城市化进程中乡村社会治理困境及优化路径

黄胜胜(华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079)



城市化进程中乡村社会治理困境及优化路径

黄胜胜
(华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079)

摘要:乡村社会治理问题，关系到社会发展和国家稳定，在城市化进程下，现阶段乡村实行的“乡政村治”模式已经很难满足农村向现代化治理转型的需要。农村人口外流和城乡逐步融合的趋势要求新的社会治理机制必须和城市化结合，与市场化接轨。在当前经济社会发展新常态下，只有以促进城乡发展一体化为中心，以社会治理的基层单位乡镇政府和村民自治委员会为落脚点，以农村社会各群体为对象，探索农村多元主体在社会治理中的作用，才能实现乡村社会治理方式的全面转型，推进乡村社会的依法与有效治理。

关键词:城市化;乡村;治理;困境

作者介绍:黄胜胜(1989－)，男，湖北荆门人，主要研究方向为社会治理与政府发展。

一、问题的提出

改革开放以来，我国城市与乡村社会结构与治理方式发生了深刻变化。中共十八大提出构建城乡一体的新型城乡关系，完善一体化的城乡发展体制机制。这无疑为乡村发展释放了积极的信号，然而随着城乡一体化快速推进，原有的乡村治理方式难以符合时代发展的要求，乡村现在实行的社会治理模式主要是“乡政村治”，即政党、政府、村民组织共同治理农村社会的三元结构模式［1］。这种以政府为主导的社会治理模式具有一定意义，但在当今农村人口流动加快，农村市场化快速发展的情况下显然是滞后的。

随着农村人口大量流向城市，村庄留守大量的老人、妇女和儿童，这导致乡村公共事务难以有效的处理，乡村基层社会缺乏活力。“空心化”后的乡村社会结构变化将引发一系列社会问题(包括现在学界关注度很高的留守妇女问题、留守儿童问题、留守老人问题等)。同时很多流入城市的农民作为“边缘人群”，由于有形和无形的障碍难以融入城市而生活在文明规则的“真空”之中［2］。城市化和市场化带来的契约型、逐利性思维与冲击着村民既有的利益观、价值取向、相互交织、相互影响，致使乡村社会秩序遭受严重冲击，并由此带来乡村社会秩序的失范，传统的乡村治理模式面临种种困境。

为与“城乡发展一体化”目标相契合，需要在原有农村社会治理方式的基础上加以改进，借鉴城市社区成熟的发展经验，把握农村实际，发动农村社会多元治理主体积极参与，协调好各种社会关系，创新治理理念，优化职能，从多个视角构建新的社会治理框架。探究农村社会在城市化进程中治理困境的主要影响因素，以促进城乡发展一体化为中心，以社会治理的基层单位乡镇政府和村民自治委员会为落脚点，以农村社会各群体为对象，发挥农村多元治理主体的作用，最终为构建合理的农村社会治理方式，进而推进乡村社会城市化进程下有效治理提出良性的建议与对策。

二、城市化背景下乡村社会治理出现的新特点

城市化是原来农村从事农业的人口逐步向城市第二和第三产业转移，从而使城市人口比重加大、城市规模扩大，最终实现“城乡一体化”目标，城市文明不断向农村扩散的过程［3］。当前的乡村治理强调政府和社会多元主体在公共事务的处理中共同治理、相互协作、互为补充的稳定状态。在这里倾向于把治理作为一个比较宽泛的概念，即指在限定领域内为维持社会秩序有效运行所采取的一系列公共行动。当前城市化进程中农村社会治理的现状呈现如下特点:

(一)乡村人口向城市单向外流造成“空心化”

与70、80年代乡村相对封闭不同，随着城市化迅速推进，各种社会生产资料在乡村和城市之间快速流动，作为生产资料中最重要的人力资源，也在城乡之间快速流动。20世纪90年代以来持续的民工外流，并未给农村社会治理倾注有效、实用的生产要素，反而造成了乡村资源(尤其是土地)、人才及市场的“经济性”外流［4］。青年劳力和知识精英阶层作为乡村治理最重要的主体大量涌入城市，继而带来的影响是乡村社会最紧迫需求的人才、资源、物质基础等大量向城市集中，农村社会和城市社会的分层与分化鸿沟愈来愈大，最终造成乡村发展的“空心化”。

空心化之后农村社会、经济、文化、生活各方面难以持续发展，甚至在社会转型时期在一定程度上会造成某些地区社会的动荡。乡村人口向城市的大量外流会造成乡村治理中大批精英流失，进而带来乡村治理的新困境，人口流动对农村社会治理带来的影响具体体现在:乡村人口的大量外流，中青年核心成员作为乡村社会重要的治理主体缺失，这就给原本问题普遍的乡村治理带来了更多的问题，乡村治理成本增加且效能趋下，城市生活参照系的绝对优势使未流动农民内心逐渐产生并积聚起一种强烈的“不断增强的受挫感”［2］。乡村公共产品和公共服务提供的碎片化使乡村的公共文化生活资源匮乏，乡村成为社会中“被遗忘的角落”。

城乡二元制结构带来的形形色色的障碍限制了乡村社会的进一步发展，乡村发展内生动力不足、外在社会资本注入障碍多，所有这些不利因素使得乡村公民产生对农村社会诸多方面的较低满意度，直接反映在对农村社会管理工作的不配合、不关心、无所谓心态，给农村社会有效治理带来制度上和其他方面的重重阻力。

(二)乡村在市场化与城市化中“准备不足”

社会治理的根本目的应该是促进整个社会发展和进步，而衡量一个社会发展水平最重要的指标就是经济发展水平。因此，无论乡村未来实现怎样的治理，首先考虑的必须是如何促进经济的持续健康发展，推进农村更好的城市化。

农村市场化是指农村中的一切经济活动转向以市场为中心的过程，建立起市场体系健全、竞争有序、机制完善、关系规范、宏观调控有度的农村市场经济体制的过程。［5］

在我国广大农村地区，随着改革开放几十年的发展，社会经济面貌已经发生了重大变化，很大部分的生产生活资料已经面向市场，农村市场化体系不断成熟，村民市场化思维方式和理性经济人意识不断增强。特别是在我国城市化不断推进时期，城市人口聚集，城市区域变大产生了巨大刚性需求，进一步促进了农村市场与城市的结合，农村逐渐改变单一发展第一产业转而有条件的发展第二、第三产业，总之，农村市场化对农村社会治理的影响越来越大。

在城市化大潮的推动下，许多农村的经济柱已不再仅仅依赖农业，而是第二、第三产业全方位发展，农村社会治理的内容由此也发生了巨大变化，其广度和深度都在加强。但是第二产业和第三产业则呈现出跨区域、跨领域的特点，经济基础决定上层建筑，“乡政村治”作为一种传统治理手段必须与农村逐步城市化这样一个大的背景相结合。另外，第二、第三产业对基础设施等公共服务性机构也有着更为迫切的要求，而在当前很多乡村地区还没有相对完备的软硬件条件，碎片化和零散化的政府公共服务对乡村现阶段治理而言是难以破解的命题。

同时城市化、市场化带来的意识极大冲击着乡村既有秩序和价值观念，随着市场化改革的不断深入，由于这个过程来的太快，农村社会难以建立起合理的农村社会市场制度，反而使得这种市场意识与乡土社会的“自我主义”等思想结合，加上长期受小农经济的影响，使得农民某些思想具有延续的落后性，这一现象可以称之为“乡村价值空心化”［6］。乡村价值空心化最直观的体现就是农村智力资源义无反顾地涌向城市，乡村在城市化面前变得脆弱和逐步丧失活力，乡村不再是一个“让人心灵栖息的地方”。［7］

(三)乡镇政府在乡村治理中作用日趋“弱化”

作为基层制度设计者的乡镇政府在乡村治理中作用发挥得到不到位，治理成效如何直接关系到最底层的民主化程度。乡村城市化推进的速度之快带来了农村社会的大变革，农村社会治理该如何顺应城市化发展值得深思，可以肯定的是乡镇政府、村“两委”、村民主体和社会力量共同参与是趋势，乡村的合法有效治理离不开多元主体的共同努力。

当前的乡村治理情况与乡村农业税收缴时的情况大不相同，以往乡镇一级的重要任务就是做好税费的收缴和提取留存，出于地方政府财政收入的考虑，乡镇政府及其公务人员深度介入农村公共事务之中，乡镇公务员每年有很大一部分工作时间是在乡村蹲点和驻村工作，因为农业生产需要乡镇政府带头来抓。根据笔者在湖北H乡的访谈，干群关系在那一时期总体比较和谐，村民参与乡村公共事务的建设积极性很高，乡村的公共社会生活是维系村民之间紧密关系的重要纽带。现在城市化“吸走了”乡村宝贵的人力和发展中的各种资源，乡镇政府的重要工作就是搞好本地的城镇化和发展工业、商业和服务业，乡村呈现发展后劲不足，治理主体缺失，治理中乡镇政府与村民有效联系和合作关系构建难的问题。

在城市化进程下，乡镇政府与乡村和农民呈现越来越淡化的“弱”关系。乡镇政府现在很少主动介入到农村事务和农民身上来，即使涉及乡村事务，大多是督促和检查村一级是否按时完成经济发展指标和农业等事务，很少主动为村组解决治理中的困境、为村民解决实际问题［8］。乡镇政府工作重心转向推进地方城镇化和招商引资发展当地经济上，因此实现乡镇政府与村民关系由弱变强，发挥乡镇在乡村城市化进程中发挥有效引导、有序规划、有力推动的角色，是今后更好地推动乡村治理中值得我们进一步思考的问题。

三、城市化进程中乡村社会治理面临的困境

乡村城市化进程中的社会治理困境是多方面的，既包括国家层面的政府职能转变滞后，也有地方政府具体执行大政方针时出现的问题。这里分析的农村社会治理困境的原因主要从农村社会的直接主体乡镇政府、村民委员会、村民三个方面切入，从农村社会治理微观的方面入手。在此将农村社会治理困境主要总结为以下三方面:基层乡镇政府和村民委员会职能转变滞后，社会治理责任缺失;现代城市文化与传统乡村文化的冲突带来社会失范，传统社会文化影响降低，新的社会规范又尚未建立;村民参与村组事务较少，没有形成有效治理的社会互动。

(一)城市化下乡镇政府治理方式滞后致使治理难度大

在城市化的冲击下农村社会治理的各个方面(包括治理理念和治理方式)的反应显然是滞后的，很难适应多元化的经济社会结构的变化，相对于较为迅速的经济社会发展，传统的乡村基层治理发展出相当的解构力，乡村基层治理的政治逻辑和治理方式需要发生实质性的改变。“乡政村治”下的乡村，强调的是社会的稳定有序，政治职能突出，现在随着社会人员的大量流动、农村市场化的推进，各组织如果不能对其职能进行重组扩展，以保证治理的全方位，其他诸如乡村教育、医疗等问题就会逐步凸显并积聚成为新的社会治理难题。农业税的取消与青壮年人口的大量外流，一方面农村社会呈现“无人可治，无人能治”的状态，即农村社会“空心化”，干群关系疏远，无人响应村委会的集体活动，导致村委会成为空架子;另一方面，面对市场化中农村社会蕴藏的巨大利益，如果没有对基层乡村的有效监督，村委会将集体利益私自处理等现象会诱发，导致农村社会治理中的猫腻和暗箱操作。村民委员会作为村民自治组织，在村党支部领导下直接处理村级事务，要警惕在城市化过程中变得很“沉默”亦或很“疯狂”。

乡镇政府是国家在地方设置的最底层行政单元，作为村自治组织的指导单位，在乡村建设中处于中心地位。城市化进程中，人口的大量流动，农村市场化的发展，加之农村社会固有的分散性，社会治理难度加大，而乡镇行政队伍业务素质较为滞后，行政管理方式方法跟不上时代发展要求;农业税的取消，国家惠农补贴直接拨付到户，使得干群关系疏远，上下信息流通不畅;乡镇政府资源主要有国家的财政转移支付，自身获取资源的能力有限，掌握的资源不多，政府在乡村社会的权威在下降。［9］

(二)城市文化与传统乡村价值冲突引发社会失范

法国社会学家迪尔凯姆(mile Durkheim)认为社会失范在下列条件下出现:个人以及群体的行为必须由法律、道德等社会规范控制，诸多规范形成一个没有冲突、相对全面的体系，凡是存在彼此冲突、不明确和分散的规范之处，个人与他人就不存在有道德意义的关系，这就是社会失范。［10］。

城市的发展孕育了与乡村截然不同的文化，随着城市化不断推进，农村人口大量涌入城市，被现代、便捷、舒适的城市生活方式所吸引，逐步认可城市的文化、思维方式与生活［11］。另外，随着现代通信技术的发展，没有流出的农村人也很容易了解城市的文化并受到其影响，虽然农村固有传统文化并没有完全改变，但是在维护农村社会原有功能方面已经下降，乡村社会原有的治理方式在现代化过程中趋于解构。由于城乡二元发展差异，先进的社会治理理念又不能完全移植于乡村社会，容易导致人们思想意识混乱，社会治理出现真空，传统乡村社会文化影响降低。在乡村新的社会规范尚未建立，城市化的发展带来价值多元化下价值体系需要一个统一的规范进行约束，没有共同规范支配的乡村，只能是导致乡村文化的分崩离析，乡村善治，文化先行，这是乡村治理中的重要环节和关键所在。

(三)村民与政府在乡村事务中未形成有效社会互动

社会互动是指社会上个人与个人、个人与群体、群体与群体之间通过信息的传播而发生的相互依赖性的社会交往活动［12］。在以传统农业为基础的社会农村大部分人以土地为基本的生产生活资料，人群之间交往广泛，基层管理组织与村民联系紧密，但这种交流更多是从上到下，基层管理组织以税收、政策宣传等形式与村民产生联系。在城市化进程中，人口流动加快，村民对村委会、乡镇政府的依赖更少，关系也显得更疏远，由此导致村民参与乡村公共事务就更少，乡村治理问题难以及时处理和向上反馈，村民的利益诉求也难以有效反映。

村民的参与是保证各组织透明运行的必要条件，也是建立各主体间信任的关键，村民与村委会、乡镇政府缺少沟通，基层治理组织的信任和权威难以建立，势必影响乡村各政策的落实。农村市场化的发展，农民选择的多样性，社会治理参与的减少，村民呈现“事不关己高高挂起”状态，另外，在社会转型期容易出现各种社会矛盾，乡村社会以往的“礼法”社会功能弱化后，没有新的社会制度体系，人与人之间的距离拉大，乡村的稳定发展与有效治理难度加大。

四、推进乡村社会有效治理优化路径

鉴于农村社会已有的治理经验和城市社区发展的成熟经验，结合现阶段农村社会特点，可以从“借鉴城市社区经验”、“利用乡规民俗”、“再造基层政府工作流程”和“扩大村民参与渠道”等方面来提升农村社会治理的绩效。

(一)借鉴城市社区的成熟经验推进乡村社会治理

从“乡俗社会”向“法理社会”转变是将来农村社会转变的趋势，也是符合现代化发展的社会变迁。在城市社区，社区关系主要靠共同的制度来维护社区人群关系;在社区治理上，体现出专业性、科学性的特点;在公共服务提供上，很多实现了市场化运行。乡村社会的治理可以大胆借鉴城市社区管理经验，制定相关制度和实施细则，使乡村社会的管理更加规范和有序，同时，提升管理人才专业化，能有效提高乡村管理水平，促进乡村现代化的发展。另外，加快公共服务市场化可以打破服务的垄断，促进社会服务惠及更多村民主体生活的需要。

(二)发挥乡规民约在乡村治理中的积极作用

“乡规民约”是指在特定的乡村社区，乡村居民实现自我管理、自我服务、自我约束而共同商量、共同讨论、共同制定出来，每个乡村居民都必须并自觉遵守和执行的行为规范［13］。显然，乡规民约具有很强的自我管理、自主服务的功用，也具有社会一定的社会调控的功用。“从基层上看去，中国社会是乡土性的”［14］。虽然在城市化浪潮中农村社会发生了重要改变，但是农村社会思想并没有从根本上改变，传统的习俗、信念作为道德标准和衡量尺度仍然规范着乡村村民的日常行为，因此应该发挥乡规民约构建村庄良好的社会空间并有效调动村民个体创造性、积极性的作用，从而为乡村治理带来更多的正向引导功能。

因此，农村社会的有效治理应充分利用“乡规民约”，一方面加快“乡规民约”的制度化建设，良性的制度化的乡规民约才能产生权威性与执行力。在农村社会治理中，广泛征求村民意见，将一些沿用的仍具有发扬价值的“乡规民俗”上升成制度，通过宣传在村民中形成共识，维护团结，形成社会凝聚力。另一方面，促使“乡规民俗”的理性回归，让乡规民约与现代社会接轨，扬善弃恶，升华和提炼，发挥其在民间治理维护“善”的作用，形成良好的道德风尚。

(三)优化乡镇政府工作流程实现乡村社会有效治理

城市化要求农村乡镇政府在乡村治理中优化职能，而政府职能的转化很大程度上是工作结构的优化、工作方式的创新和工作重点的准确定位。对当下农村社会治理的主体乡镇政府进行业务重组具有现实可能性，一是乡镇政府开展的业务量有限，重组相对可行;二是乡镇政府利益格局相对简单，重组阻力相对较小;三是乡镇政府在城市化过程中社会治理面临的问题很大，优化职能等方面具有紧迫性，这也是变革的原动力。

通过以工作流程为改造重点，做到以乡镇政府为主导和中心、以关心村民主体的需求和满意度为目标，对现有的工作流程进行根本的再思考和彻底的再设计，改变传统的“上面千根针，下面一条线”的工作局面。比如在乡镇政府设立综合服务大厅，根据村民所要办的事务性质作分类，然后到民政、计生等各个办公室办理，对口服务，让村民感受到优质的公共服务。

乡镇政府的业务重组可以在三个方面率先进行:一是围绕农村市场化发展，将乡镇政府的社会经济服务职能放在突出位置。农村市场化的发展要求乡镇政府改变以往“重管理、轻服务”的社会治理态度，需要更多的为农村市场参与者提供市场信息和技术支持，积极支持各类经济组织的建立，加快培育农村市场主体。农村的市场化，农产品商品化率的提高是初级阶段，更重要的是对农村市场各生产要素进行整合，为农村社会的长期发展提供良好环境。二是着重进行社会文化的重构。农村社会文化的失范是农村社会失范的主要因素，在社会转型时期和城市化影响下，乡镇政府要强化社会文化的引领，积极发展农村社会文化，丰富村民文化生活，提升村民素质，促进乡村治理。三是社会良好治理职能与时俱进，积极应对社会变化出现的新问题。针对人口外流、环境变差等问题，积极采取应对措施，预防为主，促进农村社会治理的全方位发展。

(四)扩大村民参与为乡村社会有效治理提供动力

城市化进程中作为乡村治理中的重要主体，村民要发挥自身作为公民的角色和作用，积极参与到乡村公共事务的治理中来，用切实的行动(既包括制度化的有效参与也包括非制度化的渠道)来推动乡村社会的四个民主继续纵深化:通过选举、决策、管理和监督中良好的民主氛围推进有效治理。用好村民参与村委会选举、提意见建议等主要途径。与此同时从法律制度上固化普通村民在民主选举中的真正有效政治参与，解决基层农村贿选等问题，此外，加强参与制度建设、加强法制建设、增强村民组织化程度、训练和提高农民民主素质等途径，畅通村民政治参与渠道也是重要的步骤。只有不断地扩大普通村民在民主决策、管理、监督中的制度化参与，同时非制度参与渠道逐步成为村民民主生活中的常态才能最终为乡村治理民主化提供不竭动力。

结语

总之，面对城市化进程中农村社会出现的新特点，推进基层乡镇政府依法有效实施治理，提升其治理水平应增添或强化某些新职能。在当前乡村城市化的背景之下，所有社会、经济、文化等一系列的变革，假如难以获得制度层面的有力支持，其所能实现的突破终究是有限的，甚至某些已经取得的突破也可能为体制的痼疾所窒息［15］。所以要保障社会治理变革的顺利有效进行，制度层面的保障是极其关键的，其中最重要的是法律法规的确立，才能保证各项治理措施长久稳定的实施。面对现阶段农村社会治理困境，从农村社会最突出的问题入手，从社会治理方式的转变出发，在尊重农村社会历史发展基础上提出现阶段农村社会治理框架优化途径。“鞋子合不合脚，自己穿了才知道”，任何新的思路来自于实践，也必须得到实践的检验，农村社会只有敢于实践，勇于创新，才是摆脱困境的惟一方法。乡村治理的困境是社会综合作用的结果，困境的对策也应考虑乡村社会的各个角度，只有联系地看问题，抓住主要矛盾，不断优化社会治理结构，才能促进农村社会有效治理和持久发展。

参考文献:

［1］于建嵘．农村治理的问题与对策［J］．中国政法大学学报，2008 (4): 106－113．

［2］钟海，陈晓莉．农村人口流动视阈下的乡村治理困境及对策［J］．西华大学学报:哲学社会科学版，2007(6): 67－70．

［3］张文和，李明．城市化定义研究［J］．重庆建筑大学学报:社会科学版，2000(5): 32－33．

［4］徐勇．挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析［J］．华中师范大学学报:人文社会科学版，2000(2): 5－11．

［5］习近平．农村市场化建设与中国加入WTO［J］．清华大学学报:社科版，2001(4): 50－58．

［6］金幼芳．农村空心化背景下的社区建设研究［J］．中国乡村发现，2013(10): 18－23．

［7］张欢．市场化改革对乡村治理的影响［J］．理论探索，2012(3): 16－21．

［8］贺雪峰．论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例［J］．开放时代，2011(2): 86－101．

［9］曾明．农业税取消后乡镇政府财政转移支付过程——基于江西省C乡的调查研究［J］．公共行政评论，2008(5): 57－81．

［10］韩笑莲，王广郊．社会失范理论——浅析迪尔凯姆和默顿的犯罪学思想［J］．法制与经济:下半月，2008(1): 129－130．

［11］李铁．城镇化化进程中的城乡关系［M］．北京:中国发展出版社，2013: 4．

［12］郑杭生．社会学概论:新修第三版［M］．北京:中国人民大学出版社，2003: 44．

［13］费孝通．乡土中国［M］．北京:北京大学出版社，1998: 6．

［14］刘建荣．乡规民约的法治功用及其当代价值［J］．北京人民警察学院学报，2008(1): 13－16．

［15］何显明．市场化进程中的地方政府行为逻辑［M］．北京:人民出版社，2008: 9．

责任编辑:王飞霞

基金项目:国家社会科学基金重点项目“四化同步发展背景下农村留守妇女家庭离散问题治理与公共政策研究”阶段性成果(项目编号: 13AZZ008)。

收稿日期:2015－06－20

文章编号:1004－941(2015)05－0020－05

文献标识码:A

中图分类号:D630．1