论我国食品安全法律责任体系的问题与完善

邵 超，艾行利

(1．北京师范大学 法学院，北京 100875;2．中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110854)

在我国食品安全法律责任体系中，经营者可能承担的法律责任主要有刑事责任、行政责任和民事责任［1］84。我国学者当前在食品安全责任制度方面的研究，主要侧重于单纯从刑事责任或民事责任角度构建食品安全的责任追求制度，缺乏体系性思考。笔者认为，食品安全责任追究不外乎有两种途径:一种是依靠国家公权力救济;另一种是依靠私权力自身解决。两种不同属性的权力发挥的作用并不相同，但在食品安全责任追究体系中，均不可或缺。目前我国学者从综合性治理的角度对食品安全责任体系的理论研究较少，本文将从食品安全法等法律制度中规定的多样化的责任追究制度入手，对我国食品安全责任体系进行反思，倡导多种责任追究制度相互配合与综合运用，在此基础上提出完善我国食品安全责任体系的对策。

一、我国食品安全责任体系概述

我国食品安全涉及的法律规范有公法规范、私法规范、公私法相混合的规范，因而在责任形式上，既有私法性质的责任、公法性质的责任，还有私法、公法混合的新型责任。

(一)私法性质的责任

食品安全法律制度中私法性质的责任包括两个方面:食品安全民事责任和食品生产经营者的社会责任。

食品安全民事责任，指司法机关在食品安全事故发生后，对问题食品的相关责任人进行调查取证，在认定损害事实及危害性质后，令其承担不利的民事法律后果，保障相关人的合法权益。我国法律对食品安全民事责任做出了多项规定，主要包括不同主体的赔偿责任、赔偿优先原则等事项。

食品生产经营者的社会责任，指企业除了要对股东负责外，还需要承担一定的社会责任，如注重环境保护、维护职工权益、积极开展慈善事业、遵守相关法律规定等［2］71。申言之，食品生产经营者不仅要承担食品安全的民事责任，依据《食品安全法》第三条的规定，还应当承担相应的社会责任，即严格按照相关法律、法规从事生产经营活动，保证所生产食品的质量，主动接受社会和公众的监督。

(二)公法性质的责任

食品安全法律责任当中，公法性质的责任包括两个方面:食品安全行政责任和食品安全刑事责任。

食品安全行政责任，指行为人因违反行政法律规范的规定，而需要承担的一种强制性行政法律后果［3］。因为我国强调的是行政管理模式，所以食品安全法规中对行政责任的规定占有较大篇幅。对食品安全保护领域的相关法律法规进行梳理可以发现，食品安全行政责任主要包括行政处罚和行政处分两个方面。

食品安全刑事责任，指行为人因实施了犯罪行为而应当承担的相应刑事后果。我国刑法设置了诸多罪名用来规制食品安全犯罪。《食品安全法》颁布实施之后，食品安全形势并未得到有效缓解。在此情形下，为有效应对各种新型的食品安全犯罪，强化《食品安全法》与《刑法》的合理衔接，《刑法修正案(八)》对危害食品安全犯罪做出了相应的修订，通过修改、增设相关条款与罪名，强化食品安全领域的刑法保护［4］。

(三)新型食品安全责任形式:惩罚性损害赔偿责任

惩罚性损害赔偿责任，是指对受害方的实际损失予以补偿性赔偿之外的赔偿。《食品安全法》中除了私法责任和公法责任外，在第九十六条第二款中也规定了这种独特的责任形式。

在发达国家，人们对食品安全问题的关注度极高，法律对于出现食品安全问题商家的惩罚也极其严厉，即便程度较轻的食品安全事件，责任人也会被处以重罚，而对于那些故意破坏食品质量安全者，除被要求停业审查外，还会被要求承担高额的惩罚性赔偿［2］138。与之相比，我国法律关于食品安全问题的惩罚性赔偿规定屈指可数。《消费者权益保护法》第四十九条规定的“购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍”和《食品安全法》第九十六条第二款规定的“十倍价款”算是一种惩罚性赔偿。但由于赔偿额度比较低，一定程度上制约了这两个法条对食品安全违法行为进行制裁的惩罚性特征［5］。

二、我国食品安全责任体系之反思

在我国现行的法律体系中，食品安全同时受民法、行政法及刑法的保护，但是随着经济的发展，引起全国性反应的新型食品安全案件不断涌现［6］。在此背景下，我国现行的食品安全法律责任制度的局限性也愈发明显，对食品安全的保护作用也受到一定程度的限制。

(一)私法性质责任的局限性

在食品安全事件发生后，及时追究相关责任人民事责任的意义在于，不仅能够极大增加违法者的违法成本，还能更好地对受害人进行救济。所以，私法责任对食品安全的规制至关重要。如中国消费者协会副会长刘俊海教授所言，“国内食品安全事件频发的主要症结在于，商家的失信收益高于失信成本，消费者的维权成本高于维权收益”［7］。而失信成本之所以过低，在于食品安全法律制度中对私法责任的忽视。

从我国现行食品安全法律体系来看，目前最大的问题是重刑事责任和行政责任，轻民事责任［1］85。在《食品安全法》中，涉及行政监管与行政处罚的条款几乎占据所有条文的一半。这种情形凸显了立法者对行政责任的重视，为数不多的民事责任条款则也表明民事责任并未受到立法者的重视［8］。当然，这与我国一直以来立法者的管理论立场有密切关系，盲目迷信政府组织和监管机制，不注重其他追责方式的运用，无法形成合力，最终造成惩罚力度极大不足，食品安全事件接连不断。“实际上，我国食品安全的民事责任体系未能真正建立起来，《食品安全法》中的民事责任条款不仅偏少，而且还很不系统。”［9］如果我国能够像美国那样重视惩罚性赔偿制度，食品经营者一旦违法便需要支付巨额的民事赔偿，以致无利可图，那么不难想象，我国的食品安全事故数量必将因该制度而大幅减少［10］。

(二)公法性质责任的不足

由于我国特殊的政治体制和历史因素，公法性质的责任形式一直是食品安全领域责任追究的主要形式，刑法与行政法在食品安全问题方面均做出了相应规定。随着一系列食品安全相关法律法规的出台，食品安全的公法责任日益完善，但仍有一些问题亟须解决。

首先，我国食品安全公法性质责任的立法还存在很大的滞后性。除了《食品安全法》外，其他相关法律由于出台较早，适应当时需求的法律条款已经无法满足当今社会对于食品安全立法的需要，而且相关法律在立法时对食品安全领域问题缺乏周密考虑，导致目前在应对食品安全事件方面显得力不从心。其次，我国现行食品安全的相关法律虽数目较多，但是协调性不足，执行力不强。监管部门虽然数量众多，但由于职责分工不合理，各部门在食品安全监管上投入的精力都很有限［11］。在食品安全案件中，由于执法主体的差异，责任主体的不同，法律对同一问题规定的差异，导致司法实践出现同案不同判的现象。再次，我国食品安全法律虽然对监管环节非常重视，但法律中大多是规定责任人权利义务的条款，对监管主体的规定则比较少，可操作性差，程序不健全，这也在一定程度上导致了行政主体责任难以落实。

刑法作为防止违法犯罪的最后一道防线，在打击食品安全犯罪方面起着至关重要的作用。虽然《刑法修正案(八)》对相关条款进行了完善，但是随着科技的进步，食品的生产工艺发生了巨大变化，在具体操作中，尤其在追究食品安全犯罪者刑事责任时，仍显得力不从心。罪名设置的滞后和刑罚配置的不合理都严重影响了刑罚执行的效果，使刑法保护社会和打击食品安全犯罪的作用打了折扣。当不法经营者被判处的刑罚比行政处罚还轻时，刑罚的威慑力又如何体现呢?公法性质责任的不足制约着食品安全的保护进度，违法经营者在承担行政责任和刑事责任后，仍有巨额利益可图，与我国食品安全事件层出不穷有直接的关系。

(三)惩罚性赔偿适用之缺陷

设立专门的公共组织进行执法，可以督促有责任者承担社会责任，但尚不足以保证有责任者的责任得以履行，因此，还需要建立私人执行机制作为补充［12］。为了鼓励私人参与到对不法商家的监督进程中，《消费者权益保护法》、《侵权责任法》、《食品安全法》均对惩罚性赔偿制度做出了规定。然而，实践表明，食品安全问题并没有因上述规定而得到解决，实施的效果并不理想，消费者对这些规定也并不买账。实际上，这种现象是由消费者维权成本过高，而违法经营者违法成本却很低造成的。尤其对于价款低、危害大的食品安全事故而言，上述惩罚性赔偿制度远远不足以实现对失信企业的惩罚效果［13］。

消费者在维权过程中需要耗费大量的财力、物力和精力，而且即便维权成功，所能获得的赔偿也寥寥无几。这种结果严重打消了消费者维权的积极性。在司法实践中，很多食品安全事件的受害者因为维权成本过高而放弃维权，反而助长了食品安全责任人的侥幸心理。现实中一些食品生产企业将质量较高的产品销往欧美，将质量差的产品在中国销售，正是因为欧美国家有严格的惩罚性赔偿制度，食品生产企业一旦侵犯消费者权益，便须支付巨额赔偿，而在中国销售的产品即便侵犯了消费者权益，也只需付出很少的赔偿。由此可见，加大违法生产者的惩罚性损害赔偿力度，对预防食品安全事故的发生具有重要意义。

三、我国食品安全责任体系的完善

面对目前我国食品安全法律责任中存在的各种问题，应该对食品安全私法责任、公法责任、惩罚性赔偿制度加以完善，促使食品安全法律责任体系更加合理、合法、科学。

(一)食品安全私法性质责任制度的完善

以往我国食品安全监管的手段更多地用在了对食品生产经营者的行政管理和刑罚威慑上。与民事责任相比，行政责任和刑事责任更侧重于对经营者的惩罚、对秩序的维护，而非对消费者的补偿和救济，这使得民众参与协助食品安全监管的积极性被压制。在行政处罚和刑事责任承担之后，经营者仍然能获得巨额利益，这导致不法生产者、经营者铤而走险，食品安全事件屡见不鲜。因此，若想保障消费者的合法权益，还需通过追究违法企业的民事责任来实现［14］。完善的食品安全民事责任制度能够鼓励消费者充当“私人检察总长”的角色［15］，有效弥补公权力监管力量的不足。此外，民事赔偿也能大幅降低不法经营者的预期利益，由此消除其违法经营的动机。这就要求食品安全法律制度抛去以往只注重行政监管而忽视民事责任承担的思想，重视食品安全民事责任承担的制度设计。

相对于食品生产者、经营者，单个的普通消费者处于绝对的弱势地位，不仅财力、物力难以匹敌，单是精力的消耗，一般消费者都难以招架。当前的民事责任追究制度不利于弱势的食品安全的受害者维护自己合法诉求，因而在制度的设计上必须进一步向消费者倾斜，以达到警示经营者守法经营和保护弱势群体的目的。为了实现这个目的，食品安全民事责任承担上需要采用严格民事责任原则。既然消费者在经济上和地位上都处在社会的底层，如果采用过错责任原则，消费者可能由于自身的地位在举证上显得力不从心，无法找出生产者、经营者的过错而导致赔偿失败。严格责任原则恰恰可以弥补消费者举证困难的缺陷，因为该原则把举证责任推给了生产者和销售者，销售者自身一旦并无过错时，可以举证让食品生产者赔偿其应有的损失。如梁慧星先生所言，“严格责任制是现代民法基于消费者权利，谋求实质上平等的结果，是消费者保护政策的一个重要组成部分，同时，也是针对产品伤人这一严重社会问题的法律对策”［16］。

(二)食品安全公法性质责任制度的完善

在我国食品安全监管方面，公法性质的责任制度一直发挥着主导作用，因此，完善行政责任制度和刑事责任制度至关重要。

解决食品安全问题，仅仅通过静态的立法和监管是不够的，还需要加强食品安全规划过程中的动态完善和监管模式的多样化［17］。当前我们需要不遗余力地完善食品监管行政责任体系，努力解决滞后性与操作性差的问题，实现行政责任追究制度化和规范化。首先，以制度确认实现行政责任进一步制度化。这样在追究行政主体的责任时，就有了坚实的法律依据。完善的制度不仅可以保障行政责任主体及公职人员的行政责任及时追究，同时也可以对其应有的权力予以救济。其次，完善行政责任主体设置。通过政府改革、精简机构、明确各监管机构职能分工和权限范围，实现行政执法高效化［18］。最后，实现行政责任构成要素的进一步规范化。即法律必须明确规定执法主体的执法缘由、执法人、执法相对人的范围、执法过程所依据的法律法规、行政责任追究的程序及行政执法主体因不作为或乱作为被追究行政责任的具体形式等等。只有这样才能真正做到有法可依，实现法律最终的价值和功能。

《刑法修正案(八)》在规制食品安全犯罪方面所做的修改，表明了立法者对此类犯罪的认识发生了转变，但考虑到当前依旧严峻的食品安全形势，这种认识上的转变仍显得不够充分［19］。因此，在此基础上还应细化并修改不适应社会发展的食品安全犯罪相关罪名，严密法网。在量刑方面，在对违法经营者进行法定刑判决、经济制裁的同时，还应综合考虑其犯罪情节和犯罪结果，判处一定期限的资格刑，情节严重的，可永久剥夺违法经营者的食品领域准入资格，以达到惩治犯罪和避免犯罪再次发生的可能，发挥预防功效［20］。

(三)食品安全惩罚性赔偿制度的完善

在西方国家，惩罚性赔偿制度在预防食品安全事故、保护消费者合法权益方面发挥了巨大的作用，而我国现行的食品安全法律责任当中，惩罚性赔偿制度发挥的作用有限，需要进一步完善。

就惩罚性赔偿的功能而言，有国外学者认为可以体现为以下方面:惩罚被告、预防再犯、警示他人、保障秩序、激励相关人维权、损害赔偿等［21］。笔者同意此种观点。目前惩罚性赔偿在我国的主要作用具体体现为鼓励消费者检举、揭发经营者在经营过程中的不法行为［22］。由于惩罚性赔偿在我国立法过程中受到的重视程度还不够，相关法律在惩罚性赔偿方面所做的规定仍过于保守，没能充分发挥该制度的功效。

针对我国目前食品安全事件多发的现实，应当对惩罚性赔偿制度给予高度重视，进一步完善该制度，加强其可操作性。美国的浮动限额制度在解决食品安全问题方面发挥了重要的作用，我国《食品安全法》可以借鉴此制度，完善惩罚性赔偿数额的具体实施细则。具体而言，在确定食品安全案件惩罚性赔偿数额方面，要赋予法官更大的权力，综合考虑各种因素在食品安全事故中的实际影响，最终确定赔偿数额。只有这样，惩罚性赔偿制度才能在司法实践中更好地体现惩罚责任人、救济受害人的目的。

结语

当前我国处于社会转型时期，食品安全治理形势异常复杂。各种法律责任追究制度在解决食品安全问题方面均发挥了一定的作用，但任何一种责任制度都有其局限性，因此在食品安全治理中不能过分强调某一种责任制度的重要性，而忽视其他责任制度的功能。这就要求在食品安全法律责任追求方面，必须进行体系性的思考。建立多种法律责任并存的综合性的法律责任体系，可以有效整合资源，调动多方积极性，共同解决食品安全这一复杂的公共问题。

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