外国人管理经验探析——以黑龙江省黑河市为视域

屈佳

（中国人民公安大学，北京100038）

外国人管理经验探析
——以黑龙江省黑河市为视域

屈佳

（中国人民公安大学，北京100038）

黑河市公安机关针对黑河市近年来外国人数量增多、成分复杂、落脚点分散等特点，采取了一系列行之有效的措施：规范制度，完善管理机制，广泛开展法律宣传工作，强化信息采集、信息共享，形成了一套较为完整的外国人管理体系。多年的实践证明，黑河市外国人管理体系取得了良好的社会效果，为我国其他边境地区外国人管理提供了可借鉴的管理思路和方法。

黑河；外国人管理；服务

黑龙江省黑河市是我国外国人管理工作80个重点城市之一，也是中俄边境线上开放最早的城市。它与俄罗斯阿穆尔州首府布拉戈维申斯克市隔江相望①黑河市基本概况.黑河市人民政府门户网站http://www.heihe.gov.cn/html/zjhh/index.html；，下辖7个县（市）区，其中有3个边境县区（孙吴县、逊克县、爱辉区）、2个国家一类口岸（黑河、逊克）。近年来，来黑河市旅游、经商、投资、就业、留学、探亲的外国人数量逐年上升，外国人管理难度进一步加大，黑河市公安机关出入境管理部门不断更新管理理念，创新工作方法，多措并举，强化外国人管理和服务工作，积极推进外国人管理工作由粗放型向集约型、精细化转变。经过多年的努力，外国人住宿登记“申报率、及时率、准确率”[1]达到100%，外国人管理工作总体上基本实现“底数清、管得住、服务好、涉案少”的目标[2]。经过多年的摸索和研究，黑河市外国人管理的经验已趋于成熟，总结其成功经验，对于探索适合我国边境地区外国人管理模式，具有十分重要的意义。

一、黑河市外国人的基本情况和特点

自黑河市对外开放以来，往来黑河市的外国人呈现出数量持续增加、人员成分复杂、落脚点分散、涉外案事件总体保持平稳态势等特点。

（一）数量增多

2004年以前，黑河市中俄边民互市贸易仅仅局限于大黑河岛。2004年以后，经黑龙江省人民政府批准，中俄边民互市贸易区范围扩大到整个黑河市区，俄罗斯公民免办签证在黑河市最多可持护照停留三十天[3]。经黑河口岸入境，前来旅游、经商、购物的俄罗斯公民猛增，由1988年黑河口岸开通初期的每年2000人次左右增加到目前的每年数十万人次。以2013年1月至12月份为例，从黑河口岸出入境的外国人达567，666人，其中持简化手续进入互市贸易区的外国人占总人数的51.08%。

（二）成分复杂

在黑河市停留、居留的外国人主要有俄罗斯公民，另有少数的白俄罗斯、乌克兰、老挝、菲律宾、韩国、喀麦隆、英国、加纳等国家的公民；入境目的，由从前的以探亲、旅游为主转变为现在的就业、经商、留学、探亲、旅游等多种形式并存。以黑河市区为例，2013年，在黑河长期居留的外籍教师27人，分别来自俄罗斯、菲律宾、加纳、英国、喀麦隆；留学生44人，主要来自俄罗斯、韩国、乌克兰、尼泊尔等国家；通婚24人，分别来自俄罗斯、越南、喀麦隆、柬埔寨等国家；探亲访友25人①该数据由黑河市公安机关出入境管理部门提供。。

（三）落脚点分散

入境的外国人有住在宾馆、旅店和洗浴场所的，也有租房、购房、借房住在居民区的，还有居住在学校公寓的。以黑河市区为例，2013年，在黑河租、借房居住外国人共49户98人，多集中在市区较繁华地段，购房居住的外国人25户，多集中在开发区②该数据由黑河市公安机关出入境管理部门提供。。

（四）涉外案事件总体保持平稳

2010年发生涉外案事件11起，2011年发生涉外案事件10起，2012年发生涉外案事件16起，2013年发生涉外案事件15起。案件类型以治安案件为主，其中“三非”案件发案情况是：2011年发生外国人非法居留1起，2012年发生外国人非法居留3起，非法就业3起，2013年发生非法就业1起，非法居留4起。由此可见，涉外案件发案率保持平稳态势。

二、黑河市外国人管理实践经验

黑河市公安机关以公共治理理论、新公共服务理论为理论依据，以《中华人民共和国出境入境管理法》等相关法律法规为依据，从黑河市口岸城市的实际情况出发，建立了一套具有边境特色、适于本地、体系完备、科学合理的外国人管理模式。具体内容如下：

（一）完善相应的外管工作机制

健全的外管工作机制是做好外国人管理工作的重要保障。为此，黑河市公安机关建立、健全相应的外管工作机制，保障外国人管理工作顺利进行。

1.建立政府职能部门联动协作机制，制定外国人管理联席会议制度，定期组织公安、旅游、商务、外侨办等相关职能部门负责人召开外国人管理联席会议，共享信息，互商对策，形成以公安机关为主导、全市各部门共同参与的外国人管理工作格局。

2.建立公安内部各警种联动协作机制，制定了一套完整的外国人管理办法，明确各警种、各部门在外国人入境管理、住宿管理、出境管理等环节中的具体工作职责和任务，公安机关内部形成部门联动、分工明确的外国人管理工作格局。

3.建立外管工作考评机制和激励机制，实现外管工作与其他公安工作“同部署、同检查、同考核、同评比”，由出入境管理部门负责对派出所等相关职能部门开展外管工作情况，进行督导检查和对口考核。

（二）组建专业外管人才队伍

黑河市公安机关积极响应上级部门的号召，实施“人才强警”战略，重视人才的引进、发展和培养。黑河市各基层公安机关明确专职或兼职外管民警，负责辖区内外国人的管理工作；出入境管理部门发挥业务指导职能，定期对基层外管民警进行业务培训；针对黑河市地处中俄边境，辖区内停留、居留的俄罗斯公民多，俄语使用频率高的特点，黑河市公安局整理并出版了《警务俄语》一书，书中收录了警务工作中需要经常使用的俄语词汇、语句，如“派出所”、“交通执勤”、“110指挥中心”，便于民警学习俄语，运用俄语更好地开展工作；针对目前公安机关翻译人才短缺的问题，招贤纳仕，从黑河学院等大中专院校招募外国人管理服务志愿者，建立社会兼职翻译人才库，配合公安机关开展外国人管理工作。

（三）加强涉外法律法规的宣传

针对往来黑河外国人的特点，黑河市公安机关不断加大涉外法律法规的宣传教育力度，方便入境的外国人了解我国关于外国人在华停留、居留的有关规定，从而提升其遵纪守法的意识，最大限度地减少因其不知法、不懂法造成的各种涉外案（事）件。黑河市公安机关在黑河口岸将中俄文对照的“外国人入境温馨提示卡”和“警民联系卡”发放给入境的外国人；在辖区内的宾馆、旅店、洗浴场所、饭店、商场都张贴了中俄文对照的《外国人在华住宿停留有关规定须知》；建QQ群发布各类消息和提示；走上街道，走进居民区、涉外企业、口岸联检大厅，向群众宣传《中华人民共和国出境入境管理法》及相关涉外法律法规。

（四）强化外国人信息采集

信息采集是我国外国人管理的最基础性的工作，信息的完整、准确直接关系到管理工作的成败。1999年，公安部取消了外国人定点住宿限制，入境外国人分散居住在各宾馆、旅店，或租购的房内，外国人住宿分散化特点日益突出。如何实现对散居在社会面上外国人的动态管控，成为公安机关对外国人管理亟需解决的难题。针对这一问题，黑河市公安机关依据公共治理理论，重视社会参与，建立了以公安机关为主导，政府各职能部门、社会团体、中国公民、外国人共同参与的互动型外国人管理模式。

1.在旅店业住宿的外国人登记管理

宾馆、旅店、洗浴场所是入境外国人作短期停留居住的主要选择，因此，收集汇总宾馆、旅店、洗浴场所外国人住宿登记信息成为外国人管理的第一要素。黑河市公安机关制定并出台了旅店业场所接纳外国人住宿许可制度，规定旅店业及洗浴场所须安全设施齐全，具备接待条件，才可留宿外国人；公安机关与旅店业及洗浴场所负责人签订《外国人管理工作责任书》，明确其职责；旅店业及洗浴场所安装“证照通”，提高住宿登记的准确率、及时率；出入境管理部门联合治安部门，定期组织旅店业及洗浴场所的前台人员进行集中培训，经培训考核合格后，发放“培训证”，前台人员持证上岗；治安、出入境管理部门、辖区派出所联合开展大检查，发现外国人信息登记不及时、资料填写不齐全的，或存在中国人登记外国人住宿、一人登记多人住宿等问题的，当场纠正，对存在安全隐患及管理漏洞的突出问题，责令其立即整改，并作出相应处理。

2.散居在租、借、购房中的外国人的登记管理

将散居在租、借、购房中的外国人纳入派出所实有人口管理范围，派出所社区民警通过调查走访，及时收集外国人基础信息，掌握其活动轨迹，做到“知来去时间、知自然情况、知来华事由”。在涉外企业、学校、涉外社区物建外国人管理联络员、协管员，居民区设立“楼长”，拓宽信息来源渠道，及时收集外国人住宿情况；加强出租屋管理，派出所与出租、出借、出售房屋的房主签订《安全责任保证书》，明确其治安责任，并填写《境外人员租、借、购房情况登记表》，登记房主的联系方式，建立一户一档的涉外房屋管理档案。

（五）信息共享

在现代社会中，信息交换和信息共享是实现有效管理的可靠保障。为此，黑河市公安机关实施“科技强警”战略，向科技借力，自主研发了黑河市公安机关外国人管理综合信息平台。该平台含关联信息查询、旅店业比对、出入境比对、重点人员比对、统计查询、数据维护、系统管理等七个数据库，具有外国人住宿信息查询、外国人出入境信息查询、“8.39”外国人信息查询、护照号码勘误、入住勘误等二十四项功能，有效整合了外国人入境、住宿、出境等信息资源，实现了外国人管理信息“全警采集，全警共享，全警应用”，提高了外国人管理的质量和效能。通过外国人管理综合信息平台，将公安机关掌握的已办理住宿登记的数据与边检部门的入境、出境数据进行综合比对，掌握未按规定办理住宿登记、签证超期滞留等外国人动态信息，为公安机关的信息研判提供保障。

（六）将服务理念贯穿于外管工作的始终

黑河市公安机关以新公共服务理论为指导，加快职能转变，加强公共服务能力建设，积极推进外国人管理由管控型向管理与服务并重型转变，深化服务内涵，提升服务水平。服务的内涵不仅仅是向外国人提供各种便利措施，还应包括提供安全的居住环境，保护其人身和财产安全等多个方面的内容。

1.提供各项停留、居留便利。本着“特事特办、急事急办”的原则，方便特需人员办理签证和居留许可；针对部分在黑河市长期居住的老、弱、病、残外国人，实行上门服务；以电话、短信等方式，提醒签证、居留许可即将到期的外国人及时到公安机关办理延期手续。

2.实施“警灯闪烁”工程，将外国人密集场所列为重点防控区域，加大治安巡逻力度，提高对外国人报警求助的快速反应能力，创建良好的社会治安秩序，有效保护外国人的人身和财产安全。

3.在涉外场所张贴黑河市公安机关制作的“夜间出行要多人结伴，出行时间宜早不宜晚，出行路线宜亮不宜暗”等中俄文警示标语，提高外国人自我保护和防范意识。

4.实行中俄文接警，同时与外事、医疗等部门形成联动机制，确保外国人的报警求助得到及时受理、处置。2013年3月23日，一俄罗斯儿童在黑河市停留期间突发疾病，被父母送至医院就诊，因语言不通，医护人员无法进行有效的救治，便报警求助，黑河市公安局接警后，立即派员赶到现场，通过翻译帮助医生了解情况，最终患者得到了及时的救治。2013 年5月31日，黑河市爱辉区一宾馆内发生一起俄罗斯公民被盗案件，涉案财物为10万卢布和1200元人民币。接警后，出入境管理部门配合刑侦部门立即展开调查，于6月1日将犯罪嫌疑人抓捕归案，案件得以成功侦破，为受害人挽回了损失①该资料由黑河市公安机关出入境管理部门提供。。

（七）加大涉外案事件查处力度

涉外案（事） 件敏感性强，处置难度大，处置不当易引发外交交涉，造成不良影响。为此，黑河市公安机关努力提高执法水平，在执法办案中，严格遵循原则性和灵活性相结合、实体公正与程序公正并重的处置原则，做好涉外案（事）件处置工作。

1.及时受理、侦办辖区内发生的涉外案事件，对外国人采取强制措施后，在规定的时限内，呈报黑龙江省出入境管理部门，由其通知其所属国家驻华大使馆、领事馆[4]。

2.加大“三非”外国人清理整治工作力度，维护涉外治安秩序。首先，将聚集区、居民楼、商场、6个毗邻关口和150多家旅店业列为重点管控部位，突出清查工作重点；其次，拓宽信息来源渠道，建立举报奖励机制，鼓励中国公民提供线索；最后，出入境管理部门联合相关警种开展清理整治“三非”外国人专项行动，做到一经发现，坚决予以处理。2013年8月16日，黑河市孙吴县公安局在工作中发现一名非法入境的越南籍公民，后成功将其遣返②该资料由黑河市公安机关出入境管理部门提供。。

三、黑河市外国人管理对边境地区的启示

分析和总结黑河市的外国人管理经验，可以从中获得以下启示：

（一）放眼全局，构建全方位、立体化的管控体系

积极争取地方党委、政府的支持，成立外国人管理领导小组，强化政府部门间的协调与配合，形成外管合力，实现对外国人“入境—住宿—居留—出境”的全方位、立体化跟踪管理；边境地区公安机关应加强与边检部门的合作，掌握第一手的入境外国人信息，实现公安机关被动受理外国人住宿申报到主动发现，上门走访登记的转变。

（二） 着手基础，做好外国人管理基层基础工作

信息采集、录入是外国人管理的基层基础工作，边境地区公安机关应建立科学、规范、高效的信息采集工作机制；利用社区民警人“头熟、信息灵、反应快”的优势，社区民警负责上门走访，做好信息采集、录入工作；发动社会参与，充分发挥涉外企业、学校、居民区信息员、联络员、协管员的作用，及时掌握辖区内外国人的动态活动轨迹；强化旅店业住宿登记的管理，确保外国人住宿登记及时、准确；加强涉外出租房管理，建立一户一档的涉外出租房档案，从而实现基础工作信息化，信息工作基础化。

（三）立足实际，采取富有边境地区特色的外管措施

边境地区公安机关应从自身实际情况出发，探索符合当地实情，且科学合理的外国人管理模式，采取相应的管理与服务措施，有效提高外国人管理与服务的质量和效率。针对邻国公民往来频繁，辖区内停留、居留外国人以邻国公民为主的特点，推行双语接警，张贴双语宣传标语等措施，提高外国人服务水平。

总之，黑河市外国人管理工作取得了令人瞩目的成就，形成了颇具地方特色的外国人管理方式与方法，为其他边境地区的外国人管理提供了可以借鉴的经验,有理由相信，推广黑河市外国人管理的经验可以使我国边境地区外国人管理工作迈上一个新的台阶。

[1]王胜德.论强化外国人临时住宿登记管理之对策[J].湖南公安高等专科学校学报，2008，（6）：95-98．

[2]潘向泷等.走向有序:广州流动人口犯罪问题研究[J].北京警察学院学报，2010，（3）：84-88.

[3]黑河中俄贸易区由大黑河岛延伸到黑河市城区［EB/ OL］.新浪新闻中心［2004-1-18］http://news.sina.com.cn/c/ 2004-01-18/08061616404s.shtml.

[4]向党.涉外警务概论[M].北京：中国人民公安大学出版社出版，2013.231.

[5]崔明锡.当前公安边防派出所执法执勤工作存在的主要问题及对策[J].湖南公安高等专科学校学报，2008，（4）：111-113．

An Exploration and Analysis on the Experience in the Management of Foreigner——Take Heihe City in Heilongjiang Province as an Example

QUJia
(Chinese People's Public Security University,Beijing,100038)

Under the new situation,such as the increase of foreigners,complicated sources and dispersed foothold,public security organs in Heihe City have been taking a series of effective measures to perfect the management mechanism:make extensive law propaganda,strengthen information collection and information sharing,and form a relatively complete foreigner management system.It has been proved that Heihe City foreigner management system has achieved good social effects,and has offered referential ideas and methods in foreigner management experience for other border areas.

Heihe;Management of foreigners;Service;Experience;Enlightenment

D631.42

A

2095-1140（2015）01-0043-05

2014-11-28

屈佳（1983-），女，贵州都匀人，中国人民公安大学2012级涉外警务专业研究生。

（责任编辑：左小绚）