优化刑事案件绩效考核机制

王幼君

(上海市嘉定区人民检察院，中国 上海 201824)

目前法、检、公系统内部普遍建立了绩效考核制度，运用规定的绩效指标来衡量各部门及个人具体工作成绩和工作努力程度，并以此作为强化管理、改进工作和进行奖惩的依据。希望通过量化的绩效考核指标来不断提高执法能力，增强法官、检察官、公安干警的综合素质和工作能力。从实践中看，目前三机关实施的绩效考核制度有利于评价法、检、公三机关业务工作实绩，有利于规范办案程序，有利于提高办案质量与效率，有利于防止司法权力滥用。但一些不科学、不合理的考核指标也极大地影响了刑事司法工作的独立性、科学性和规范性，在一定程度上扭曲了法、检、公关系，强化了司法机关行政化的色彩，阻碍了司法工作人员职业化、专业化的进程，甚至违背刑事诉讼基本原理的绩效考核机制，恰恰成为违法或违规办案的助燃剂，干扰甚至危害了法、检、公职能的正常运行。

2015 年1 月20 日在中央政法工作会议上中央政法委要求:中央政法各单位和各地政法机关对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。建立科学的激励机制，落实办案责任，加强监督制约。笔者认为，取消不合理的考核项目的同时，仍需要合理的考核项目来保证和提高政法机关的工作效率。取消不合理的，是为完善合理的。打击犯罪和保障人权，塑造良好的社会治安环境，必然需要政法机关有效地开展工作。

现代行为理论认为:“人的动机性行为是一个朝着目标不断推进的过程，在这一过程中会出现目标行为与目标导向行为，目标行为指行为本身即是目标，而目标导向行为是指为达到目标而采取的一系列准备行为。”［1］同理，为了实现对公民基本权利有效保障目标，需要引导法院、检察机关、公安机关合理实施相关行为，防止司法实践操作的畸形变样，导致目标行为无法实现。

中央政法委书记孟建柱近期撰文指出:“要完善法官、检察官任免、惩戒制度，建立科学合理、客观公正的业绩评价体系和考核晋升机制。”［2］因此在下一步制定国家司法改革方案细则时，对于法、检、公的绩效考核机制应当遵循司法规律，立足办案实际，统一研究部署。增加一些综合性的非量化指标，取消一些不合理的指标，调整一些权重失衡的指标，建立以司法规律为依据、以办案实际质量为重心的科学、简化、合理的绩效指标体系，淡化法院、检察机关的行政属性，促进审判权、检察权、侦查权的有效运行，使其在总体上实现激励、督促功能。

一、优化公安机关的考核

公安机关的主要考核指标包括破案率、发案率等，初衷是将工作重心放在刑事案件的发案率下降及破案率提高方面。但在执行过程中，唯考核指标的具体操作，及将具体量化指标和干警个人奖惩晋升、部门荣誉绑定在一起的做法，给了一线办案民警巨大压力。尤其值得注意的是，在2004 年6 月，公安部将“命案必破”确立为公安工作的一项基本要求，但刑事案件侦破工作受到多重主客观条件的限制，古今中外没有一个国家能做到命案必破。纵观我国的公安干警在执法活动中承担巨大破案压力，一个大要案发生，尤其是命案的发生，省、市、县各级政府领导指示、督促“限时破案”、“办成铁案”;被害人及其家属动辄上访;民众和新闻舆论随时跟进，公安机关办案人员和部门在“破案有功、不破案受罚的情势导引下”［3］，常走向两个反面:一是“不破不立”;一是采取刑讯逼供等非法手段收集证据，以致酿成冤假错案。如杜培武案①杜培武冤案，参见中文百科在线:http://www．zwbk．org/MyLemmaShow．aspx?lid=201119，2014 年2 月15 日访问。、佘祥林案都是活生生的教训，展示出片面追求破案率，使得法、检、公关系缺乏相互制约，以致酿成惊天冤案。

(一)更新侦查理念，废除发案率、破案率等考核指标

侦查活动应遵循科学规律，“命案必破”、“限期破案”等行政化命令违背科学规律，在这种口号驱使下，侦查人员会将“破案”转为“结案”，所以“命案必破”理念必须调整。近年来，在破案率等考核指标的影响下，发生了一批值得汲取深刻教训的案例，致使部分省市顺势而为，废除不科学的考核指标，如河南省于2013 年11 月推出十项措施强调:河南省公安部门将不再下达“刑事拘留数”、“发案数”、“破案率”、“退查率”等不科学、不合理考评指标，不再以“破案率”、“批捕数”、“起诉数”、“退查率”等指标搞排名通报。②参见《河南废破案率等考核指标 重大刑案须领导审阅卷宗》，载人民网:http://henan．people．com．cn/news/2013/11/08/703896．html，2014 年2 月15 日访问。笔者认为，在废除破案率、发案率这些指标后，应从实际出发，深入调研，经严密论证后建立系统的考核指标，关键是考核依法办案、文明执法。

(二)要树立正确的侦查工作业绩考核观

侦查开启刑事案件的源头，其目的不仅要打击犯罪，还要保障每个公民基本权利。侦查过程中一旦把打击犯罪和提升破案率作为唯一目标，那么追诉犯罪的公权与被追诉人私权之间的平衡将被打破。利益的驱动，很容易让侦查人员先入为主地将侦查的对象等同于犯罪人。侦查权的正当性根源，是通过惩罚犯罪维护社会稳定和保障基本权利，如果受不恰当的考核引导，将无益于社会的稳定和谐。

(三)减少专项打击行动

“专项行动”是特定时期稳固政权、维护社会秩序的手段，而不应是一种常态的政策。侦查机关应努力改变“经常工作突击做，突击工作经常做”的不正常状态。当前各地开展的“知识产权”、“非法枪支”、“经济犯罪”等专项打击活动，由于上级机关部署和重视，实践中大多具有时间短、任务重、压力大、成绩多的悖论。在打击此类违法犯罪活动中，一些公安机关负有完成打击犯罪数量的任务，为完成考核任务，难免一些情节显著轻微的行为被作为犯罪处理，严重侵犯了公民的基本权利，破坏了国家的法治秩序。法治应润物细无声，而不是运动会战。

二、简化检察机关的考核

检察机关的考核指标集中于撤案数、不捕率、不诉率、无罪判决、结案率、综合治理工作等。2005年，高检院制定了《检察机关办理公诉案件考评办法(试行)》，对绩效考核指标作了具体规定。其中，无罪判决率不超过0.2%，撤回起诉率不超过0.8%。实际司法工作中，迫于考核压力，造成对于可能判处无罪的案件则与法院进行庭外协商，一般通过撤回起诉处理;对于从法院撤回的案件则采用建议公安机关撤回案件处理;对于起诉罪名事实认定有问题的，则通过协商变更起诉的方式处理;对于公安机关移送起诉的案件出现问题的一般通过退回补充侦查、口头纠正等方式处理。

为促进检察机关的健康发展，对于检察机关的立案数、不捕率、撤回起诉率、无罪判决率、结案率等考核指标，应从引导检察权的正确使用、树立检察公信力的角度予以简化。

取消职务犯罪立案数。检察机关职务侦查这块工作要转变运用考核的指挥杆抓工作的习惯做法。2013 年上海市检察系统反渎部门取消了“连续两年反渎办案空白的单位，不得参加先进检察院的评比”的规定，但渎职侵权立案数反而增加，这说明取消一些考核指标是可行的，工作不会因此停顿不前。因此，应大胆取消这类考核指标。

废除不捕率考核。新刑诉法扩大了非羁押强制措施的适用，通过法条规定细化了逮捕的条件，并建立了羁押必要性审查制度。修改的主要目的是少用、慎用逮捕措施，充分保障被追诉人的合法权益。为此，检察机关在审查批准逮捕时应审慎，同时建立动态捕后羁押必要性审查机制。从新刑诉法对逮捕适用的精神而言，不捕率的考核指标将失去意义，应予以废除。

理性对待无罪判决。无罪率可以说是检察机关考核指标中的命门所在，无罪判决还可能引发法、检、公之间的紧张关系。这时，又需要地方政法委介入协调，检察机关在可能判处无罪案件中和法院协商，多数情况下是将无罪判决案件撤回起诉，同时在审查起诉中，检察机关担心可能判处无罪而将案件作存疑不起诉。对于考核无罪判决带来的一系列问题，应从确保检察权威和公信力角度，建立对检察官不严格遵守法定程序排除非法证据、甚至违法违规办案行为的惩戒制度。另一方面，实践中出现无罪判决表明法院充分发挥守住司法正义的职能，并非坏事。

应取消综合考评指标如调研、宣传、信息等繁复项目。在检察工作的考核项目设立上必须要坚持检察机关的宪法定位和法定职责，作为法律监督机关通过法律监督维护公平正义应当是检察机关绩效考评的基本价值取向，也是评价考评制度以及考评指标的首要标准。而各条线项目繁多的调研、宣传、信息、办会、交办、接待等考核加分因素，严重削弱了检察机关强化法律监督、维护公平正义的本职工作。从引导检察权的正确行使角度出发，应将检察绩效考核放到优化和完善检察权运行的宪定职能高度去筹划。摈弃这些行政化的综合性指标，合理设置考核项目及评分标准，必须充分体现检察机关的职能特色，注重检察工作效果的发挥。项目繁复的考核增加了检察机关工作压力，制约了检察工作的正常运行，必然出现曹建明检察长在最高检召开全国电视电话会议中痛斥的考评造假行为。

三、废除法院的绩效考核

案件质量评估体系事实上已成为法院工作的“指挥棒”，强调业绩考核实质上将法院视为行政系统的一部分，但法院不是行政机关［4］。

绩效考核的存在使得下级法院实质上受制于二审法院，违背了审级制度及审判独立原则。绩效考核指标有违诉讼规律，动摇审判权的公信力和权威性，使得原本难以独立的法院受到外在干扰。同时，“绩效考核制度可能会因考核主体的变化而变化，考核过程可能会因考核主体的任意性及其他情感因素对其稳定性和连续性产生不利影响”［5］。徐显明教授在提及中国司法改革若干问题时提到，对司法绩效的评价，只能以正义为标准，或者正义为先，“一旦义利倒置或者以利灭义，司法就会迷失自我，异变为功利的机器”［6］。并进一步指出，既然制定了法官工作业绩考核规定，就要提出合理可行的考核办法。如果提不出令人信服的办法，与其机械地玩数字游戏，还不如把精力用在鼓励法官积极承办复杂疑难案件、专心钻研审判业务方面，这更有助于树立法院正气和法官的积极进取精神。最高人民法院新近发布意见要求:不得以上诉率、改判率、发回重审率等单项考核指标评价办案质量和效果。反映了现行法院绩效考核已经走入歧途，必须予以废除。笔者认为，应彻底废除现在对法院及法官的绩效考核制度，取而代之以依据《法官法》建立的法官惩戒制度。可喜的是，2014 年12 月23 日，最高人民法院党组研究决定:取消对全国各高级人民法院的考核排名;各高级人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地区不合理的考核指标。

法院的考核指标主要包括提请抗诉率、改判率、发回重审率、年终结案率等等。现实的例子是，每年12 月25 日是上海法院系统的年终结案率的时间点，为了配合各法院提高结案率，在刑事案件方面，相应的区检察院提前近一个月左右就不再向法院移送案件，导致出现大量案件在12 月26 日集中移送法院的现状。同理，对于法院判决的抗诉则要考虑到法院的考核指标和压力，法检两家在一定层面上会事先沟通，有选择性地抗诉。

(一)抓好审限管理是最科学的考核方法

最高法要求“除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标外，其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标”，审限反映的是法官工作效率，且本身具备了法定性，只要在审限内审结的案件就应是合格的。“审限内结案率”本就是法律的要求，最高人民法院在废除各项考核指标时强调“审限内结案率”是司法正义的内在要求。同时“审限内结案率”也将杜绝法院“以保证结案率为由，年底不受理案件的做法”的多年传统。

(二)上诉率、改判率、发回重审率只应是审判工作的参考数据

各个法院案件数量不一，案件本身复杂程度各异，简易案件可一日审结数件，而疑难复杂案件则需经年累月才能办结;民事、刑事、行政等不同类型的案件之间的难易差距无法简单衡量;另外，同一法院内各法官办案工作量分配也是不均衡的。简单地以上诉率、改判率、发回重审率等定量数据考核法院和法官完全背离了现代司法理念和司法规律，对法官的评价应当看他的职业道德、法学素养、办案能力等综合因素，并建立相应的法官惩戒制度。

(三)彻底废除各类信息、宣传、调研、信访等综合类考核指标

在社会主义初级阶段，正处于矛盾凸显期，各级法院案件数量越来越多，法院和法官在辛苦办案之余还承担大量行政性、综合性工作，这些考核指标大都偏离司法工作的本职。即便是法律调研工作，对于基层人民法院、中级人民法院而言，目标是审结案件，高级人民法院、最高人民法院则可以就相关理论问题进行研究并发布相关指导意见，两者的侧重点应有所不同。

对于法、检、公机械地、教条地实施绩效指标考核，将司法工作数字化、指标化，导致法、检、公注重对业绩数字的追求，使得“公检法三机关产生了不正常的协调配合，扭曲了正常的诉讼结构，实质上将公检法三机关束缚于一个基于共同利益的‘大家庭’当中”［7］。甚至还会产生这样的悖论:追求公平正义的愿望恰恰破坏了司法公正。

目前体制下，法院、检察机关、公安机关尚不可能不考核。通过必要的考核，评估办案质量、司法效率、司法效果，可以保障并促进法、检、公内部管理机制有序运转，提高工作绩效。因此，问题的关键不是考不考核，而是如何考核、以何种指标进行考核更为科学、合理。至少，考核指标的设定，应当引导司法人员、公安干警向善、从善，而不应导致“逼良为娼”的反法治效果。①中央政法委近日出台的《关于切实防止冤假错案的指导意见》中明确提出，应当建立健全科学合理、符合司法规律的办案绩效考评制度，不能片面追求破案率、批捕率、起诉率、定罪率等指标。另一方面，目前的绩效考核制度，过于强调上级对下级的内部考核，是否可以考虑适当引入外部评鉴机制，作为内部考核的有益补充?例如，是否可以考虑建立一种专家学者、职业律师对司法人员、公安干警的专业能力和职业操守进行评鉴的制度?

［1］姬军荣．基于目标行为和目标导向行为的管理模式［J］．经济师，2003(10):149 －150．

［2］孟建柱．深化司法体制改革［N］．人民日报，2013 －11 －25(1)．

［3］刘品新．刑事错案成因考量［N］．人民法院报，2010 －07－23(7)．

［4］徐昕．法院应强调业绩考核吗［N］．南方周末，2012 －04－13(5)．

［5］黄维智．业务考评制度与刑事法治［J］．社会科学研究，2006(2):85 －94．

［6］刘炜．法官绩效考核之忧［N］．民主与法制时报，2012 －06 －11(A4)．

［7］万毅，师清正．检察院绩效考核实证研究——以S 市检察机关为样本的分析［J］．东方法学，2009(1):28 －43．