武陵山片区劣势产业退出研究*

——以怀化市为例

黄泽海1，侯春娥2

(1.中共怀化市委党校，湖南 怀化 4108008；2.中共溆浦县委党校，湖南 怀化 419300)

作为中国“绿心”的武陵山片区，依势发展是科学之道。其势就探寻生态之路，正视生态之基，即最大的优势、最大的财富、最大的品牌就是生态环境。大自然造物，赐予了武陵山片区最优越的生态条件：武陵山片区气候宜人、四季分明、降水总量适中，属于亚热带向暖温带过渡类型气候，是我国“三带”(即微生物的发酵带、植物群落里的亚麻酸带、土壤中的富硒带)最集中最典型的区域。良好的生态环境当仁不让地位列全国九大生态优良区之一，拥有多种珍稀濒危物种，是全国重点生态功能区，属于典型的亚热带植物分布区，也是具有全球保护意义的生物多样性关键地区之一。同时，区域又是长江流域重要的水源涵养区和生态屏障，对维系国家生态安全战略格局有着重大的现实意义。全区域森林覆盖率59.87%，区域内水热条件较好，生境类型丰富；物种资源富集，素有“华中动植物基因库”之称。是全国十大水电开发基地和生态旅游目的地，开发潜力巨大。为此，放大和叠加武陵山片区的生态价值和效应，劣势产业的有序退出正是实现片区绿色崛起的题中之义。

一、武陵山片区劣势产业退出的现实依据

劣势产业是指一个国家或一个地区的产业结构中不适应市场需求变化、不具备区位优势、缺乏竞争力的产业。武陵山片区区域内劣势产业退出，为产业结构优化升级腾出了发展空间，加快了转方式调结构的步伐，促进片区内的经济朝着既合理又内生的区间发展，最终实现片区内经济的共同发展。怀化市不仅是武陵山片区经济发展的排头兵，也是武陵山片区中心城市的产业聚焦地。以怀化的劣势产业为例，解剖麻雀，以点带面，可以为武陵山片区经济结构的科学合理做出理论指导，进而为政府制定科学合理的产业经济政策做出制度安排。

1.劣势产业退出是优胜劣汰的必然现实结果

在产业的发展过程中，达尔文进化论思想的优胜劣汰规律依然适用，产业的发生、发展、成长和衰退依旧遵循这一规律。相对于其他产业而言，怀化市的劣势产业，属于投入高、产出低，效用性偏低，属于典型的资源能耗式企业，在产业转型升级过程中就是劣势产业的代表和调整的对象。以资源换发展、以能源求生存，与当今企业发展不断以技术创新和质量效益为核心竞争力的时代相距甚远。所以，在市场经济激烈竞争中，怀化市这些资源能耗式企业的适时退出是优胜劣汰的必然结果。

2.劣势产业退出是资源有效配置的现实需要

市场经济就是要把有限的社会资源配置到效益好的环节中去。产业是资源配置和利用效率的现实平台和直接途径。产业升级与资源配置是一个事物和两个方面，二者具有高度的关联性。一是产业升级承载了优化资源配置的具体路径，作为优化资源配置的具体手段；二是优化资源配置是提高产业升级的本质要求，劣势产业的退出旨在推进产业的转型升级实现资源要素的有效配置。市场经济的本质就是以市场机制为主配置资源的经济运行方式。因此，合理退出这些落后产业，促进资源要素合理地流向主导产业、优势产业、支柱产业和新兴战略产业中，让资源要素充分发挥自己的最大效用，实现资源要素的有效配置。所以劣势产业的退出是资源配置水平的提升和资源利用效率的提高的现实所需。

3.劣势产业退出是产业结构升级和调整的现实要求

产业升级是优化产业发展的系统过程，包括劣势产业退出、优势产业发展和新兴产业兴起，这三方面统一于转方式调结构之中。首先，怀化市产业结构的现状要求把劣势产业退出融入到转方式调结构的大势之中。怀化市资源型产业多、高附加值产业少，低端产业多、高端产业少，传统产业多、新兴产业少，结构性不合理，劣势产业退出这是首当其冲。其次，劣势产业的退出是优化三次产业协调的需要。目前怀化市的产业结构为13.5：44.1：42.4 的“二三一”型，在产业结构中，像采矿业、建材化工、食品制造业等劣势产业的比重份额相对较大，应向“三二一”型过渡。基本形成先进制造业、生态文化旅游业和现代服务业“三足鼎立”的现代产业体系，推进三次产业协调发展优化升级。最后，劣势产业退出是产业提质增效的现实所迫。劣势产业有序退出，落实倒逼机制，形成产业发展合力，这就是劣势产业退出的价值所在。

二、怀化市推进劣势产业退出的主要做法和存在的问题

1.主要做法

(1)把好产业政策审查

产业政策审查是关系投资项目的一个重要环节，严格审查是提高质量和效率的关键。要不断转变思维方式，调整工作思路，为项目建设和经济发展服好务。根据《产业结构调整目录(2011 年)》及有关规定，先后为桐木葡萄酒业、会同鸿森木业、怀化寰宇木业等5 家企业《全国工业产品生产许可证》的申请及换发进行了产业政策审查，为企业依法依规、合法经营提供政策支持。

(2)抓好行业准入管理

针对怀化市铁合金、电解锰等企业较多的现状，为进一步加强行业规范，积极依法组织实施国家相关行业的准入管理。一是积极指导企业做好申报工作。严格对照国家有关行业准入条件，认真搞好政策宣传，积极抓好调查摸底，指导符合要求的企业完善相关资料和内部管理，搞好申报工作。二是加强行业督查。对申报企业，对照准入条件，逐条逐项进行检查，认真总结经验，积极进行查漏补缺，做到符合标准；对公示企业加强跟踪督查，严格按要求进行生产。

(3)按计划有序退出劣势产业

2014 年初，根据湖南省计划下达的目标任务，制订了《怀化市2014 年度劣势产业退出工作考核实施方案》，把劣势产业退出工作进行量化和分解，明确任务，落实责任。重点把好“三关”，逐项核查劣势产业退出项目。首先是严把上报初审关。企业提出退出劣势产业项目申请时，由县(市)区工业主管部门和财政部门共同审核，符合要求的上报市经信委和市财政局，并同时由企业签订劣势产业退出承诺书。市经信委和市财政局审核后，联合行文报省经信委和省财政厅申请政策扶持。其次是严把现场核查关。2014 年配合省节能评估中心及省工业节能监察中心先后开展两次专项督查，对劣势产业退出工作情况进行了现场核查，对督查中发现的问题，限期整改到位。三是严把政策关。对申请中央奖励资金的淘汰落后产能项目，坚持“自愿申请、符合标准”的原则。企业是劣势产业退出的主体，针对部分企业由于改制、转让等原因，致使企业无法提供当年建设项目审批文件等情况，采取实事求是的态度，由当地主管部门或由地方政府出具证明文件，既保证了劣势产业退出工作的严肃性，又有效地解决了企业改制中出现的实际问题。同时，在劣势产业退出过程中，准确把握政策执行的力度和企业的承受能力，认真落实和完善职工安置政策，做好职工社会保险关系转移和接续工作，妥善处理好劣势产业退出和职工的安抚关系，避免了在劣势产业退出工作出现失业和群体性事件发生。对完成劣势产业退出任务的企业，给予转型发展的技术、资金和政策上的优先支持；对未按期完成退出的企业，启动倒副机制，制定“路线图”，限时、限段、限批实现退出预期目标。

2.存在的问题

(1)企业主动性不强与政府积极性过高之间的问题

当前，劣势产业退出的责任主体是企业，而实施主体是政府，政府高歌猛进，企业被动招架，出现认识上的“一头冷一头热”。劣势产业的退出是优化资源配置和提高产业升级的内在要求，为转型升级腾出发展空间。但是长期以来驱动中国经济发展的短平快模式固疾难改，现在对劣势产业大动手术，却又不敢真打硬碰，围而观之的多，叫苦叫难的多。企业经营者目光短视，以资源能耗换取薄利多销的的思维方式，没有从根本上认识到产业转型升级的重要性和紧迫性。所以，政府和企业两大主体在认识上的差异性和步伐上的不协调造成了劣势产业退出的整体缓慢推进。

(2)劣势产业的界定标准不清与盲目“一刀切”之间的问题

目前，理论上和实践上对劣势产业的界定标准不一，尽管国家和省市陆续出台关于劣势(或衰退)产业退出的指导性文件，泛而不精、华而不实，操作性不强，尤其是对劣势产业的识别和界定上，有的以设备规模做权衡、有的以产能大小论英雄、有的以工艺特点为标准，缺乏统一的行业标准和具体的量化指标，导致实践操作上的分歧。劣势产业退出工作任务繁重，加之界定标准不清，政府“一刀切”了事，反而会刺激企业“甩包袱”，不能真正地实现劣势产业合理有序的退出。

(3)劣势产业退出过分依赖行政手段与市场机制发挥不利之间的问题

劣势产业退出本来就是企业转型发展的分内之事，发挥市场机制的调节作用，实现资源的有效配置，通过市场机制和税收杠杆作用，保证健康的价格形成机制为劣势产业的退出营造有利的市场环境。而当前市场机制不完善，金融杠杆作用对劣势产业退出的调控力度薄弱，政府用于安抚劣势产业退出的以奖代补资金筹措日益困难。与此同时，劣势产业退出面临职工安置、财政拮据的现实问题，所以工作上难免产生畏难情绪。出现了尽管地方政府加大工作力度，但是没有牵动市场机制调控企业内生动力机制而导致退出效果不佳。

(4)引导企业转型升级与关闭落后企业之间的矛盾

劣势产业退出并不是淘汰企业，而是退出落后的生产能力，促进产业的提质增效，从而实现产业的转型升级，达到产业结构优化、内生动力强劲、经济健康发展的目标。并且劣势产业为当地经济发展和就业做出了应有贡献，秉承企业的合理诉求，引导企业转型升级，是疏通问题的关键之道。但是在实际工作中，往往是让劣势产业一退而万事皆休，忽视了部分企业转型发展升级发展的意愿，不因势利导实现产业的接续发展，为劣势产业退出建立保障机制。

三、武陵山片区劣势产业退出的路径选择

武陵山片区是国家重要的生态功能区，是长江中下游重要的生态屏障，担负着全国生态安全的重任。武陵山片区劣势产业退出是一项艰巨而系统的任务，单方面依靠政府力量的推进，效果不太显著。既要发挥政府的引导作用，利用创新体制机制和强化执法和监督作用促进劣势产业的顺利退出，又要利用市场机制对资源配置的决定性作用来实现武陵山片区劣势产业的退出与产业的转型升级。根据武陵山片区的产业发展现状，将片区内的10 大劣势产业分为四种退出类型，即产业融合型、产业淘汰型、产业延伸型和产业创新型，每一种类型的产业，其推出的路径要根据自身产业特点，采取不同的退出路径。

1.产业融合型

产业融合型主要包括食品制造业、皮革、纺织服饰业，羽毛(绒)、毛皮及其制品业，这类型产业立足资源特色，通过兼并重组可以选择产业融合路径。由于他们规模小、竞争力弱，离政府设定限制劣势产业退出的政策不远，为了适应市场竞争和生存发展需要，携手合作，共同培育新产业和新产品，走产业融合之路才是其理性之择。

2.产业淘汰型

产业淘汰型主要包括记录媒介的复制印刷业和其他制造业，这类型产业昔日雄风不再，又是政府规定退出之列，按照市场经济适者生存的规律，应快刀斩乱麻，当机立断，直接淘汰，快速退出，可以最大限度地减少自己的亏损。

3.产业延伸型

产业延伸型主要包括矿山机械制造业和食品制造业，可以选择产业延伸路径；这类型产业目前还具有相当的产业竞争力，可是又呈现出衰退现象，尽管不在政府明令要求淘汰、退出的情况之列，却因自身竞争力每况愈下，必然要求早做打算，一方面，要立足现有产业发展平台，加大研发和技改创新投入，延伸和拉长产业链条，获取新的利润源泉，促进发展。另一方面，开发本产业的内在潜能和潜质，加快产业链条上的有效价值契合到新兴产业之上，突破常规界限的限定性，加强产业间的互动耦合，激发价值链上的沉没成本和专用资产，延长劣势产业的生命周期，尽其所能发挥其余热，做出其毕生的贡献。这就是劣势产业企业为寻求新的存续空间可以不断地向支持产业或相关进行延伸。

4.产业创新型

产业创新型主要包括矿产冶炼业，纺织服饰业，建材产业，林纸加工业和化工产业。这类型产业具有较强的竞争力，又是政府规定要求淘汰、退出的产业类型。在这种情况下，可以选择产业创新路径。该类产业中的企业可以通过再造核心竞争力，使其从一个核心竞争力转移到另一个核心竞争力，从而达到企业进行产业转型的目的，同时也避开政府的相关不利规定。在生态文明建设全面推进的今天，武陵山片区要严守中国“绿心”，践行国家生态文明先行示范区，产业创新的着力点就是生态产业化、产业生态化。既能改变武陵山片区区域发展的经济不生态、生态不经济的现状，又能为片区内产业发展投胎换骨，实现创新发展。

四、推进武陵山片区劣势产业退出的对策建议

1.精准考量劣势产业退出的综合标准

生产设备的规模和工艺技术指标是衡量劣势产业“三高”(高能耗、高污染、高物耗)的重要指标。“十三五”期间，特别是在市场经济的推动下，既要系统考量利用物耗、能耗、设备工艺技术指标与环境指标相结合的标准，又要打破原来单一以“规模”标准界定劣势产业。不断强化物耗、能耗、环境和资源等刚性指标的精准性，细化技术、工艺和规模等可具体操作的标准，力促标准上的科学性。

2.完善劣势产业退出的市场机制

“十三五”期间更是市场经济发挥决定性作用的关键时期。环境和资源税收的改革，便是市场经济的使然。能耗企业面临着如何将社会成本内化为企业的生产成本，即外部性内部化。充分利用资源性产品价格和差别电价以及税收的杠杆作用，通过环境保护税费制度和资源税收改革制度，营造公平公正的市场竞争环境，通过市场机制让劣势产业产生内在压力，促使企业自动淘汰劣势产业。同时，鼓励地方政府利用金融平台，支持优势企业通过市场兼并、收购、重组劣势产业。给予金融机构财政贴息和设立并购基金的绿色通道，完善银企合作、优化金融服务、畅通“绿色信贷”，加快对劣势产业的兼并重组，达到优化劣势产业的目标。

3.创新劣势产业退出的工作机制

政府对劣势产业退出起着引导作用，尽管市场机制发挥着主导地位，但是行政手段对劣势产业的退出是必不可少的。在工作中创新“三层次、五机制”联动的工作体系是利用市场经济的优化选择，能有效推动劣势产业退出工作。“三层次”是以信工部、国家能源局和地方人民政府以及企业为主体的工作联动推进机制，“五机制”是组织协调、检查考核验收、监督和限制约束以及激励支持的五大工作机制推进工作。

4.加强劣势产业退出的监约机制

监约既要执法监督，又要自律约束。行政执法监督是劣势产业退出的重要保障。加强相关职能部门的执法力度，形成执法监督的合力，为劣势产业退出营造公平的竞争市场环境和外部法律环境。在不断完善现有产业政策基础上，以行政调控手段为约束力，注重调动发挥行业自律和社会监督等各方面的积极性，形成地方政府引导的履责监约、行业自律的内部监约、群众关切的举报、专项资金的专门监约和跟踪监约，真正保障监约的实效性。

5.建立劣势产业退出的接续机制

接续机制既要外力的援助，又要新建项目保证发展的接续性。一方面，政府予以资金、技术、劳动者培训和社会保障等方面的帮助，建立劣势产业退出的产业信用基金，为劣势产业在退出过程中设备处理、企业转型升级发展和安置失业人员以及就业指导培训提供资金保障，并为退出企业的离职者通过以信用基金作担保，给予雇佣保险金和退职金贷款，为离职和失业人员获得更多的生存和发展权，真正达到劣势产业退出的目的。另一方面，劣势产业退出实质上是为新建项目置换空间、赢得发展。在实践中，建立劣势产业与新建项目的“等(减)量置换”机制，新建项目置换或等量于劣势产业的交易指标，以实现退出劣势产业的接续性。

[1]陈迅.重庆劣势产业退出政策探讨[J].探索，2002，(03).

[2]黄泽海.共生理论视角下的武陵山经济协作区发展战略的基本路径探析[J].怀化学院学报，2010，(10).

[3]黄泽海.武陵山区经济社会可持续发展的内生动力研究[J].重庆三峡学院学报，2011，(01).