浅论精准扶贫视角下的农村土地流转——以永州市为例

刘燕屏

（中共永州市委党校，湖南 永州 425000）

浅论精准扶贫视角下的农村土地流转
——以永州市为例

刘燕屏

（中共永州市委党校，湖南 永州 425000）

改革开放30多年来，我们数亿老百姓脱掉了贫穷落后的帽子，但是在偏远落后地区还是有很多农民依然生活在贫困线上。2015年5月，习近平总书记在贵州省调研时强调，确保扶贫人口在2020年如期脱贫。永州市地属偏远山区，经济欠发达，为认真领会习总书记提出的“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”精神实质，积极实施扶贫工程，特别是在促进农村土地流转方面做了积极的探索。

精准扶贫；农村；土地流转

改革开放30多年来，我们数亿老百姓脱掉了贫穷落后的帽子，但是在偏远落后地区还是有很多农民依然生活在贫困线上。2015年5月，习近平总书记在贵州省调研时强调，确保扶贫人口在2020年如期脱贫。永州市委、市政府认真领会习总书记提出的“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”精神实质，抓住机遇，以围绕中心、服务发展、突出重点为主线，充分发挥统一战线人才荟萃、联系广泛、智力密集的优势，积极实施扶贫工程，特别是在促进农村土地流转方面做了积极的探索。

一、农村土地流转的政策引导

农民要脱贫就要改革农村土地制度，农民的地就是农民的天，农民的幸福在田间。农民的脱贫致富，关系到社会稳定和经济发展，不管采用什么方式流转土地，尊重农民意愿，保障农民权益，是不能够触动的铁律。2015年中央一号文件精神为加快构建新型农业经营体系提供了制度支撑。农民现在可以用土地经营权当作股份加入合作社和龙头企业。这是农村经济发展到一定的阶段，农村土地流转应运而生。

（一）赋予土地承包经营权流转权利

改革开放初期，我国实行家庭联产承包责任制，赋予农民经营权和收益权。中央已经预见农民有土地使用权流转的愿望。

1985年中央一号文件提出“股份式合作”。文件中提到，“按照自愿互利原则和商品经济要求，积极发展和完善农村合作制”。1986年中央一号文件提出“发展适度规模的种植专业户”。这是我国第一次从国家层面上赋予土地承包经营权流转。

（二）鼓励土地承包经营权多形式流转

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》中提出:可以依法流转村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地。党的十七届三中全会允许农民流转土地承包经营权。

（三）允许以土地承包经营权抵押融资

党的十八届三中全会可以说是将农地转让提升到一个崭新的高度。李克强同志2014年12月22日在中央农村工作会议上的讲话明确指出要鼓励、引导和规范土地流转，发展农业适度规模经营。2015年中央一号为加快构建新型农业经营体系提供了制度支撑。出台的这一系列方针、政策为农村土地流转提供了强有力的支持保障。

二、农村土地流转实践探索

永州市属于欠发达地区，2015年湖南省给永州市减贫指标是99842人，减贫率14.9%。如何实现减贫指标?扶贫工程实施以来，农村土地流转形式正在由单一形式走向多样化，由早期的农户间的代耕、转包流转，逐步发展到有偿转包、出租、互换、转让、入股等多种流转形式，目前主要有以下四种流转模式。

（一）种粮大户转包模式

政府围绕种粮直补、农机购置、单产提升等政策，制定粮食扶持政策。政府对种粮大户的产前、产后做好服务工作，提供种子、农机、化肥、农药、农膜等各类农资供应服务。政府为提高种粮大户和农民种粮的技术水平，开展科技培训，举办农业科技下乡活动，邀请水稻专家讲座。例如，浙江种粮大户项兆旺2012年在祁阳县三口塘镇、冷水滩区伊塘镇、零陵区石岩头镇等地租种稻田5000亩；零陵区邮亭圩镇三塘村家庭农场主杨树清2012年发展粮食115亩，2013年230亩，2014年425亩，被称为“永州第一种粮大户”。截至2014年12月，永州市种粮大户流转土地面积96.9万亩。各县区种粮大户受让土地占比大部分超过40%，江华达到80%。

（二）土地股份合作模式

当地政府机构将土地集中之后，农民作为集体成员对土地的使用权作价入股。比如，蓝山县龙溪花果葡萄专业合作社成立于2008年1月，原称龙溪葡萄合作社，2010年元月经工商变更登记为现名，注册资金200万元，共有会员105户，主要来自塔峰镇天果村等，有示范种植基地1500多亩，已累计投入500多万元。合作社实行“公司+合作社+基地+农户”的生产经营管理模式，统一良种、统一技术、统一营销、统一订单、统一品牌，依托合作社成员--蓝山县志昱农业开发有限责任公司，形成了现代农业产业化格局。2011年入选全国首批农民专业合作社示范社名录。合作社发展3000多亩连片水果生产基地，大力推广滴灌、套袋、科技诱虫、小棚避雨栽培、“二次挂果”等南方葡萄栽培新技术，实行葡萄区域化布局、规模化种植、标准化生产和产业化经营，努力提高所有会员农户的经济收入，带动周边农村种植葡萄，形成蓝山县葡萄特色水果产业。2014年合作社产销葡萄1600多吨，产值1600多万元，比市场均价每公斤高2元以上，会员农户户均可增收2万元以上。合作社全年实现净盈余85.8万元，二次盈余返还54.4万元。

（三）农村土地银行模式

土地银行按照合同约定收取地租并按与农户的协议书兑现到户。目前，永州市存地的价格按地类性质分别确定，其中稻田（鱼塘）的流转价格确定为每亩300斤稻谷的综合价（412元）、旱土120——150元、一般林地80—120元。此外，中央的各项补贴归农户所有。农业企业的贷地价格与农民的存地价格同价。目前，采取的是“农村土地——土地银行——农业企业”的模式。也就是土地银行引导农民和村、组将土地存入银行，按年支付利息；土地银行通过土地开发整理、高标准农田建设、坡耕地整治等项目建设，统一租赁给农业企业从事设施农业生产。

（四）土地信托流转模式

政府出资在乡镇设立土地托管机构，农民将土地承包经营权委托给政府的土地托管机构，并签订土地信托合同，农业企业或大户再从政府土地托管公司手中连片租赁土地。也就是说，由农户和企业两个角色间的流转变为农户、企业和政府三个角色间的流转。例如2014年道县分别注资110万元在祥霖铺、清塘、营江街道成立农村土地经营权信托流转公司。目前祥霖铺已正式签订信托流转合同129份，流转土地13700亩，清塘和营江通过信托流转5000多亩给湖南正禾农场，建成直供港澳蔬菜基地。

三、创新永州市农村土地流转模式的政策建议

2015年中央一号文件明确提出，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，为加快构建新型农业经营体系提供了制度支撑。如何引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式?

（一）必须坚持三大基本原则

2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发文件规定土地流转的基本原则:坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；坚持以改革为动力，充分发挥农民首创精神；坚持依法、自愿、有偿的原则；坚持经营规模适度与效率与公平的原则。

1.坚持保护耕地红线的原则

民以食为天，吃饭问题始终是第一件的大事，在这件事上，我们必须保持清醒的认识，保障国家粮食安全的根本在耕地，根本在于怎么样避免耕地‘非粮化’、‘非农化’的问题。为守住18亿万亩耕地红线，保障我国粮食生产安全，农民可以‘非农化’，但耕地绝对不能不能‘非农化’。未来一个时期我国粮食需求仍将呈刚性增长趋势，要严格保护耕地红线。

2.坚持不改变使用性质的原则

把酒临风：电商物流走在科技赋能的前列，菜鸟、京东、苏宁这三大电商物流表现很惊艳。譬如，菜鸟物联网未来园区在无锡正式投入运营，该园区通过物联网、边缘计算和人工智能等前沿技术实现了智能化管理，可以识别每一个烟头、监控每一个井盖，实时保障园区安全、高效运转。京东物流启用智能包装机，实现多种不同规格纸箱的快速定位，自动选取与商品规格相匹配的包装，并采用热熔胶封口技术替代胶带。京东亚洲一号“智能大脑”更是可以在0.2秒内为分拣AGV计算出680亿条可行路径并作出最优选择。苏宁物流在传统冷链仓基础上通过机器人、穿戴辅助装置以及其他自动化技术解决了令生鲜电商最头疼的“最后一公里”问题。

农村土地产权制度改革三条底线不能突破:不能改变土地所有制，就是农民集体所有；不能改变土地的用途，农地必须农用；不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。农村土地流转必须严格准入制度，在适度规模和“三个不改变”前提下，建立健全准入机制，设立进入门槛。严格把关工商资本进入农业从事开发。经营管理部门办理农村土地承包经营权证变更登记手续。要对内容不完善、格式不规范的土地流转合同进行清理完善，避免今后发生合同纠纷。要加强对履行合同的监管，督促双方履行合同。要搞好流转土地经营风险评估分析，及时采取有效措施加以防范。

3.坚持依法、自愿、有偿的原则

农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择等，决策权都在农户。农村土地流转事关农村改革发展稳定大局，必须坚持依法、自愿、有偿的原则，科学引导，依法有序，规范运作。从国家和省级层面看，对农村土地流转的要求是“依法、自愿、有偿”，湖南省去年还以省委办公厅名义下发了《关于进一步规范农村土地流转切实维护农民合法权益的通知》（湘办发［2013］52号），对如何在土地流转中保护农民合法权益做出了明确要求。2014年湖南省农村工作会议上也明确提出，不得强制农民流转土地，要尊重农民意愿和维护农民利益，把选择权交给农民。农村土地流转必须在双方自愿流转、价格相互协商的前提下，签订规范的土地承包经营权流转合同，并到公正处进行公正。

（二）正确把握四对关系

1.正确把握政府引导与农民自愿之间的关系

在土地流转中，政府引导是必要的，但必须要充分考虑和尊重农民的意愿，决不能搞强迫命令。政府引导要做好几个方面的工作:一是思想引导。教育引导农民转变观念，帮助农民读懂政策，讲清道理，算好经济帐，让农民自愿流转。二是政策引导。政府通过出台一系列政策文件鼓励农民自愿流转，让广大农民得到实实在在的好处。三是服务引导。各级各部门要围绕土地流转搞好信息平台建设、合同签订，贷款融资、社会保障等方面的服务，为土地流转创造一个良好的环境，使农村土地规范有序流转。

2.正确把握适度发展和规模经营之间的关系

从我市人多地少，农村人口比重大的现实情况来看，即使我市城镇化水平达到55%，也仍将有近252万的人口生活在农村，他们也仍将以农业生产为主业，必须有足够的土地供其生产经营。从规避土地流转风险来看，设置工商资本准入制度，开展土地适度经营也是很有必要的。如果有的工商资本进入农业，承包了大片土地，但由于资金、技术等原因跟不上，会导致一些土地闲置，产生新的抛荒，很难保证农民的利益。

3.正确把握政策瓶颈与发展需要之间的关系

4.正确把握流转风险与保护农民利益之间的关系

在农村土地流转的过程中，我们要统筹兼顾流转收益与流转风险之间的关系，既要避免流转风险，又要保护农民的利益。当前，流转风险主要来源于以三个方面:一是不能流转效益很难保证。二是流转过程操作不规范。三是随意改变土地用途。有的业主成片租赁土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物。

（三）对策建议

1.加快农村土地确权颁证

2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，推进农业现代化，改革是关键。2015年初，湖南被纳入国家土地确权登记颁证试点范围，全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。这说明已经明确了农民对土地的物权、经营权、所有权，形成了一个有利于农业现代化和土地流转的基础。我市的具体做法:登记土地承包经营权；开展其他承包方式确权登记；归档相关资料。通过这些举措赋予农民完整的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，使农村土地资源所有者成为土地制度变革的主体和主导力量，农民分享土地增值收益。

2.做好农村土地使用规划

一是制定《永州市农村集体土地利用总体规划（2014—2020）》。全面完成市、县、镇三级土地利用规划的编制，做好土地利用总体规划与各级城乡规划的衔接。二是制定县乡村《永州市农村集体土地利用专门规划》。制定《永州市现代农业产业发展规划》、《永州市小城镇建设规划》、《永州市重点中心村建设规划》等专门规划。

3.创新农村土地流转方式

目前，永州市土地流转还是囿于转包、出租、转让、互换等形式，如何在农地流转模式上有新突破?结合永州市实际，一是主体创新。解决“谁来种地”和“如何种地”的关键是新型农业经营主体。扶持种养大户、家庭农场、专业合作组织，重点扶持项目建设、资金投入、技术服务、市场营销等方面，扩大对土地的需求。二是项目带动。农业标准化基地围绕农业主导产业和特色农产品，引导各类新型农业经营主体参与土地流转，培育和引进工商企业、龙头企业、专业大户、农村专业合作组织等新型生产经营主体。引导龙头企业通过流转土地建立农产品基地，统一布局、标准、品牌、营销；引导支持工商资本、民间资本、外来资本、国内外大型战略资本投资发展设施农业、特色农业、生态农业、高效农业和观光农业。三是方式创新。积极推动家庭农场、“公司+农户”、“合作社+农户”、“公司+合作社+农户”、“公司+合作社+基地+农户”、土地银行流转、土地信托流转、季节性流转、整村整组流转、农机服务组织带动流转等新型土地流转和经营模式。为农业生产提供产前、产后、产后全过程服务，推动经营主体扩大生产经营规模促进土地流转。

4.建设土地流转服务平台

永州市要建立土地信息收集、发布网站。一是建立土地流转交易服务平台。在借鉴其他地方经验的基础上，建立市、县、乡镇、村四级土地产权交易平台和网络，并统一纳入全市公共资源交易平台。二是组建市、县两级农村建设投融资平台。可借鉴成都等地成立农村建设投融资平台的经验，组建由政府控股、新型集体农村经济组织共同出资的“现代农业投资有限责任公司”。三要组建市建市级统一土地招商平台。要将涉农项目的招商纳入全市整体招商平台中。建议有“永州市农村综合产权交易所”整合土地信息，实施策划包装，根据目标市场开展专题招商和推介对接活动，引导专业大户、农民专业合作社积极参与土地流转，引进战略投资者和龙头企业进入农村土地开发的主战场。

5.强化土地流转的保障制度

一是保障价格。确定流转基准价，鼓励以实物折价方式确定流转价格。未以实物折价的，应按照相应的时间段约定其递增标准，以保障农户土地流转收益随物价总水平的变化而变化。科学评估流转土地。二是保障粮食安全。严格保护耕地，要遏制土地流转过程中可能出现的“非农化”、“非粮化”、乱占耕地等问题，严格农村土地管理。规划建设好粮食功能区（基本农田保护区），在粮食功能区内大力推动土地集中流转，确保土地流转后全部用于粮食生产。三是保障财政支持。整合涉农财政资金投入到土地流转中；制定财政扶持农村土地流转和家庭农场、农民专业合作社发展的具体政策措施。四是保障土地流转风险。要对土地流转后的风险进行分析、评价和预测，及时发布风险警报。五是建立农村社会保障体系。建立和完善多层次的、以养老保险为主的农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，逐步弱化土地的福利性质和社会保险功能，为土地流转创造良好的条件。六是规范农村土地流转。规范书面合同，强化流转合同法律保护，加强项目监管和土地用途管制，禁止擅自将农用地改为建设用地，禁止将流转土地用于不符合土地供应政策和产业政策的项目建设等，严格执行“依法自愿有偿”和土地流转价格的“公平合理”，切实保障农民基本权益。

（责任编辑：谢建美）

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A

1009-2293（2015）05-0073-04

刘燕屏，中共永州市委党校马克思主义基础理论教研室副主任、副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.05.023