论民事执行检察监督

李　凌

(西南政法大学 法学院；重庆 401120)

论民事执行检察监督

李凌

(西南政法大学 法学院；重庆 401120)

摘要：民事执行检察监督具有坚实的理论基础，修订之民事诉讼法虽明文规定了检察机关的民事执行监督，但我国现行的制度存在着范围模糊、方式单一、程序缺失等问题，理论的模糊使其在实践中的功能大打折扣。从民事执行检察监督的理论基础出发，对其在我国现行立法执行下存在的问题进行全面的完善，有利于我国民事执行的规范化以及“执行乱”等现象的改善。

关键词：检察监督；民事执行；程序构建

中图分类号：DF72

文献标志码：志码：A

文章编号：编号：1008-7966(2015)04-0128-03

收稿日期:2015-01-25

作者简介：李凌(1991-)，女，安徽芜湖人，2012级民事诉讼法专业硕士研究生。

一、引言

民事执行检察监督一直以来都是理论界和实务界关心的焦点问题，其也是检法两家长期以来争议的中心。我国民事执行实践中愈演愈烈的“执行难”、“执行乱”等问题进一步推进了关于民事执行检察监督的讨论，现实的困境导致了理论及实务探讨中的分歧越来越尖锐化。新修改之民事诉讼法第235条明确规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”这一规定表面上似结束了长期以来关于民事执行检察监督的理论争议，但新法之有限的条款对于执行检察监督的界定过于抽象及模糊，并未从根本上理清民事执行检察监督的脉络,新法在实践中凸显出种种问题。有鉴于此，对民事执行检察监督理论进行一个深入的分析，并在现行立法的基础上，进一步完善我国检察机关的民事执行监督具有深远的意义。

二、民事执行检察监督的理论基础

民事诉讼法修订之前，有关检察机关对民事执行进行监督的争论不绝于耳，主要有肯定论和否定论之争[1]。修订之民事诉讼法虽以立法的形式肯定了检察机关对于民事执行的监督权限，似终结了理论的争议，但由于理论基础是一项制度的根基，对其进行深入的研究实属必要。

(一)执行权的本质需要

民事执行权是国家执行机关强制义务人履行民事义务而实现权利人民事权利的权力。尽管目前理论界与实务部门对民事执行权权力属性的认识大相径庭，但均承认其是具有强制性的国家公权力[2]。法院在执行过程中同时具有程序事项与实体问题的决定权，权力范围过大，行使权力的随意性过强，容易对当事人的权益造成侵害。加之执行庭法官素质相对较差的事实更进一步助长了执行主体怠于执行或滥于执行的陋习。在这种情况下，赋予检察机关对民事执行的监督权限，对于保护当事人的合法权益，抑制法院滥用权力的行为具有重要的意义。

(二)法院内部监督力度的不足

1998年颁布的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》专门规定了对于民事执行的法律监督。2000年，最高人民法院在《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题》中明确了法院内部监督的机制。这种由高级人民法院对下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为进行纠正或直接下达裁定、决定予以纠正的做法，虽然在实践中有一定的作用，但整体上来说，其效果已经大打折扣。首先，这种监督仅仅是法院的一种内部监督，当事人自己则缺乏启动监督程序的程序权利[3]。其次，这种监督的运作程序缺乏透明度。在内部监督的封闭状态下，很难真正做到完全的监督，法院的自行监督也使得其缺乏了主动监督的动力。再次，此种监督的具体程序规定也并不明确。高级人民法院究竟以何种形式、程序来进行监督，其监督的效力如何，都未得明确。法院内部监督力度的不足决定了民事执行需要寻求强有力的外部监督以保证其正常的运行。

(三)检察机关的法律定位

外部监督对于民事执行而言必不可少，检察机关由于其本身的性质及法律地位成为外部监督的首选。在我国，根据宪法和法律的规定，检察机关是国家的专门法律监督机关，它独立行使国家的专门法律监督职权，它和法院的审判权共同构成我国司法权的完整内容，两者互相配合、互相制衡，共同完成司法权的行使[4]。有学者认为，从比较法的视野来看，在很多西方国家，并不存在检察院对执行权的监督，由此，检察机关对民事执行的监督在我国也并不必要。这种观点是片面的。西方国家多实行法院执行和执行员执行的二元制，对于执行机关的监督，主要是通过执行法院来进行[5]。德国、日本、法国等国家均以执行员执行为主，执行法院对其执行行为进行监督。因此，我国的民事执行权专属于法院，与西方在权力的配置上存在很大差异。以西方国家不存在执行检察监督为由否定其在我国的必要性是不具有合理性和理论依据的。

(四)改善我国民事执行的现状需要

“执行难”和“执行乱”是长期以来困扰我国民事执行程序的两大难题。学界普遍认为，加强民事执行检察监督有利于这两大顽疾的解决。但是，我们应当认识到，执行监督的重点应放在“执行乱”上。“执行难”问题的成因多元化，其属于综合性社会问题的范畴，对其不宜进行检察监督。检察机关在“执行难”问题中应当扮演的是协助而非监督的角色。“执行乱”不仅侵害了当事人的权益，使纠纷得不到实质性的解决，而且损害了裁判的公信力和法院的司法权威。检察机关对法院的执行监督，可以在一定程度上减少甚至杜绝法院怠于行使权力或滥用权力的行为，更好地保护当事人的利益。

三、我国民事执行检察监督的现状分析

(一)我国民事执行检察监督的现状

我国新修订之民事诉讼法第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”第235条也明确规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”执行检察监督首次以立法的形式得到了明确。关于检察监督的方式，在原有的抗诉的基础上，修正案增加了检察建议的方式。立法对于民事执行检察监督仅作了粗略的原则性规定，具体的程序设计仍处于空白。

(二)我国现行民事执行检察监督存在的问题

1.民事执行检察监督的范围模糊

新法仅确定检察机关有执行检察监督的权限，但并未对其监督的范围进行一个明确的界定。学界对于民事执行检察监督的范围也存在多种观点。法院的消极执行行为、被执行人、案外人的行为等是否应当纳入执行检察监督的范畴？这些颇具争议的问题，立法都并未涉及。监督的范围将直接指导检察机关在实践中的工作，也将对当事人的行为产生极大的影响，立法的模糊必然使得监督在实践中落实受到限制。

2.民事执行检察监督的方式单一

抗诉和检察建议是立法明确规定的执行检察监督的方式，立法的规定稍显单一且有不妥之处。首先，检察建议是对作为法、检两家之间的一种内部工作方式的一种确认，本次立法同时考虑到抗诉这种审判监督权的形式作为即将拓展的执行监督业务在原理、逻辑和技术上的问题[6]。检察建议这种监督方式在理论上与执行检察监督的特征并不契合。在新法修订之前，我国司法实践中已经存在检察建议这种做法。在最高法院以批复的形式否定了检察机关的执行监督权之后，检察院另辟蹊径，认为法院的执行行为存在违法现象时，向法院发送检察建议书，以检察建议的形式进行监督。检察建议的由来决定了其是一种效力很弱，边界非常模糊的监督方式。虽然新法的规定使其具备了立法的依据，但各地法院在司法实践中的行为惯性依旧会给检察建议的运用带来阻碍。其次，新法规定的监督方式种类单一。司法实践中，检察机关纠正法院行为的方式多种多样，有纠正违法通知书、暂缓执行通知等，但此次修法仅将抗诉和检察建议列入了法定方式之内。立法规定的单一，不利于检察机关最大限度地发挥执行监督的职能。

3.民事执行监督具体程序的缺失

新法只赋予了检察机关执行检察监督的权限，对具体的程序也未做规定。检察监督启动的主体、检察监督的管辖，法院受理的程序等等都是执行检察监督的重要内容，程序的设定对制度运行的最终效果有着决定性的影响。立法对其的规避将会导致各地法院对检察机关执行监督的处理程序混乱，步调不相一致，影响到当事人权利的平等保护，易引起实践的混乱和争议。

4.缺乏对检察机关的保障

检察机关充分行使执行监督权的前提是要给予其完备的权利保障，检察机关在实际的工作中已拥有多项权利，但尚未在立法层面对其进行确定。立法的缺失导致监督权的行使缺乏强有力的后盾，各界因素也将会对监督权的行使设置障碍，检察机关的民事执行监督不能发挥其应有的效用。

四、对我国民事执行检察监督的完善

(一)明确执行检察监督的范围

对于执行检察监督的范围，理论界有不同意见，存在着认识分歧，主要有“全面监督说”和“有限监督说”两种[7]。检察机关不可能对所有的执行行为都进行监督，有限监督说在理论上较有优势。理论界对以下几种行为是否属于民事执行检察监督的范畴颇具争议，立法应当对其予以明确。

1.消极执行行为

检法两家对这两类行为是否要进行检察监督有很大的分歧意见。消极执行行为是引起“执行乱”的重要原因，应当将其纳入监督的范围之内。消极执行行为主要包括：应当采取财产调查措施而未采取；应当责令被执行人报告财产而未责令其报告；应当进行搜查而未进行搜查；应当采取查封、扣押、冻结措施而未采取；应当追加被执行人而未追加；截留执行到的钱款[8]。实践中，消极执行行为仅仅是与积极执行行为的表现形式不同，其也会当事人的权益及法院的司法权威造成侵害。当事人对法院执行工作的申诉，主要也是集中在拖延执行和执行不力两个方面。可见，消极执行行为对于执行程序的危害绝不次于积极的执行行为，对其进行检察监督实属必要。

2.不当执行行为

学界有关点认为，违反执行行为属于检察监督的范畴，而不当执行行为通过法院内部监督的途径就可以解决。此种观点值得商榷。违法执行行为与不当执行行为的区别在于是否是对法律规定的明确违法，两者在本质上都是相同的，重点只在于程度的差异。违法执行行为是显性的违法，不当执行行为是隐形的违法，两者在实践中往往也是很难准确进行区分的。不当执行行为也会对执行程序造成很大的危害，其危害结果甚至比违法执行行为更严重，因此，不当执行行为也应当属于执行检察监督的范围。

3.执行法官的违法行为

法官在执行过程中的索取收受贿赂、贪污、挪用执行款物归自己使用等行为是否属于执行检察监督的范围在理论上也有所争议。对于执行法官的违法行为，应当先进行划分，再对其进行归类。对由法官违法行为而引起的执行违法或执行不当现象应当属于监督的范围，而对法官违法行为本身，检察机关对其的追究，实质上是控诉范围职能的体现，而非单纯的检察监督。对执行法官犯罪行为的追究，只能构成执行检察监督的边缘制度，而非主体。

4.当事人、案外人的行为

民事诉讼涉及的是当事人双方之间的私权，应当尊重意思自治的原则。对于当事人及案外人的行为，我国民事诉讼法也规定了相应的救济程序以保障他人的权益不受到侵害。民事检察监督应当强调对法院审判的制约，而非对当事人自治行为的干预，应通过对法院审判的制约保障当事人民事领域自由意志的实现[9]。基于此，对当事人、案外人的行为以不进行执行检察监督为宜。

(二)规范执行检察监督的方式

1.强化检察建议的效力

检察建议是检察机关在实践中由于没有立法授权而为的一种变通形式，具有模糊性和软性特征。而检察监督本身应当是一种刚性的、边界清晰的权力，所以现行法之下的检察建议与执行检察监督的特征格格不入。立法应当明确强化检察建议的效力，使其在实际的监督中发挥纠错的作用。

2.增加纠正违法通知书

纠正违法通知书是借鉴《刑事诉讼法》的相关规定而创设的一种民事检察监督方式。有观点认为其适用范围主要是执行裁定本身正确，但执行人员在执行活动中违法执行的行为[10]。此种观点值得赞成。对于执行裁决行为，应当利用抗诉的方式进行监督。纠正违法通知书主要适用于错误的执行实施行为，且执行行为错误会对当事人的实体权利义务关系产生影响的情形[11]。法院应当在合理的期限内予以纠正，并将结果报告检察机关。

3.必要时运用暂缓执行建议

对于特殊情形下，一旦执行将无法回转的案件，可以适用暂缓执行建议。需要考虑的是，当事人有可能利用暂缓执行建议拖延执行或转移财产，所以，对其的适用也应当持谨慎态度。在以下两种情形中，可以适用暂缓执行建议：其一，法院已经采取查封、扣押等措施或当事人已提供担保的；其二，涉及公共利益的。

(三)加强对检察机关的权利保障

1.明确检察机关的调卷权

检察机关只有通过审阅卷宗了解程序的过程、执行中的各种裁判事项等，才能对民事执行活动进行有效的监督。实践中，检察机关已经享有此种权力，但未在立法上对其进行明确。立法应当明确规定检察机关有权调阅执行过程中的各种文书，法院应当积极配合提供。

2.赋予检察机关调查取证权

检察机关根据自己的独立判断办理执行监督案件，进行必要的调查，核实有关情况，是确保人民检察院判断准确性的重要途径。因此，应当赋予人民检察院对于执行行为以及执行案件有关的情况进行必要的调查的权力[12]。立法也应当对检察机关的此种权利予以明确。

(四)配套机制的完善

1.加强检法的沟通

检察机关的执行检察监督只有在法院积极配合，及时纠正的情况下才能起到实际的效果，加强检法两家的沟通机制对于完善执行监督来说必不可少。首先，我们应当落实检察长列席审委会讨论执行案件的制度。其次，应当加强检法关于执行案件的定期沟通交流。

2.建立提请上级检察院监督机制

执行检察监督原则上以同级检察院监督为原则，但在提起监督的检察院不满意法院的答复时，也可以提请上级检察院进行监督。上一级检察院认为建议理由成立的，应当向其同级法院发出纠正意见书[13]。收到纠正意见书的法院应当进行审查，认为成立的则责令下级法院纠正，认为不成立的则书面答复检察机关说明理由。

参考文献:

[1]江伟,常廷彬.论检察机关对民事执行活动的法律监督[J].中南大学学报(社会科学版),2007,(5).

[2]赵刚,王杏飞.民事执行检察监督的程序设计[N].检察日报,2007-05-22.

[3]刘荣军.制定民事强制执行法的时机已成熟[N].人民法院报,2003-03-18.

[4]荣晓红.论民事执行检察监督[J].湖南社会科学,2007,(3).

[5]宋朝武.民事执行检察监督：理念、路径与规范[J].河南社会科学,2009,(17).

[6]傅郁林.我国民事检察权的权能与程序配置[J].法律科学,2012,(6).

[7]常廷彬.论民事执行检察监督的构建[J].社会科学家,2008,(8).

[8]李浩.目的论视域中的民事执行检察监督对象解读[J].法商研究,2011,(2).

[9]彭世忠,郭剑.民事执行的检察监督[J].现代法学,2003,(5).

[10]李黎.浅议我国民事执行检察监督制度的构建[J].法制与经济,2013,(1).

[11]廖永安,颜杨.我国民事执行检察监督的科学定位于制度设计[J].湘潭大学学报,2010,(6).

[12]谭秋桂.民事执行检察监督机制分析[J].人民检察,2008,(22).

[13]郭兴莲,曹琳.民事执行检察监督的范围、方式及相关的程序设计[J].法学家,2010, (3).

[责任编辑:李莹]