网络参与:公共性价值、互动困局与有效调适

田 进，朱利平

(中南财经大学公共管理学院，武汉430073)

网络参与是公民个体或社群通过网络媒介直接或间接影响政策制定的政治参与行为。从1994年全国互联网全功能连接到2008年网络问政的兴起，在我国越来越多的公众正通过网络媒介形成网络社群，来行使话语权和监督权，维护和追求公众的理性价值偏好。现实公众与虚拟公众复合而成的网络公众，通过这种自下而上的方式参与公共决策，已经极大改变了公民的政治参与程度，极可能会深度地影响甚至改变公共决策中的利益表达与协调格局。然而，在网络公民参与分化决策权力并影响决策进程的发展过程中，政策的相关利益主体间的参与机制却并未伴随着网络技术的演进得到理性设计。因此，从多元参与主体的互动博弈出发，探究网络参与的公共性价值、互动困局，寻求决策互动关系的有效调试就成了学术研究与决策实践迫切关注的议题。

一、网络参与的公共性价值

网络技术变革催生了社会组织网络中的分权化趋势，没有强权和集权中心的信息空间使绝大部分公民参与政治的机会趋于均等化。作为“满意的沟通情境”，网络参与能够让公民通过网络媒介获取焦点信息形成个体认知，经过聚合效应激活议题继而影响公共决策。这种参与主体多元化与权力分散化将有效改进由利益流、信息流与权力流所构成的非线性决策程序，在强调决策回应性的过程中实现公共性价值偏好的理性回归。

(一)增进公共政策的决策形式合理性

在托马斯·R·戴伊(Thomas R．Dye)看来，“公共政策就是选择作为或者不作为”［1］，重点强调价值选择的整合特性，其关注的核心问题在于如何有效使用有限的公共资源来选择达成共识的公共价值目标。而在现实的决策实践中，权威政府具有主导政策议程设置及最终决策的结构资源优势，网络参与将成为传统参与方式的有效替代形式，有助于促进决策的民主化与理性化，增进政策的形式合理性。一方面，公民的政治参与渠道大大拓宽和自主，不仅通过“多点对多点”的交互模式打破了政府对决策信息的垄断［2］，获得了实质性主体参与地位，也可以借助网络媒介的扩散效应形成小合作群体，继而形成有效的公共性小集团对制度与政策施加影响，干预到政策环的各个环节。另一方面，政府是理性选择中的强势集团，决策者的价值偏好会输入到议题的提出、政策制定甚至政策执行等政策系统的全过程。公民通过网络参与公共决策，能够更好地以个体利益和价值偏好为标准认同公共政策，减少政策信息扭曲与决策阻滞，从而降低政策信息的获取阻力与决策过程的交易成本，使决策行为趋于理性。

(二)公共性价值偏好的理性回归

公共决策实质上是多元社会利益集体博弈的过程，这就不可避免地造成了失常利益对公共利益的侵蚀。传统公众参与缺乏真正被政府认同接受的合理渠道，一直被政府决策者有意识地边缘化，从而制约了公民话语权、参与权的行使效力与积极性。在网络参与的现实背景下，公共决策中的利益相关者作为追求自身利益的个体，具有决策主体的多元性、目标的差异性和价值的公共性。网络参与公共政策制定在客观上增强了公共政策对公众利益的回应性，扩展了决策资源的配置范围，有利于增强公众对公共政策的认可度，确保了公共政策合法性。政府失灵的重要原因在于信息不对称，网络沟通的直接性、公开性、共享性等特点使公众可以以相对平等的地位去监督政策执行主体，从而真正发挥舆论监督作用。作为利益表达中的一种约束机制，网民参与能够相对扩大公民的知情权与话语权，从而有效抵御公众价值向个人利益与部门利益偏离，保证政策议题与政策能代表公众价值取向。

二、网络参与的互动困局

作为公众参与公共决策的新途径，网络参与具有虚拟性、个性化与互动性等区别于传统公民参与的新特征，其公共性价值是不言而喻的。但是，网络参与公共决策的有效性不能掩盖其内含的有限性。从本质上看，网络参与仍是政治参与的一种基本形式，不仅无法回避传统公众参与的利益悖论痼疾，也面临着内生性的权力与信息互动困局。

(一)决策者的利益悖论

政府中决策者的角色冲突导致了个人利益、部门利益与公共利益的零和博弈。决策主体(政府)与决策利益相关者(公众)互信资本的缺失造成政府对公民参与效果的怀疑及恐惧。政策制定者往往也是政策的执行者，决策者一方面希望公民通过网络参与来规范政策制定过程并提高政策效能，另一面却又担心因决策失误等受到公民的追责影响到自身利益或政府部门特殊利益。网络参与作为一种政治参与行为，其参与工具的创新无法根除现实制度设计中的博弈本质。因此，当网络参与存在损害决策者利益的风险时，决策者就倾向于采取管制方式来粗暴干预甚至阻止公民的各种网络参与行为，继而造成政府更大范围公信力的流失与政策执行阻滞。

(二)网络参与主体的有限性

网络以技术工具推动网络参与公共决策进程的同时，也衍生了网络参与主体的非主体性困境。一方面，参与主体存在非主体性。公民不仅被完全排斥在政策程序之外，而且公民参与政府决策的法定权利得不到制度形式保障。目前政府机关及职员对待公共决策多是从全能政府垄断模式出发［3］，决策者大都受到政治权威主导思维约束，认为公民理所当然应绝对接受和服从政府所制定的公共决策。而且，网络社群的兴起虽然丰富了公众的利益表达机制，但是无法突破其自身结构的局限性。实际上网络社群相对于政府在很大程度上仍然只是“草根阶层”与“弱势群体”，独立主体性与专业性不足，利益聚合作用和监督作用的优势得不到有效发挥。另一方面，参与主体存在行为失范。网络参与公共决策显然具有负外部性，容易造成搭便车的参与悲剧。在公共决策呈现出日益复杂化和专业化的趋势下，政治素养、法律常识和行政能力的高要求成为网民参与公共决策的能力障碍，网络民意的代表性较弱［4］。当前社会正处于传统政治文化和现代政治文化碰击中，公民的参与行为容易走向政治冷淡与政治狂热两个极端，公民存在理想化与情绪化倾向，表现出群体极化和网络暴力等无序状态。而且，经济发展水平不平衡和基础公共网络设施配备不均等导致的“信息鸿沟”制约了网络公民参与的普遍性，从而引发了公众对网络民意表达真实代表性的质疑，进而影响到了网络公民参与公共决策的有效性。

(三)网络参与系统的信息资源不对称

虽然从“点对多点”到“多点对多点”虚拟交互方式的技术嬗变实现了信息资源依赖关系的重构，但是信息不对称仍是追求决策信息真实性和准确度的现实障碍。一方面，决策信息资源处于半封闭的政府垄断状态。网络参与产生的权力场分化与信息资源依赖关系重构并未根本性的改变体制内与体制外政策共同体的对立格局。社会中大部分信息仍然是由政府机关掌握，公共决策信息资源封闭，造成政府与网络公民之间的政策信息不对称和渠道不畅。另一方面，政策信息扭曲与网络社群信息隐匿并存。信息的不对称使得公民不能准确理解政府公共决策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议，最终议题无法表达公共意志而政策则受到执行阻滞。

三、网络参与的有效调适

受人类有限理性所决定，我们无法设计出一种绝对程序来消除某些偶然因素以确保可能存在的实质公共价值的实现［5］，但是我们可以基于网络媒介通过理性权衡选择满意的沟通情境以增进公共性偏好。在多元利益结构的政治生态环境下，要使决策符合公共利益，就必须构建各利益主体对其利益表达的协调与约束机制。基于多元利益主体的互动博弈与资源依赖关系，可从以下三个方面进行调试。

(一)网络公民组织的矫治

1．核心利益参与主体的界定。第一，甄别利益相关群体。现实社会的贫富悬殊造成了网络世界的信息富人与信息穷人。在政策制定过程中，应当辨别网络公民中真正的强势群体和弱势群体、核心群体和边缘群体，从而使公共政策更加趋向于公共效益最大化。第二，网络民意定性。政府既要重视原生态民意［6］，汲取最广泛的民意基础，又要把握经过充分讨论后的真实民意，吸收成为政府决策的重要依据。政策决策者应该在网络民意的基础上作更为深入的甄别分析，明确主流民意与理性民意，做出符合大多数民众利益的决策。第三，界定核心利益相关网民。特定政策问题的利益相关网民具备提供解决问题或能够影响政策执行的有用信息。政府在确定相关网络公民时，既要考虑在特定政策上享有利益却无组织的网络公民，又须考虑相关网民是否具有利益的持续关联性。

2．构建网络公民社会文化。第一，奠定网络参与的物质基础。“数字鸿沟”意味着弱势群体很少有机会参与到信息经济中，更是缺少参与到网络教育、娱乐和参与政策制定的机会。同时，公民通过网络理性议政的素能在短期内无法依靠教育宣传得以解决。所以，在收入再分配过程中，应当加大对弱势群体的技术支持与教育援助，奠定公民通过网络参与公共决策的物质基础。第二，规范虚拟社群组织。网络公民组织是网络社群的核心要素，现代信息社会必须大力发展网络公民组织，发挥其利益综合与利益凝聚的枢纽作用，促进网络公民有序有效的参与公共决策。公众社会理论家认为，公众缺乏首属群体内部的密切情感联系，没有共同的价值观和行为规范，缺乏团体归属感以对抗外在压力。因此，政府一方面应当鼓励支持网络虚拟社群的发展以弥补真实社群的缺陷，另一方面又应当规范网络虚拟社群的组织，构建网络公民社会的核心文化。

(二)决策权力再配置的合作解

1．决策权力的适度集中。政府追求公共利益效益的过程实际上也是向公众寻求合法性的过程，但是稳固其政权维护其阶级利益的本质不会改变。现实社会中的弱势群体往往也是网络社群中的弱势群体，那些要求广泛分享决策资源和权力的巨大声音，可能仅仅代表着少数人特殊的利益诉求［7］。因此，公共决策中的网络参与并不意味着决策者要将所有的政治权力还放给公众，而是需要在保证政策结构质量要求的同时体现公众价值偏好。当然，我们也必须认识到政策质量标准必然会限制网络公民参与，在主动与公民分享部分政策制定权力的同时，政府决策者就必须克服网络公民参与能力不足、网络公民结构不平衡、网络公民非理性表达等障碍，特殊情况下也可以考虑先发性控制行动。界定网络参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互制衡［8］74。政府应当科学规制公权力的合理使用和社会资源的合理配置，切实维护政府形象，努力提高政府公信力。

2．合作关系的产生与确定。决策权力的还放实质上是基于回报准则的合作解，是抑制集权中心权威的出现导致的主体不对等与单一化倾向。根据合作进化理论，即使存在根本的利益对抗，只要满足回报准则和利益关系的持续，利益冲突主体之间也可能产生合作［9］。公共价值偏好是公众个体与政府共同追求的目标，所以网络群体之间、政府与公众之间存在合作动机与可能性，这种合作关系的确定有助于传统封闭决策的瓦解。在网络公民的参与过程中，一旦形成现实世界因素、公众议程、媒体议程和政策议程的互动合作机制，合作关系就会得以确认并加以制度安排。

(三)良性互动的调适机制

1．信息公开中的良性互动。网络参与包含了对信息公开的本质要求，政府与公民的互动意味着公众的积极参与和政府的主动沟通，即两者在公共政策制定中建构一种互动合作关系。合作关系的建立取决于决策者的权威认可、突出沟通的作用和公众对政策的认可接受［8］49。因此，政府决策者应当与网络公民通过网络媒介形成一种高效能的信息互动决策机制。政府与公众都成为信息传播源与信息受众，而侧重强调政府向公众传递权威信息以满足公众的信息需求。

2．拓宽沟通渠道与理性引导。政府应当在政策制定过程中与网络公民形成一种相对平等的互动沟通与引导机制，提高决策质量与效率。一方面，拓宽沟通渠道。目前，网络参与载体和信息来源主要为网络论坛、虚拟社区、网上聊天软件、微博等。拓展网络参与渠道就需要政府主动参与到网络参与渠道的构建与规范，从而使公民在利益表达渠道方面更具选择性与保障性。另一方面，理性引导。政府不是要彻底消除网络民意的影响，而是要控制网络民意的取向与波动，使它处于社会效益最大化或社会损失最小化的均衡点。而且，政府决策者在理念上应充分重视网络新媒体的社会影响力及破坏力，意识到其双刃特性，培养决策主体的网络媒介素养，形成从而稳定的特殊网络群体，发挥“意见领袖”的影响力引导公共舆论。

我国的网络参与经历了萌芽、网络问政的兴起等过程，是公民借助网络媒介发展起来的新型政治参与形式。现代政治民主化进程的推进大大澄清了网络参与的政治生态，然而其合法性基础主要来源于国家重要领导的认可，而非制度性的程序保障的异化则又严重阻碍了网络参与的良性发展。同时，由于网络媒介勃兴的迅捷性与复杂性，关于网络参与公共决策的具体制度、程序、方式及渠道的可操作性法规建设严重滞后，造成了公民参与权的潜在流失。故而，深入研究网络参与的有效性与有限性，责任困境与信任建构，对于增进公共政策回应性与合法性，实现网络参与的有序治理有着不可替代的作用。

［1］［美］托马斯·R·戴伊．理解公共政策［M］．谢明，译．北京:中国人民大学出版社，2011:1．

［2］黄芳娟，杨丽．网络民意对政府公共决策的积极作用［J］．党史文苑:学术版，2009，(12)．

［3］高洪贵．协商民主视野下的政府公共决策与公民参与［J］．理论导刊，2012，(4)．

［4］龚成，李成刚．论我国公共政策过程中的公民参与［J］．理论月刊，2012，(1)．

［5］李建华．公共政策程序正义及其价值［J］．中国社会科学，2009，(1)．

［6］张光辉．网络民意与政府公共管理效能提升［J］．西北农林科技大学学报:社会科学版，2012，(4)．

［7］翁士洪．试论网络参与下的政府决策［J］．行政与法，2011，(7)．

［8］［美］约翰·托马斯．公共决策中的公民参与［M］．孙柏英，等．北京:中国人民大学出版社，2010．

［9］［美］罗伯特·阿克塞尔罗德．合作的进化［M］．吴坚忠，译．上海:上海人民出版社，2007:47．