论权力清单的开列

王莉(河南警察学院，河南郑州450046)



论权力清单的开列

王莉
(河南警察学院，河南郑州450046)

摘要:权力清单制度是深化我国行政体制改革的一项重要举措，目的在于限缩和规范政府及其部门的权力，将行政权力晾晒在阳光之下，接受监督。相关机关应当从这一制度的逻辑起点出发，对于权力清单的开列主体、应当坚持的原则、应当遵守的程序、权力清单的法律效力以及实施保障做出明确具体的规定，从而使这一制度得以合理地建立并得到切实有效地实施。

关键词:权力清单;开列主体;开列原则;开列程序;效力保障

党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。2015年4月23日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。中央的这一决定必将带来我国行政管理体制的一场重大变革。由于政府权力清单制度是我国行政管理中的一种全新的制度，权力清单制度实施中的诸多问题还没有真正厘清，一些带有根本性的法理问题还需要进行深入的研讨，以澄清有关的界限与机制，这样才能保证这项制度真正落到实处、发挥其应有的作用。

一、为什么要开列权力清单

所谓权力清单，是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举;行政机关履行职能、行使权力，应当按照依法律、法规确立的清单进行，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。〔1〕根据十八届三中全会的精神，推行权力清单制度是全面深化改革的重要内容，其主要功能在于提高行政效能、调控行政立法、深化行政治理、优化行政服务、推进行政公开。权力清单制度的逻辑起点在于限制权力而非设定权力;权力清单制度本质在于，通过规范行政行为达到控制行政权力，实为行政行为清单。〔2〕从近年全国一些地方的探索来看，权力清单制度的实施往往是将地方政府现有的权力进行了简单的汇总与罗列，并未对其权力来源的合法性、权力结构的合理性、权力行使的效能性等方面进行有效的审查和清理，从而进行有效的配置和规范。这样的做法就直接导致了这一制度的目的难以真正实现，甚至走到了重形式、走过场、轻实质内容的形式化老路上去，对此值得从这项制度建立的本源进行反思。

建立权力清单制度，作为行政管理体制改革的一条重要路径，其目的在于明确政府及其工作部门的权限和职责，将权力置于社会公众的监督之下，从而更好地督促政府行使好自己的职权，既不要越位，也不要失位，更不要越界，导致部门之间的矛盾与冲突。中央之所以提出这样的制度设计并加以推行，这是与我国行政体制的运行现状密切相关的，也是破解行政体制改革难题的重要法宝。

我国现行的行政管理体制的形成，有其深刻复杂的成因。既有历史传统方面的影响，也有现实方面的复杂因素。就历史传统而言，长期的封建集权制的遗毒对行政体制的影响不可轻视或忽略。而现实的许多制度与体制，很大程度上继承了革命战争年代保留下来的集权体制，改革开放之后并没有及时进行调整和矫正;有些制度也是在改革开放的过程中逐步建立起来的。但是当时的社会政治生活条件是在旧有体制和机制的基础上沿袭下来，适应了当时高度集中统一的计划经济体制之下对行政管理体制的需求，并不能适应建设法治政府的新常态的要求。在中国的传统理念中，政府是一个强势机关，整个社会都在它的管控之下。在实行计划经济体制的相当长时期甚至改革开放以后的某些时期，对相对人“法无授权不可为”、对行政机关“法无禁止皆可为”的现象相当普遍。

另一方面，对于行政执法队伍自身利益的制度忽视与实际不受约束权力扩张的效果的无限放大(如小金库问题、随意收费问题、支出不清问题等等)，导致实际的行政执法效果大打折扣。行政执法人员扭曲的执法理念(大而全的政府，无所不能的理念与承诺)与实际的执法水平的低下严重阻碍着民主法治政府的建立步伐。

因此，在现实的社会观念中，不但诸多的社会普通民众，而且政府机构的许多人员都认为政府是万能的，是无所不能的，有事找政府、出了问题由政府负责，风险由政府担着、一切事情由政府兜底成了许多人心中牢不可破的观念。这样许许多多的社会矛盾与问题都集中到政府这里来。本来应当由社会承担的风险、由公民个人承担的风险全部集中到政府这里来。由于我们对于政府职能的定位不准，导致了许许多多需要找市场解决的问题，也要找政府来解决，政府及其职能部门不堪重负。另一方面，政府及其职能部门的权力不断膨胀，对于很多事情大包大揽，本不该政府出面负责的事情全部由政府保底，降低了社会承担矛盾纠纷的风险，这中间以权谋私、权力寻租、贪污腐化、侵害群众合法权益的现象时有发生。因此，划定政府的权力边界、开列政府的权力清单，建设有限、有为、有效的政府，〔3〕这是建设法治社会的客观需要，也是实现政府治理现代化的必然要求。

建设法治政府知易行难。对于以行政权为中心的现代政府体制下的行政机关权力的约束与限制是一件非常复杂与艰难的系统工程。切实实现依法行政与建设法治政府绝不是一朝一夕的事情，也不是一纸命令、一个决定就可以解决的问题。它需要具体制度的约束与规范，需要实践的检验与修正，需要不断地探索与完善。权力清单制度正是针对这一难题的一个突破与尝试，是行政管理体制改革的一个很好的突破口与着力点。这项制度的目标应当是现代法治政府的建设，通过权力清单制度的实施，将行政权力关进制度的笼子里，以保证行政权力在法治的轨道上合理运行。

二、行政权力清单应当由谁来开列

(一)法理依据

权力清单制度实际上是为政府及其工作部门划出权力的边界与范围。法理上，能开出权力清单的，不是政府或政府部门自身，而是授予政府权力的主体人民——其法理上的代理者，是各级人民代表大会。也就是说，政府不应自己给自己开单，否则就陷入了政府权力“自我认定”、“自我裁量”，在权力上自己说了算的悖理境地。〔4〕如果由政府自己给自己开出权力的清单，恐怕不是制度设计者的初衷和目的，而且这样做的结果必将使这项制度流于形式而没有多少实质性的内涵。而如果由人大机关或者上级政府决定清单的开列，将规则的制定者与规则的执行者相分离，违者则要承担违法或者相应的行政责任。这样既有利于清单的落实，也便于对政府行为的监督，有利于实现制度的目的。

(二)政府自己开列权力清单为什么不可以

如果由政府自身开列权力清单，自然其也可以享有对权力清单进行修改和解释的权力，即使其在实际的权力运作过程中违反了清单的要求，形式上至多是一个不守信用、出尔反尔的问题，但是其实际的危害后果却极大。另一方面，政府自己列清单，容易出现法外之地、权限不明、兜底条款概括授权等无限扩大自身权力的情况，实际上已经架空了这项制度的应有作用。这样就会严重背离制度设立的目的。权力清单制度的目的是限缩政府的权力，由政府自己来开列清单，政府从自身利益出发就会放大自己的权力，难以避免政府机构工作人员自身利益或者部门利益最大化的趋向，在权力没有约束的情况下，限缩其权力就会成为空谈，即使政府及其工作部门不扩大自身的权力，至多也是将现有权力进行罗列，流于形式，这样制度的目的就不能达到。

但是由于目前我国的行政管理体制改革还未完成，完全由各级人大来承担权力清单的开列工作并不现实。目前比较可行的思路应当是，省级人民政府的权力清单应当经过中央人民政府的批准。省级以下各级政府的权力清单应当由省级人民政府或者省级人民代表大会批准。省级以下各级政府的权力清单在经过省级政府批准同意后，也应当听取同级人大的意见，以便于在政府的权力运行过程中实施监督。那种主张下级政府的权力清单仅仅经过上一级政府的批准，或者经过本级人大的审议通过即行公布实施的办法，可以预见，这必将产生许多不利的后果，存在着使这项改革出现夭折的巨大风险。

三、权力清单如何开列

对于权力清单制度的理解，应当放在行政管理体制改革的整个大系统中进行观察与分析。权力清单只是这个大系统中的一个子系统。除了权力清单，目前政府也在推行责任清单和“负面清单”制度，简称“三单”制度，由于对三份清单的理解和认识不统一、不到位，导致衔接不好、夹杂不清。“三单”制度的逻辑起点均为限制行政权力，权力清单突出正向列举、侧重打造阳光政府;责任清单注重中间兜底、彰显建设责任政府;负面清单进行反向限制、凸显私法自治，共同划定国家、社会和私人的治理领域。〔5〕由于涉及行政管理的体制与机制问题甚多，调整起来极其复杂，常常牵一发而动全身，对于权力清单的开列目前还处于探索、完善阶段，因此，对于该项行为应当遵循的原则与程序必须予以明确。

(一)开列权力清单应当遵守的原则

1．合法原则。即开列权力清单应当坚持符合法律和行政法规规定的原则，不得突破法律和行政法规的规定开列权力清单。在当下深化改革时期，对于权力清单的开列与现行法律和行政法规确有冲突的情况，应当通过法定的程序首先修改相关的法律和行政法规，然后再开列清单，不得突破法律的规定而开列清单，否则就会出现由于具体制度的实施而破坏法治的情况，背离了制度设立的初衷与制度实施的目的。

2．合理原则。开列行政权力清单，梳理行政权力，对于行政权力的设定与配置应当符合行政合理的原则，避免权力与政府职能部门的重叠与臃肿。

3．精简与效率原则。应当按照现代行政的基本要求，精简行政机构、提高行政效率，职权的配置应当符合这一原则的基本要求。

4．有限性原则。要充分体现权力清单开列的目的，限缩政府的权力而不是扩充政府的权力，划定政府权力的边界而不是使边界模糊不清，不能无论权力大小、层级多少，一概简单罗列，也不能顾此失彼、漏洞百出，丧失了行政管理的合理性与有效性。

(二)开列权力清单的程序保障

根据权为民所授的法律原理，在政府权力清单的开列过程中，作为权力源泉的民意如何体现，这是必须认真考虑的重要因素。就政府内部的职能分工而言，部门之间的界限如何合理划分?国家行政管理的成本如何控制?这些都需要事前有相应的规则予以约束和规范。否则，权力不受约束，就会被滥用。开列清单的行为不受约束，权力清单就会成为政府权力放大和扩充的又一次尝试。因此，对于权力清单的开列必须明确相应的程序。只有遵循正当合理的程序，才能保证这项制度的实施会有一个可以预期的良好结果。

在权力清单开列过程中，权力清单草案由谁提出是首先遇到的一个问题。由于权力清单开列的复杂性与任务的艰巨性，同时应当考虑现实的可能性，现实有效的办法或许在于首先由行政机关自身提出清单草案，但是对于这一草案的审查应当由立法机关组织进行讨论，广泛听取社会各界的意见与建议、包括专家学者们的意见，应当在网络上公布草案，在广泛听取和收集有关机构的意见之后，再由决策机构进行决策审查。而不是完全由政府机构内部进行运作，最后交出一份社会不得不接受的答卷。

(三)负面清单的倒逼作用

负面清单制度主要适用于商贸领域对于投资者和经营者权利的维护，主要在于授予市场经营主体自主经营的权利，限缩政府在市场经营中的权力，因此明确其管控市场的边界是必要的。〔6〕但是，政府的权力不仅仅限于市场中的权力，更多地在于对公民个人基本权利的维护与保障。因此，政府机关在这些领域的权力既不应当越位，也不应当缺位。在权力清单中应当对这些方面的权力范围予以明确。

负面清单只是一种倒逼机制，它仅仅是划定了政府权力的禁区。对于明确政府的职权只能是一种补充，对于政府权力的约束和规范作用是十分有限的，更多的意义在于明确行政相对人的权利。但是除此之外，政府及其工作部门是否就可以为所欲为了?就法理而言，显然不是这样。但是政府权力的边界到底在什么地方，必须在权力清单或者行政授权中予以开列明示。

(四)中间地带的权力保留

在政府整个行政权力架构中，在权利清单之外与负面清单之间，常常还会有一些中间地带。对于这些地带的管控也不应当轻视或者忽视。对于这些地带权力的归属和行使应当确立相应的原则。既要防止政府权力的扩张与滥用，侵犯公民与法人合法权益;也要防止政府对于这些地带撒手不管，使这些地带成为法治的真空，或者成为法外之地，因失去法律的管控而陷入混乱的状态。由于政府的放任，对于一些中间地带，没有法律的约束与管控，即使没有了公权力的干预，也会有一些私权利由于过度膨胀对其他公民与法人的合法权利构成侵犯，而造成新的社会不公与混乱无序，对此如果没有有效的法律救济，则是不符合建设法治社会的目标和要求的。

对于中间地带的权力是由政府自身予以保留，还是由立法机关予以保留，应当在权力清单中予以明确。过去的经验告诉我们，对于一些法律没有明确规定的事项，常常是政府一管就死，一放就乱。如何避免重蹈历史的覆辙，值得重视。既不要撒手不管，更不能将其管死。从权力清单制度的目的考虑，这些中间地带的权力应当由清单的开列者予以保留。如有必要，政府需要行使这些权能，应当向人大提出立法的建议或者授权的请求，否则不得直接行使相应的职权。

四、权力清单的修正与实施保证

(一)权力清单如何修正

社会生活是不断发展变化的，我国的行政管理体制和工作机制的改革也正在进一步深化之中，权力清单的确定和遵守应当适应这一客观形势的变化，应当为建立公正、高效、廉洁的政府这一总的目标服务。如果权力清单长期保持不变，而客观情况发生了很大的变化，则这项制度的适应能力太弱;如果过分频繁地修正，则将失去制定清单的意义。因此，要使政府权力清单制度能够长期得以坚持和遵守，就必须建立起一套切实有效的调控机制。对于已经开出的清单，在保持其相对稳定性的前提下，根据客观情况的变化进行适时调整是必要的。

权力清单的修正程序应当与制定程序一致，这样才能保证清单开列的权力不因具有了修正的可能而被架空或者变异，也不因权力清单一旦确定而不能再做任何的修正而导致其名存实亡。

(二)权力清单的效力保证

权力清单制度作为对行政权力的一种约束机制提出并开始建立，其主要目的在于约束和限缩行政机关的权力，防止其权力的滥用。而就行政机关自身而言，其本身就是一个强大的权力主体，如果不赋予该项制度以有效的约束力和强制力，则这项制度很难得到有效地落实。如果对于清单不赋予其很高的法律效力，其权威性就会受到挑战，政府机关或将其束之高阁，根本不将其当作一回事，使其毫无用武之地。在建设法治社会和法治政府的今天，对于这项制度的实施赋予较高的法律效力既是制度本身实施的需要，也是法治建设的需要。对于权力清单与有关的法律、法规及规范文件的效力应当明确相应的效力范围、冲突及其解决途径。对于超越权力清单的界限和范围行使权力的，应当承担相应的法律责任和行政责任。对此，应当设定一套相应的救济途径。

(三)权力清单的责任

要提高权力清单的开列质量，保证开列出来的清单具有比较高的地位与权威，真正成为政府及其职能部门头上的紧箍咒，对于清单开列者的责任应当予以明确。违法地开列清单，违反授权地开列清单，应当承担相应的法律责任。这个责任虽然是由决策机关来承担的，但是其责任的承担必须是明确的，避免由于受到行政机关的不当干预而损害到法律的尊严与权威，从而导致一项新的制度的实施而中途夭折。

另一方面，要保证清单真正得以遵守和实施，就应当明确，对于违反清单规定的权力行使范围的机关及其主要负责人，应当承担相应的法律责任;并且对于超越权力清单的行为由谁追究其法律责任或者行政责任，也应当予以明确。

良好的开端是成功的一半。权力清单制度刚刚开始实施，而权力清单仅仅开列出来是不够的，制度的作用贵在落实。权力清单制度要与责任清单与行政管理体制改革有机地结合起来，这样才能为法治政府的建设贡献出制度的力量。

参考文献:

〔1〕任进．权力清单和负面清单的法治意义〔N〕．学习时报，2014－03－10．

〔2〕〔5〕罗亚苍．权力清单制度的理论与实践〔J〕．中国行政管理，2015( 6)．

〔3〕屠海鸣．用好“权力清单”是依法行政的关键〔N〕．新闻晨报，2015－05－20．

〔4〕〔6〕秦德君．权力清单的三种认识误区及两大解决思路〔J〕．中国党政干部论坛，2015( 4)．

(责任编辑王勇)

How to Make a List of the Powers

Wang Li
( Henan Police College，Zhengzhou，Henan 450046)

Abstract:Power list system is an important measure to deepen the reform of administrative system in China．Its aim is to limit and regulate the power of government and its departments，let the administrative power be open to the public，and accept supervision．Relevant authorities should consider the logical starting point of the system of the powers and make clear and specific provisions of listing subject，listing principle，listing procedures，legal validity of power list and implementation guarantee，so that this system can be reasonably established and effectively implemented．

Key words:list of the powers; listing subjects; listing principles; listing procedures; security of listing effectiveness

作者简介:王莉( 1968－)，女，河南偃师人，河南警察学院法律系副教授，河南省法学会行政法学研究会理事，主要研究方向为行政法学与行政诉讼法学、警察法学。

收稿日期:2015 09 23

中图分类号:DF87

文献标识码:A

文章编号:1672－2663( 2015)04－0053－04