河北省钢铁企业实施清洁生产的策略研究

任 英 欣

(唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000)



河北省钢铁企业实施清洁生产的策略研究

任 英 欣

(唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000)

摘要：河北省是中国最大的钢铁生产基地，河北省钢铁企业面临的环境压力尤为突出，发展循环经济、实施清洁生产是钢铁企业降低能耗、减轻环境污染的有效途径。在认清河北省钢铁企业面临的环境形势下，介绍了河北省钢铁企业清洁生产工作的发展现状，剖析了存在的问题和原因，在完善立法、加强执法、健全激励机制、加大宣传和培训等方面提出了可行性对策，以期对河北省钢铁企业实施清洁生产有所裨益。

关键词：河北省；清洁生产；钢铁企业；消减产能；强制审核

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20150107.1324.021.html

网络出版时间：2015-01-07 13:24

近年来，中国环境问题日益突出，严重影响人民的身体健康、生活水平及可持续发展。究其原因，高能耗、高污染企业难辞其咎。钢铁工业是资源密集型产业，生产工艺复杂，每道工序都会消耗大量能源、资源和辅助性原料，排放废渣、废气、废水，加剧环境污染。河北省是钢铁大省，2013年河北省粗钢累计产量达1.9亿吨，占全国的1/4。随着京津冀区域环境污染日益严重，发展循环经济和实施清洁生产是河北省钢铁企业降低能耗、减少环境污染的有效途径。

一、河北省钢铁企业面临的环境压力

据《2013年中国环境状况公报》显示：2013年，京津冀区域13个地级及以上城市达标天数比例范围为10.4%～79.2%，平均为37.5%；超标天数中，重度及以上污染天数比例为20.7%。超标天数中以PM2.5为首要污染物的天数最多，占66.6%，该区域所有城市PM2.5和PM10均超标。2013年全年空气质量相对较差的前10所城市是邢台、石家庄、邯郸、唐山、保定、济南、衡水、西安、廊坊和郑州[1]。在此名单中，河北省城市占7席。导致河北省严重大气污染的原因有二：一是该省地处太行山东部，不利于大气污染物扩散，二是该省属工业大省，钢铁、水泥、石化、电力等“两高”行业集中，污染物排放量巨大。

另据2013年环境保护部公布的资料显示，在1-5月大气污染最严重的20个城市中，17个城市有钢企[2]。钢铁行业对当前大气污染有不可推卸的责任。 2013年，中国粗钢产量涨至7.79亿吨，位居世界第一，与此相生的是污染物排放量持续走高和大气环境的进一步恶化。

河北省是中国最大的钢铁生产省，截至2012年底，河北省钢铁企业共148家，粗钢产能2.86亿吨，产量1.8亿吨，粗钢产量占全国的1/4。随着京津冀大气污染的日益严重，河北钢铁企业承载了巨大的环境压力。为贯彻落实国家《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》和大气污染防治决策部署，2014年2月，河北省政府通过了《化解产能严重过剩矛盾实施方案》，确定河北省化解钢铁产能目标为利用8年左右时间，将钢铁产能控制在2亿吨左右。淘汰产能的同时会带来企业关停或转型、职工下岗、贷款难等一系列问题。因此，在大力淘汰落后产能的同时，对于消减产能后保留的钢铁产能，应大力实施节能减排技术改造，推进清洁生产。唯有双管齐下，才能有效解决日益严重的环境问题和钢铁企业持续发展问题。

二、河北省钢铁企业实施清洁生产的现状、问题及成因

清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产是实现节能减排、循环利用、可持续发展的有效途径，是当前和未来钢铁企业实现可持续发展的必经之路。

(一)河北省钢铁企业实施清洁生产的现状

河北省是国内较早开展清洁生产的省份，早在2003年中国第一部《清洁生产促进法》实施之前，从2001年到2003年，河北省共有57家企业开展了清洁生产试点。2004年，河北省政府在《河北省加快推进清洁生产的实施意见》中提出：到2010年，冶金、建材、医药、轻工、化工等重点行业60%以上的企业实施清洁生产方案。2007年河北省颁布了《河北省清洁生产审核暂行办法》。自2005年到2009年，河北省完成清洁生产审核企业1 709家。2010年，国控和省控726家重点排污企业全部完成清洁生产审核和验收[3]。上述企业主要集中于钢铁、水泥、玻璃、化工等高能耗、高污染行业。通过清洁生产审核的钢铁企业占一定比重。

2012年国家修订《清洁生产促进法》，与此同时，一系列防治大气污染和压缩钢铁产能的政策文件出台，钢铁企业全面推行清洁生产势在必行。河北省政府持续从政府层面推动清洁生产的深入开展，推进方式由过去的自愿审核为主，转变为自愿审核与强制审核相结合的方式，对重污染企业实行强制审核。近两年，河北省全省完成审核的企业近千家。经过长达十余年的努力，钢铁企业清洁生产水平得到较大提高。其中河北钢铁集团唐钢公司荣膺2012年度“中国钢铁工业清洁生产环境友好企业”和2013年“重点行业清洁生产示范企业”。

2014年工业和信息化部颁布《京津冀及周边地区重点工业企业清洁生产水平提升计划》，指出到2017年京津冀及周边地区重点工业企业清洁生产主要目标和主要任务。分解到河北省的主要污染物削减指标普遍高于其他各省市，该计划要求钢铁行业必须采用石灰(石)——石膏法、氧化镁法和循环流化床等技术，主要实施烧结烟气脱硫技术改造，综合脱硫效率达到70%以上。2014年初，河北省环保厅印发《河北省钢铁水泥电力玻璃行业清洁生产污染防治对标行动方案》，提出到2015年12月底，包括钢铁在内4个行业的所有企业完成污染防治对标，并达到二级以上清洁生产标准，通过省级审核。

(二)河北省钢铁企业实施清洁生产所存在的问题

河北省钢铁企业的清洁生产取得了较大的进步，但环境压力依然突出，距有关部门提出的目标还存在一定差距。唯有在实践中查找问题，探寻解题思路方能有效发挥清洁生产的作用，取得实质进展。

1.由点到面的方式推进清洁生产，进程较缓慢

清洁生产是一项复杂、专业技术性较强的工作，河北省高污染、高能耗企业集中，接受强制审核的企业数量可观，清洁生产任务繁重，以由点到面的方式推进是权宜之计。从目前来看，清洁生产工作尚未全面覆盖。河北省中小型钢铁企业数量居多，这些企业观念落后、设备陈旧，较多关注收益，忽视环境保护，对清洁生产重视不够甚至存在侥幸和抗拒心理，致使整个钢铁行业的清洁生产进展比较缓慢，行业内企业清洁生产水平差距较大。

2.清洁生产工作难以长效持续

对于占绝大多数的中小型钢铁企业来讲，转变观念、加强清洁生产管理、引进先进清洁生产技术设备，投入大量资金用于技术改造，都是难以复加的压力，他们将清洁生产视为政府强加的作业，敷衍了事应付检查。即便一次通过清洁生产审核，日后将这一成果维持下来的不多，很多企业通过审核之后就出现懈怠。实践证明，企业在第一轮清洁生产审核结束后大都未能持续进行清洁生产审核工作[4]。

3.钢铁行业整体清洁生产水平不高

总体来看，河北省钢铁行业的整体清洁生产水平与发达国家相比还存在较大差距。政府过多关注企业审核的数量而忽视了质量，使得清洁生产审核成为走过场的工作。政府推动力不足，执行政策宽严不一。据有关资料显示，仅2014年上半年， 在全国单位国内生产总值能耗同比下降的情况下，高耗能行业能耗反弹却超预期。六大高耗能行业中，化工、建材、有色和电力等高耗能行业能源消费分别增长6.3%、3.5%、12.7%和1.8%，增速分别加快2.0、0.8、3.8和1.8个百分点[5]。每年通过清洁生产审核的钢铁企业不少，但对环境的影响和改观却甚小。

(三)河北省钢铁企业实施清洁生产存在问题的原因分析

1.清洁生产专项立法强制性不足

清洁生产是长期浩大工程，应将其纳入法制轨道，方能保证长效性和稳定性。中国目前清洁生产专项立法即2012年颁布实施的《清洁生产促进法》政策性有余，强制性色彩不足，对政府部门分工、权责规定不明确；清洁生产行政主管部门没有行政强制实权；强制审核方式不严格；行政人员问责不够严厉；企业违法成本过低，法律责任形式单一。

2.行政执法尺度不一，执行不到位难以形成威慑

政府在推进清洁生产工作中存在执法不严、尺度不一、强制执行不到位等问题。究其主因：一是清洁生产立法原则性强、操作性不足，导致行政执法适用法律不当或者缺乏法律依据；二是受经济条件和产业结构的限制，许多地方政府片面追求经济效益和短期效益，无视法律法规，干扰行政执法；三是清洁生产行政管理部门没有强制执行权，其作出的处罚决定在行政相对人不自觉履行时，必须申请人民法院强制执行，法院强制执行中又存在种种执行障碍。

3.受经济条件制约，鼓励企业实施清洁生产的激励机制不足

清洁生产需要大力投入资金和技术，对于数量众多的中小型钢铁企业来讲，这种投入势必影响收益，他们追求利益最大化，对清洁生产技术的投资远远小于国外发达国家钢铁企业的投入。钢铁企业开展清洁生产尚未真正将技术设备更新、改造与产业结构调整相结合，清洁生产效果大打折扣。目前政府所采取的经济激励措施有限，难以真正激发企业的积极性和主动性。

4.企业认识不足，管理水平欠缺

企业是实施清洁生产的主体，不少钢铁企业对于政府所倡导的清洁生产重视不够。有些企业只将清洁生产审核当做走过场而已，并不重视；一些企业认为审核主要是咨询服务机构的事务，不主动配合，使清洁生产效果不明显；还有一些企业担心清洁生产审核会暴露企业的问题，不愿积极配合[6]。企业上至管理层下至一般员工对此均存在陌生和抵触心理。

三、河北省钢铁企业实施清洁生产的对策

河北省钢铁企业深入推进清洁生产，宜从以下几方面入手：

(一)强化《清洁生产促进法》的强制性色彩，国家及河北省应出台相应配套细则

1.《清洁生产促进法》需进一步完善

(1)调整《清洁生产促进法》名称，强化行政管理法色彩

清洁生产专项立法应是一部促进与行政管理相结合的法律。一方面，该法对清洁生产规划、清洁生产的科学研究、技术开发和国际合作，清洁生产的宣传、清洁生产技术推广等多方面作出了明确规定，使其上升到法律层面，对清洁生产的发展起到促进作用；另一方面，随着经济社会的变迁，立法理念非一成不变，在环境问题日益突出的今天，环境保护领域立法应更严厉。清洁生产专项立法亦应顺势调整立法理念，强化清洁生产行政管理部门管理责任，强化行政相对人法律责任。建议将“促进”二字删除或者取而代之为“管理”。

(2)明确部门间的分工和权限

应明确规定清洁生产综合协调部门的职责是负责清洁生产的综合协调工作，组织、拟定清洁生产的规划和政策措施，协调、监督、实施清洁生产计划和措施；应明确环保部门主要职责为配合清洁生产协调部门、清洁生产相关部门的工作，监督、实施清洁生产措施，负责清洁生产监察，组织开展清洁生产执法检查并就企业违法行为实施行政处罚权甚至考虑赋予其行政强制执行权；应明确工业、财政、农业、商务等其他相关部门按照各自职责,负责相关领域的清洁生产促进工作。

(3)实施强制性清洁生产审核的周期宜压缩

强制审核周期是清洁生产实施程序中的重要内容，对于指导企业开展清洁生产具有重要作用，《清洁生产促进法》应予以明确规定。对两类重点企业宜适用统一的审核周期。清洁生产必须形成强制审核长效机制，应缩短强制审核周期，强制审核程序包括确定和公布强制审核名单、审核准备、预审核、审核、实施方案的产生、筛选和确定、编写清洁生产审核报告等，综合考虑以上工作的繁复情况，两次审核间隔以不超过3年为宜。

(4)清洁生产审核方式应更严格

清洁生产审核是保障企业清洁生产工作水平和质量的关键程序。为防止企业在清洁生产审核中弄虚作假、蒙混过关，必须由政府来主导审核工作，实施清洁生产审核的企业，应当向当地清洁生产综合协调部门和环境保护行政主管部门提交清洁生产审核报告，政府主管部门必须组织对企业实施清洁生产的效果进行评估验收，积极指导和督促企业对实施方案的落实。

(5)强化企业法律责任

该法规定对企业不实施强制性清洁生产审核或者在清洁生产审核中弄虚作假的，或者不报告或者不如实报告审核结果的行为处以5万元以上50万元以下的罚款。从惩处力度来看，责任较轻，企业违法成本太低，应强化企业法律责任，根据该企业过去两年年均税后收入的10%～20%的比例实施处罚，除此以外，还可考虑对企业处以限制生产、停业整治的处罚，情节严重的责令停业、关闭。

2.国家和河北省应就调整后的《清洁生产促进法》出台相应配套细则

法律的实施有赖于具有较强操作性的行政法规、部门规章甚至是地方性法规或规章的配套。目前国家和河北省制定的配套规范性文件多集中于2002年之后、2006年之前。2012年《清洁生产促进法》重新修订后，尚未对之前的配套规范性文件及时进行修订。前文中就该部法律存在的问题进行了剖析并就未来完善的方向提出了建设性建议，在法律进行较大调整的同时，配套规范性文件也急需修订完善。

(二)加强清洁生产行政执法

1.建立清洁生产主管部门的垂直管理体系

地方清洁生产主管部门清洁生产行政执法不力，很大程度上是受本级政府的干预。欲从根本上保证行政执法的有效和持续，必须保证执法主体的独立性。在美国、法国等一些发达国家,环保部门实行垂直管理体制,环境部门有独立的执法队伍,不受当地政府管辖。中国亦可考虑建立清洁生产主管部门的垂直管理体系。

2.明确清洁生产主管部门的行政强制执行权

从目前清洁生产执法现状来看,有必要从法律上强化清洁生产主管部门的地位,赋予其关、停、罚等必要的强制执行权，或者采取较为缓和的做法即建立行政处罚案件委托行政机关执行制度，即法院在作出准予环保行政处罚强制执行的裁定后，将适宜由行政机关执行的具体事项委托给行政机关具体实施的制度。

3.健全清洁生产问责制

《清洁生产促进法》规定：清洁生产综合协调部门或者其他有关部门未依照本法规定履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。应在此基础上进一步强化问责制。具体可在清洁生产配套文件中明确清洁生产行政执法各个环节的内容、程序和责任。根据行政违法行为的表现、性质的不同，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员分别给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分。

4.加强公众对清洁生产执法行为的监督

针对执法不严、违法不纠的行政执法顽疾，应强化公众社会监督。各级人民政府的清洁生产主管部门应健全信访制度,设立举报电话,做好举报记录，及时处理举报问题，应及时公开环境违法重点案件的查处情况。加强清洁生产执法过程的公开性,为公众参与清洁生产执法提供良好基础。

(三)健全激励机制

1.健全中央财政清洁生产专项基金制度和中小企业发展基金制度，加大对清洁生产的资金投入

《清洁生产促进法》中规定中央预算应当加强对清洁生产促进工作的资金投入。《中央财政清洁生产专项资金管理暂行办法》对申请中央财政专项资金的企业清洁生产项目有严格明确的范围和条件要求。一般企业获得该资金补助实属不易，且补助金额均小于项目总投资额的20%，仅能部分解决资金不足的问题。《清洁生产促进法》中规定在依照国家规定设立的中小企业发展基金中，应当根据需要安排适当数额用于支持中小企业实施清洁生产。该基金的申报条件同样较为严格。河北省中小型钢铁企业数量众多，其中不具有法人资格的个人独资型企业不在少数，他们多没有健全的管理和财务制度，不具备清洁生产的能力。因此，较难获得上述基金支持。建议放宽中央专项基金和中小企业基金的申请条件。

2.加快税收制度改革，建立绿色税收体系

绿色税收是指为保护环境，合理开发资源、推进清洁生产、实现绿色消费而征收的税。为配合环境保护工作的开展，中国出台了一系列税收优惠政策。从整体税收优惠政策对节能减排、清洁生产的促进作用来看，收效不明显。应进一步扩大企业所得税、增值税和关税的免税范围，对采用清洁生产工艺的所有企业给予减免优惠，对实施清洁生产的企业的税收优惠期可适当延长。同时，需提升上述优惠性政策的法律效力，保证政策的稳定性。除此以外，为了既充分发挥税收优惠在环保领域的调节作用，又防止税收优惠的无效投入，需要认真梳理和分析现行税制法令条款，确定税收优惠的范围和内容，对各种优惠项目进行归类并在此基础上建立预算控制体系[7]。

3.银行应充分利用信贷杠杆支持和推动清洁生产

实施清洁生产需要巨大资金投入，依靠政府财政支持远远不够，银行金融机构应充分利用信贷杠杆支持和推动清洁生产。一方面通过发放低息贷款、增加贷款和延长还贷期限的方式鼓励企业积极实施清洁生产；另一方面，对不配合强制审核的企业以及审核不达标的重污染企业可采取发放高息贷款、减少贷款和不予贷款等措施对其施加压力。2012年中国银行业监督委员会发布了《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》，为银行业发展绿色信贷提供了指引。政策性银行发展绿色信贷更符合其功能定位。国内一些地区的政策性银行正尝试发展绿色信贷。截至2013年末，各政策性银行和国开行在京机构可再生能源及清洁能源项目贷款余额370.62亿元，占全辖区的43.82%[8]。

河北省政策性银行亦应落实通知精神，效法其他地区发展绿色信贷的先进做法，大力扶持本地企业的清洁生产活动。发展绿色信贷与商业银行根本利益一致。河北省商业银行亦应落实通知精神，尝试大力发展绿色信贷。

4.政府应推行绿色采购

绿色采购是指政府通过庞大的采购力量，优先购买对环境负面影响较小的绿色环保产品，促进企业环境行为的改善，从而对社会的绿色消费起到推动和示范作用。政府应身先士卒，购买节能降耗的清洁绿色产品。可优先采购通过 ISO14000 系列认证的产品、清洁生产示范性企业产品、清洁生产审核达标企业的产品，同时鼓励钢铁产业的下游关联产业消费绿色钢铁产品，引导钢铁产业开展绿色生产；促进绿色消费市场的快速发展[9]。

(四)政府应加大清洁生产的宣传和培训

各级政府首先应做好内部清洁生产知识的宣传与培训。其次，应采取多种形式对所有登记在册的钢铁企业进行清洁生产知识的宣传和培训，让企业深知清洁生产从根本上有利于提高生产效率和管理水平，培育企业的积极性。再次，应加大对公众清洁生产知识的宣传，使公众了解自己的消费主张对企业实施清洁生产会产生重要的导向和促进作用，选购绿色产品。

(五)企业应树立环境保护意识，主动参与清洁生产

企业是社会的有机组成部分，企业参与环境保护是践行社会责任的必然要求。河北省钢铁企业开展清洁生产宜采取自上而下的方式，首先，应从管理层做起，管理层应树立环境保护、可持续发展的理念，从思想上重视清洁生产。其次，应加大对内部员工的宣传和培训。可组织人员参加政府组织的宣传、培训；邀请清洁生产技术咨询单位到企业开展培训和讲座。利用上述方式让全体员工尽快了解清洁生产的重要性、法律、政策，为全面开展清洁生产打下良好基础。具体开展清洁生产工作宜从以下几个环节入手：一是原材料选择上应选择绿色无害、能耗低、可循环利用的环保材料。二是在生产组织过程管理中，改进生产程序，采用先进技术，淘汰落后的生产设备，提高生产管理水平。三是实现原材料和产品的回收处理中的再循环利用。四是强化末端治理。河北省钢铁企业的清洁生产还可与实施 ISO14000 系列标准相结合。钢铁企业实施ISO14000标准可节能降耗，降低成本，获得显著经济效益，可在国家贸易中获得优势，取得国际贸易的“绿色通行证”，可提高企业形象和管理水平，促进企业环境与经济的协调和持续发展。

高能耗、高排放的钢铁企业所带来的环境污染问题日益突出，清洁生产是钢铁企业实现节能减排、降低环境负面效应的必然选择。10余年来，河北省钢铁企业清洁生产工作在钢铁企业试点示范、宣传教育培训、立法、政策研究制定、行政执法等方面取得了较大进展。随着清洁生产工作的深入推进和发展，其在环境保护方面的作用会日益凸显，会成为所有钢铁企业公认的主动践行的环境指标。

参考文献：

[1]2013年中国环境状况公报[EB/OL].http://hongguan.51baogao.cn/zhengce/20140604/608.shtml/2014-06-04/2014-06-10.

[2]环保部“炮轰”钢企：2/3烧结机无脱硫技术[EB/OL]. http://www.custeel.com/shouye/common/viewArticle.jsp?articleID=3576958/2013-07-01/2013-07-03.

[3]吴松.清洁生产助推节能减排——各省市清洁生产进展扫描(一)[N].中国经济导报，2011-04-30(C01).

[4]艾丽娜.关于开展第二轮清洁生产审核的一些建议[J].环境污染与防治，2014，(4):92-95.

[5]六大高耗能行业能耗反弹超预期[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/yzyd/energy/20140807/c_1111967998.htm/2014-08-07/2014-08-09.

[6]晁冰．中国清洁生产的发展进程及存在问题探讨[J]. 绿色科技，2013，(4)： 141-143.

[7]胡子昂.完善我国绿色税收制度的对策探讨[J].中国乡镇企业会计,2013，(5):57-58.

[8]政策性银行和国开行在京机构大力发展绿色信贷[EB/OL].http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/2010632287D14CF9B3DED4DA9D80F131.html/2014-04-10/2014-04-20.

[9]张锦高.我国钢铁企业清洁生产的现状及对策分析[J].湖北社会科学,2006，(12):89-92.

(责任编辑治丹丹)

A Strategy Research on Implementing Cleaner Production

in Iron and Steel Enterprises in Hebei Province

REN Ying-xin

(Department of History,Culture and Law,Tangshan Normal University,Tangshan,Hebei 063000,China)

Abstract:Hebei Province is the largest production base of steel and iron where the iron and steel enterprises are particularly under prominent environmental pressure.Developing circular economy and cleaner production is an effective way to reduce the energy consumption and environmental pollution.On the basis of giving a clear picture of the environmental situation,this article introduces the current development of cleaner production in iron and steel enterprises in Hebei,analyzes the existing problems and reasons,and points out some feasible countermeasures such as perfecting legislation,strengthening law enforcement,completing incentive mechanism and strengthening the publicity and training,which can contribute to cleaner production of these iron and steel enterprises in Hebei.

Key words:cleaner production;iron and steel enterprises;cutting capacity;compulsory examination

中图分类号：F 42

文献标识码：A

文章编号：2095-462X(2015)01-0069-06

作者简介：任英欣(1979-)，女，河北故城人，唐山师范学院历史文化与法学系讲师，经济法硕士，主要研究方向为经济法、环保法。

基金项目：河北省社会科学发展研究课题(2014030114)

收稿日期：20131107