政党，承担着决策协商、权力监督、献计献策等涉及政权运作的重要任务，但由于是合作党，要坚持中国共产党领导，缺乏政治上的权力制衡，因此其参与协商民主的深度往往取决于地方领导干部对协商议事的态度。如地方领导具有开阔的胸襟、平等的心态、民主的作风，协商民主就能较好发展，否则，政党协商就易流于形式。而作为基层协商、社会协商，其权力及信息的不对等也使协商民主很难开展。基层组织、人民团体和社会组织，尽管具有一定法律上的独立性，但人、财、物没有完全独立，权力配置不对等，常常要执行上级党委政府下达的工作任务，双方关系具有行政化色彩，无法实现平等谈判，难以开展平等协商。农村自治组织虽具有自治性，但能力有限，也难以为民众利益与乡镇政府进行谈判沟通。普通农民信息闭塞、能力不足，其利益受到侵害，更难以表达诉求，更谈不上与地方党委、地方政府进行对话。即使组织村民大会，民众的话语与意见也难以聚合。

(二)协商民主内容不够细化

蚌埠市出台的一些协商制度在表述上较为原则，缺乏细节支撑，操作性不强。地方协商民主其主要内容应当包括经济社会发展的重大举措、重大工程，也包括关系人民群众切身利益的重大决策及其调整、事关人民群众生产生活的重要政策的出台和修订，如教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、物价、房价等各类民生问题，这些问题如不具体细化，不采用分类列举的方式加以明确，很难操作执行。

另外蚌埠市协商民主相关文件还缺乏完善的执行程序。发展协商民主，必须设定类似生产线式的规范程序，对协商议题的提出和确立、协商活动的安排和准备、协商过程的步骤和要求、协商意见的整理和报送、协商结果的反馈和运用等操作环节进行规范和细化。尤其市级及市级以下组织，迫切需要结合本地实际，抓好贯彻落实，这就要求制度要更加具体细化，便于参照执行，但现有文件尚未明确。协商民主是否开展，成果能否落实更多的还是依靠领导的观念和威信加以推进，有时不了了之或领导一批了之，协商意见与建议得不到及时有效采纳。

(三)基层协商、人民团体协商、社会组织协商缺乏理念、制度和经济基础

目前，我国多元化的社会利益表达与综合还未形成常态，权力集中的决策机制使一些党员干部习惯于自己拍板做决定，认为协商没必要，降低效率，节外生枝。另外，公民也缺乏参与积极性。在乡村协商民主实践中，农民考虑自身利益，在乡村活动中存在普遍的政治冷漠心理，如没有费用给付，则不愿参与公共事务讨论。另外，乡村协商需要包括人力、物力、财力等多方面的费用，如浙江温岭的民主恳谈会组织一次的费用少则数千元，多则上万元，而位于不发达地区的蚌埠市，很多乡镇、乡村无力提供经费保障，协商民主开展起来举步维艰。而人民团体协商由于在协商主体、程序、协商议题设置等，还没有制度和程序规范，使得一些人民团体只得对协商民主观望等待。在社会组织协商方面，一些党政干部认识不到位，存在不知、不愿、不会的问题，要么是不愿意给社会组织参与协商民主的空间和机会，要么是不知道通过什么渠道、采取什么样的方式进行规范运作。目前，蚌埠市各级政府及其工作部门未普遍建立与社会组织的对口协商机制，社会组织反映诉求、意见找不到正式的渠道和机制。当然，不少社会组织缺乏职业化、专业化领军人才，参与协商民主的意识和能力不足也是地方重视不够的一个重要原因。

三、确立重点，分类发展好地方协商民主

中共中央政治局审议通过的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出，要继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、基层协商、人民团体协商，逐步探索社会组织协商。十八届三中全会提出要发展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。社会主义协商民主体系是多层次、多主体、多领域的完整体系。大体划分一下，可以分为制度层面的协商民主和非制度化层面的协商民主两类，其发展内容及实践形式都有着较大的差异。一些层面成功的协商民主制度、经验，另一个层面往往无法复制。所以，各地在协商民主的发展上应根据本地情况，找到重点，分类实施，针对不同的协商需要采取针对性的发展策略。

(一)重点加强政党协商、政府协商、政协协商制度及机制建设

政党协商、政府协商、政协协商属于制度层面的协商，对协商民主发展起决定性作用。当前，发展协商民主亟须加强制度或机制上的“硬约束”，把“协商于决策之前和决策之中”的重要原则具体化、规范化、制度化，加强程序设计。

1．统一制定实施年度协商计划。应由党委、政府、政协联合制定并组织实施年度协商计划，使协商活动有“硬抓手”，为各主体有序开展协商民主提供统一的政策依据。通过党委、政府、政协联合发文形式，明确协商内容、时间安排以及牵头领导，确定承办单位和参加人员，为协商准备、协商成果报送、协商意见处理反馈和组织实施等提供政策支持。构建计划共同制定、课题共同确立、实施共同组织、人员共同参与、责任共同承担的协商活动格局，实现协商成果的无缝对接，快速转化。

2．完善协商成果的采纳、落实和反馈机制。完善协商成果的采纳、落实反馈机制是中央对政党协商、立法协商、行政协商及政协协商机制建设提出的一项重要要求。可以通过以下几个方面实现机制的完善。

一是明确反馈形式。将批示反馈、书面反馈、会议反馈、当面交流、电话告知、网络沟通等方式作为成果反馈形式。政协相关会议和民主党派向党委、政府提出的建议案、调研报告、视察通报、视察建议等，由党委、政府主要领导阅批或分管领导阅批，提出处理意见，并由有关部门办理落实;政协、民主党派向党委、政府领导报送的社情民意信息，党委、政府相关领导应及时阅批，并转交相关部门参考;各承办单位在时限内要将落实情况以书面形式向党委、政府、政协和民主党派反馈。政协委员在政协全体会议上讨论政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预决算报告、人民法院和人民检察院工作报告时提出的意见和建议，政协收集整理后形成意见建议要综述上报党委、政府，党委、政府及相关部门应将吸纳情况及时函告政协。政府主要领导或委托政府相关领导在政协全体会议期间要通报上年政协全会大会发言的办理落实情况;在参加政协常委会议、主席会议、提案办理会议或其他会议时，政府相关领导或有关部门负责人要就有关议题作表态性发言;政府分管领导每年要在政协常委会议上通报一次提案办理工作情况以及政协其他履职成果办理落实情况;政协全体会议组织委员大会发言，党委、政府领导和部门负责人应到会听取委员意见建议，必要时可就一些意见建议现场答复。各承办单位对办理落实情况，也可采取当面交流、电话告知、网络沟通等多种方式反馈。

二是加强督办。党委、政府办公室应及时将领导批示意见和办理情况向政协、民主党派书面反馈，并督促有关部门办理落实。党委、政府有关部门的落实反馈意见必须翔实，不仅要包括成果的采纳落实情况，而且要说明暂时未采纳、今后要采纳以及不采纳的情况，并注明理由。

三是建立联系制度。建立由党委牵头的人大、政府、政协、民主党派的联席会议制度，党委、人大、政府、政协、民主党派每年召开1至2次联席会议，研究协调提案、建议等有关议题。畅通党委、政府及其职能部门与政协、民主党派的文件、信息交流渠道。党委要通过政协组织密切与各民主党派、工商联、无党派人士和人民团体的联系，加强与政协专门委员会的对口联系，互通情况，建立协商议政、咨政议事、咨询服务的合作共事机制。

3．建立健全决策咨询制度。通常来说，决策咨询机制应包括机构、制度和程序等方面的内容。

一是成立决策咨询联络网。将现有的社科联、党校等咨询机构、顾问组织的智力资源进行整合，成立决策咨询机构或顾问组织联络网，形成统一信息渠道、统一联系管理、资源共享、运转协调、便捷高效的政府决策咨询工作机制。

二是集中各方面的智力资源，建立专家库。从各大专院校、科研院所，以及全国的专家中，选择确定专家入库。专家库实行动态管理，随时根据专家变动情况，进行调整和补充。

三是加强沟通协调，实现与专家之间的双向交流。决策咨询智力支撑体系建成后，要随时向专家通报蚌埠市立法规划、重点工作、中长期规划、领导和群众关注的难点热点问题;要随时把专家提出的决策咨询建议提供给党委及政府领导，使专家建议一站直达;要及时将建议采纳情况向专家本人、所在单位、专家库所有专家和联络网各咨询机构通报。

4．建立社会公众广泛参与机制。可通过优化现有制度、增加程序规范等方式加强并引导好社会公众参与民主生活。

一是落实信息公开制度。政府应在自身获取或形成信息的第一时间向公众公开该信息，可以通过公报、政府网站、报刊、广播、电视、电子信息屏、信息公告栏、公共查阅室、资料索取点、服务指南、公告通告等方式，也可以通过新闻发布会、政务信息公开热线以及政府行政文件查阅中心、档案馆等综合方式。政府应尽量集中一次性公开信息。

二是完善听证制度。合理定位决策听证的适用范围，即在决策方案存在较大争议时适用。听证时要让公众展开充分的陈述与辩论;决策方案草案、制定决策的背景资料、前期调研所作的成本效益分析、决策社会影响评估报告、公众意见采纳情况和理由都应向社会公开;取消听证代表制度，允许公民自由报名。建立公众意见反馈机制，决策部门应当将决策是否采纳公众意见及理由反馈给听证参加人和公众。

三是建立信息交互平台。实行开放会议制度，政府会议要邀请相关专家现场陈述意见，也可邀请公众参加旁听;实行网络直播或网上新闻发布，即将政府会议在网络上进行直播，或行政机关负责人召开网上新闻发布会;建立重大决策公开平台，图书馆设立重大决策事项征求意见点，在党务政务网开设新闻发布栏目。

四是建立公众参与的问责制度。把对公众参与权利的维护情况纳入当年干部绩效考核和干部任用的重要内容，对切实维护公众参与权利、创造性开展公众参与活动的干部给予表彰与嘉奖，对执行公众参与制度不力的干部给予行政问责和相应惩罚。

(二)加强基层协商民主规范化建设

1．设计并改进基层协商治理的制度和程序。细化抽签制度、主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查制度等。

2．创新基层协商治理的实践载体和形式。通过网络技术以及其他电子媒介，快速组织和吸收参与协商的人员，传递协商议题和议程等信息。可以尝试在试点社区、乡村建立健全例会制度，定期召开，主题可涉及社区管理、环境污染、公共卫生和安全、基础设施保障等。议题要广泛收集、提前公告。开会时，与会者自由发言。会后，应及时通过网站、书面通知等有效形式公布协商结果。协商过程由专人负责记录。基层委员会及时公布协商结果实施进度，暂时无法解决的问题也应公告说明。

3．应由政府财政提供专项资金用于基层协商治理。要整合各级财政，治理资金不要全由县区或乡镇一级的财政承担。建立政府购买社会服务机制。要整合社会资源，建立政府主导下的社会公益资源供需对接平台，以政策、资金鼓励和支持各类社会服务组织开展符合城乡居民需要的微公益活动。

4．建立企事业单位协商机制。健全政府、企事业单位、工会三方协商机制，强化职工代表大会审议、评议、监督职能。加强管理人员与职工代表的互动交流，发展民主对话会、民主恳谈会、民主质询会、民主议事会等协商形式。完善投票式协商，开展专题式协商，丰富个体式协商，推进群体式协商。

(三)做好立法协商的制度准备

1．建立人民政协参与地方立法的协商机制。可以通过以下几个方面进行架构:

一是建立联席会议制度。每年召开1至2次立法协商联席会议，主要征求通报年度立法项目建议、总结年度立法协商工作情况、沟通立法协商计划及工作进度、共同协商解决问题。

二是明确立法协商的内容和形式。市人大在研究年度立法计划时邀请政协参加，年度立法计划拟定后抄送市政协;人大在讨论立法协商立法项目前，提前将地方性法规草案及其说明函告市政协。市政协通过各种形式征求委员意见后将意见反馈给市人大。

三是对开展重点立法协商的立法项目，市政协应制定立法协商方案，建立立法协商小组，并在调研的基础上召开立法协商座谈会。对重点立法协商的立法项目，市政协可通过座谈会或书面形式征求市政协委员意见，也可就立法项目中的个别或若干问题征求市政协委员意见。市人大采纳市政协委员的意见建议情况要以书面形式反馈市政协。

2．建立公民参与立法机制。调查中，希望通过人大代表参与协商的比例达58．4%，高于通过其他渠道参与协商。因此，要完善人大代表联系选民制度。代表在每次会议前广泛征求人民群众意见，对意见进行分析和归纳，并可作为建议或议案提出。对人大代表联系人民给予时间、方式、物质等方面的保障。建立代表履职的约束激励机制，加强监督、考核、分工机制。

3．健全立法信息公开制度。建立负责立法信息公开的专门机构。将立法项目、立法规划、立法草案及其说明、立法议事过程及其记录、公众参与立法的意见及其反馈、公众参与立法情况报告、审议结果等重要立法信息纳入法定的立法信息公开范畴。确立意见说明反馈制度，立法主体依照法定的程序、方式与时限明确告知公众其意见处理的情况及理由，就意见是否采纳做出统一的说明和反馈。

4．完善立法听证制度。在立法听证中，立法听证参加人一种是应邀的与法案相关的机关、组织、团体、公民等利害关系人以及有关专家等;另一种为自愿申请参加的人员。除了涉及国家安全、国家秘密、商业秘密、个人隐私等必须采取秘密听证方式的情况以外，听证应当公开举行，允许公众旁听和媒体报道。听证陈述人应有平等的机会出席听证会，并享有平等的发言权利。形成的听证笔录应当是立法者进行立法决策的重要参考资料。

5．利用现代化技术手段拓宽参与渠道。通过网络开展经常性的征集活动，建立立法项目数据库;创办立法网站、设置立法网页，可以就某项立法主题设置专门的专题主页，供公众查询和发表意见向或公众进行专题实证问卷调查，以取得量化的分析数字。社会公众可以通过网络平台快速、便捷地就法律草案、立法项目建议等提出意见和建议，可以针对公告的立法议题直接在公众参与的电子信息系统内发表意见、交换意见、进行讨论。此外，公民可以通过电子信箱、电话等电信技术和手段直接参加立法起草，或者把已经形成的草案通过电子媒体交由公众讨论、修改甚至进行预表决。

此外，立法调研、书面征求意见、公布法律草案征求意见、召开座谈会、举行论证会、听证会、公开征集立法项目建议、委托起草法案、聘请立法顾问和立法研究员也是公民参与立法的现实路径。

(四)开拓人民团体、社会组织参与协商的方式与渠道

按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，剥离人民团体的行政管理职能，增强社会管理和服务功能，走向政社分开，是人民团体的发展趋势。因此，人民团体要明确自己纽带和桥梁的定位，探索运用行政管理的方式以外的方法推进工作。要加强与所属界别群众的联系与沟通，利用自身独特的政治和组织优势，做好维护群众知情权、参与权、表达权、监督权等方面的民主协商工作;通过民主沟通会、谈心会、座谈会、民主理财会、民主议事会等协商形式，协调群众利益和关系等;通过建立让群众和相关利益方表达意见、协商讨论的制度化平台，畅通和拓宽民主协商渠道。

在探索社会组织协商过程中，最为紧迫的是开创社会组织参与协商的多样化渠道，让社会组织参与立法协商、决策协商，鼓励行业协会商会向政府部门提建议。引导社会组织积极参与社会公共事务治理，尝试街道党委+居委会+社区社会组织的基层治理模式，支持社会组织承担协调群众工作。另外，要大胆破除社会组织发展面临的一些制度瓶颈，在注册、运行、资金、人才、技术等方面，给予法制化、制度化的规范和支持。