从《跨太平洋伙伴协议》（TPP）看美国区域贸易协定环境议题的发展＊

朱雅妮

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

引 言

正当多边贸易体制进程缓慢的时候，区域贸易协定和双边投资协定却呈现出前所未有的繁荣景象。美国借助已有的P4协议，全面主导《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans－Pacific Partnership Agreement）（下称TPP）谈判，意图令其成为“具有里程碑意义的下一代贸易协定的蓝本”。从内容来看，TPP不仅涉及传统区域贸易协定的内容，更纳入了环境、劳工、金融服务和投资等新内容，极大提高了市场准入标准；从地缘角度来看，TPP覆盖了亚洲、拉美以及环太平洋地区，未来还将辐射更广。TPP在许多方面对美国传统的FTA进行深刻改变，代表未来由美国自由贸易协定（Free Trade Agreement，下称FTA）范式的发展方向。同以往的贸易协定相比，TPP试图将贸易与劳工、贸易与环境、贸易与竞争政策等久经讨论又未见实施的问题统统付诸于自由贸易区的实践。2014年11月10日的贸易部长报告再次强调了12国正朝一个“历史性的、充满野心的、广泛的、平衡的、高标准的TPP协定迈进”，并认为，“为了保持贸易区内各国在经济上的活力和竞争性，要在知识产权、劳工、竞争等方面有所突破；考虑到互联网的潜在经济效应，要推动数字经济的发展；要推出有力的环境保护，出台可执行的环境纪律性规定。”

TPP反映的是美国的价值和偏好。它不仅能拓展美国的货物及服务的销售市场，也在为未来贸易制定高标准规则，以处理21世纪全球经济的主要问题。环境保护是美国的核心价值观，美国希望通过TPP谈判推行强劲的环保标准，要求成员国承担更多义务，从而应对最为迫切的环境挑战。①http：／／www.dfat.gov.au／trade／agreements／tpp／news／Pages／news.aspx √表示该FTA中含有此项条款。另外，美国－约旦FTA只有第5条环境条款，未有专章。

国内有不少学者从国际投资协定与环境的关系去探索美国自由贸易区中的环境问题，主要体现在对NAFTA环境章节的研究上。本文则在前人研究的基础上，着重从TPP的角度去分析美国FTA中环境章节的特点和趋势，以及对中国的影响。

一 从NAFTA到以美韩FTA为代表的环境条款的变化与特点

美国在TPP草案中拓展环境议题内容，提高环境标准并非一夕之举。纵观美国自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA）的发展历程，环境议题从从属到中心是个必然趋势，体现了美国对环境与贸易之间平衡关系的重视。

（一）NAFTA的环境条款及特点

《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement，NAFTA）这个美国、加拿大、墨西哥三国之间的自由贸易协定开创了自由贸易协定中许多新的做法，是老一代FTA的典范，影响深远。NAFTA首次将劳工与环境条款纳入到自由贸易协定中来，在成员国之间构建了新式的合作关系。②M.Angeles Villarreal，Ian F.Fergusson，NAFTA at 20，Overview and Trade Effects，Congressional Research Service，April 28，2014.

NAFTA谈判之初并没有将环保议题纳入在内，遭到了美国国内许多声音的反对。不少美国国会议员都认为环境理应是NAFTA应该重点考虑的问题。一些政策制定者呼吁应该在NAFTA的正文中加入环境条款处理相关问题，尤其是墨西哥的环境问题。后来围绕环境的争论越加激烈，为保证NAFTA能够在国会顺利通过，布什政府最终决定在NFATA中纳入为数不多的环保条款。几个零星的条款并没有满足环保人士的要求，因此克林顿任美国总统不久便制定了NAFTA的实施性立法，包括出台《北美环境合作协议》（North A－merican Agreement on Environment Cooperation，NAAEC）作为NAFTA的附属协定（side agreement），与NAFTA同时生效。

NAFTA对环境问题的规定有如下几个特点：首先，首次纳入了与环境相关的条款，但没有专门的章节。NAFTA的环境问题只是散见于前言和5个条款当中。前言规定：NAFTA实施的每一个环节都要与环境保护相一致；要加强环境法律与制度的发展和实施。其次，没有对成员方的具体环境义务。NAFTA采用以环境约束相应机制的方法，从侧面彰显环境问题的重要性。

NAFTA条款处理了如下几方面的问题：第一，环境与动植物检验检疫（Sanitary And Phytosanitary Measures，SPS）规则的协调问题。“国家享有采用卫生和动植物检疫措施的权利，以保护动植物免遭虫害或疾病，保护人类免受添加剂、污染物等物的毒害。”另外，“成员国在对SPS规则实施风险评估时应参考生态、环境状况等因素”，意味着将环境效应作为评估的要素，令SPS规则受制于环保的要求。第二，环境与技术性贸易壁垒（Technical Barriers to Trade，TBT）的协调。环境法律制度与TBT规则的协调体现在第906条：“在不降低安全水平或对人类、动植物生命和健康、环境和消费者的保护水平的前提下，不对成员国依据本章享有的权利进行歧视……”这条规定既注意到环保要求在TBT规则中的体现，也兼顾考虑成员国以环境标准作为贸易限制的借口，防止其对贸易造成扭曲。第三，环境与投资规则的关系。NAFTA的第11章规定的是投资，其中有专门的条款处理与投资有关的环境措施，即“通过降低国内健康、安全和环境措施来鼓励投资是不恰当的。加入一成员国认为另一成员国采用了这种不恰当措施，可要求与对方国家进行磋商。”第四，环境与一般性例外。NAFTA第21章还规定了一般性例外，其中第2101条规定：“本协议货物贸易与TBT部分，GATT第20条及其解释都并入到协议当中。各成员方也充分考虑到GATT第20条（b）款对于人类、动植物生命、健康的保护，以及（g）款对于可用尽自然资源的保护。换言之，该条认为GATT第20条例外可适用于NAFTA货物贸易与TBT部分。第五，澄清NAFTA与其他环境保护协定的关系，当“NAFTA与其他国际环境协议规定的成员国义务不相一致时，优先承担其他国际环境协议的义务。③NAFTA article，715、906、1114.

（二）以美韩FTA为代表的自由贸易协定在环境问题上的变化

除NAFTA外，现行有效的美国与其他国家的自由贸易协定共12个。这些协定中的环境问题与NAFTA有很大的不同。从体例上来说，有专门的环境章节（除美国与约旦FTA外），从内容上来说，涵盖了NAFTA之外的新事项，相关规定视具体问题详略宽严不一。表1为以美国同他国自由贸易协定生效时间为序，对12个FTA环境专章中出现过的条款所做的统计①http：／／www.dfat.gov.au／trade／agreements／tpp／news／Pages／news.aspx √表示该FTA中含有此项条款。另外，美国－约旦FTA只有第5条环境条款，未有专章。。

表1 美国FTA环境专章所涉条款一览表

从上图可知，美国的FTA环境专章有比较固定的模式，其中最为典型的条款有：保护水平、环境法律的实施和适用、程序事项、公众参与机会、环境合作、环境磋商（后来生效的4个FTA还包括专家组程序）、机构安排、与其他环境协定的关系和定义。归纳起来，这些FTA的环境章节下列明显特点：

第一，明确环境保护的重要性以及对环境的保护水平。明确要求各成员国要鼓励高水平的环境保护。例如美韩FTA规定，考虑到各自的环保水平和环境发展优先性，各成员国可以制定和修改相应的法律和政策，但要鼓励和继续改善环保水平。

第二，确保国内和国际环保法律的实施。任何一个成员方都不得不有效实行环境法，以及为了达至该目的的其他协定下的义务。不能以削弱、减损环境保护法律的方式来鼓励贸易和投资，不应偏离和减免自己应遵守的环保义务。另外，在处理本协定跟多边环境协定的关系上，认为“多边环境协定在保护全球和国内环境具有重要作用，成员方应提高对这类多边环境协定的支持。成员应基于双方利益协商环境议题。假如一成员方同时是本协议与多边环境协定的成员国，当该国基于本协议项下的义务与基于多边环境协定项下的义务相冲突时，成员应努力平衡在两方协定下的义务，但是不应该成为其不遵守某一协定义务的理由。”这里值得注意的是，在NAFTA中明确说明了国际环境协议的优先，但按照美韩FTA的规定，本协定与其他国际环境协定的优先性问题并没有清楚地指示。

第三，监督和促进环境保护的多种途径并举。几乎所有FTA环境章节都会强调环境保护的切实落实，这些落实可以通过多渠道实现。他们包括公众的参与和监督，各种形式的环境合作。成员方要促进公众对环境法律和实施情况的认知程度，尽量满足公众对环境法律执行情况的信息需要。成员方应该通过各种双边、区域和多边论坛来加强环境保护。例如美韩之间还提到了加强双方在《美国和韩国政府环境合作协定》（Agreement between the Government of the U－nited States of America and the Government of the Republic of Korea on Environmental Cooperation，ECA）中的合作。

第四，赋予私人主体环境事项的救济权利。在美韩FTA中规定，各成员方应确保利益主体能够要求有关当局调查并合理考虑违反环境法的事项；各成员方应提供法律规定的司法、准司法或行政程序，对违反环境法的行为给予制裁或救济，利害关系主体能够有适当方法进入这些程序；当违反环境法或相关法律义务时，成员方应赋予当事人寻求制裁或救济的权利，这些权利包括：提起诉讼，要求救济；寻求的制裁或救济包括金钱惩罚、暂停行为等；要求有关当局采取措施制止损害行为。①US－KORUS FTA article 20、10.

第五，比较具体的环境纠纷处理程序。例如在美韩FTA中就规定，不同的环境事项具有不同的纷争解决程序。环境事项分为两类。第一类，成员国就本协定中环境专章的事项产生的纠纷，首先应向对方书面申请协商解决。成员方应尽可能地寻求双方满意的解决办法。如果磋商未能解决问题，任何一方都能够要求委员会介入。委员会应通过向政府、专家和其他渠道咨询尽快解决争议。第二类，成员国就本协定与第20.2条当中规定的其他环境协定中的事项产生的纠纷。双方应尽可能地寻求彼此同意的磋商或其他程序。如果磋商未能解决问题，任何一方都能够要求委员会介入，委员会应通过自己建立的机制，向权威实体协商，或诉诸该其他协定的解释指南解决问题。上述程序是提请争端解决程序的必经程序。另外，就第一类问题，双方协商不成时，还可选择第22.7条项下的协商程序。当将环境纠纷诉诸第22章争端解决程序后，专家组（Panel）在做裁判时应向环境委员会建立的机制充分咨询；求助协定解释指南以及成员方的法律、规则和其他措施；在一个协定对同一问题有两种以上解释时，依据第22.11.5条选取其中一种解释。

除此以外，大部分FTA都成立了类似环境事务委员会（En－vironment Affairs Council），以负责监督协定中环境专章的实施情况以及其他沟通性问题。

NAFTA同后来美国FTA相比，有非常显著的不同。前者的少量条款证明，环境事务在20世纪90年代已经引起了美国的关注，并有限纳入到FTA中来，目的在于相关的贸易和投资措施应考虑到环境保护的要求。而后来的FTA则正式将环境作为一个重要部分，一再强调要执行环境法律，同时从程序上、机构上、救济方式上、争端解决上确保环境纠纷得到妥善解决，其实质也是督促和推行环境保护。这种变化意味着环境与贸易的关系不再停留在学界讨论层面，而是通过美国与他国缔结的FTA落在执行层面。当然，美国并未停止提高环境保护的标准，相反，对环境的高要求体现在了正在缔结的TPP当中。

二 《跨太平洋伙伴协议》环境议题的内容和特质

TPP被美国定义为“高标准、全面的、面向21世纪的自由贸易协议”不无道理，从泄漏出的环境章节谈判草案①Draft Trans－Pacific Partnership（TPP）environment text，http：／／wikileaks.org／tpp－enviro／.中可以感受到这点。TPP草案环境专章暂被称为SS章共18个条款。这些条款既涵盖了以往FTA中的经典条款，又有许多新的增加和变化，从而使各成员方的实质性环境义务更多、操作性更强并且执行更为严格。TPP草案环境专章的条款大致可以分为三类：

第一类，略加修改或基本保持不变的典型条款。如前所述，在美国FTA环境章节中的基本条款在TPP中大都得以保留。例如草案第SS.3条到第SS.11条分别规定了保护水平、环保协定、实施和履行环境法、程序事项、公众参与机会、提高环保的机制、环境合作、机构安排等事项。

第二类，操作性更强的环境磋商和争端解决程序。尽管以往美国FTA中的环境磋商和专家组程序不尽相同，但都没有TPP中的相应程序那么复杂。第SS.12条为TPP的磋商和争端解决，规定各成员方应该尽量在该章的解释和实施方面取得一致，尽量通过对话、磋商、交换信息等方式处理可能会影响该章实施的事项。成员方可以就该章下的任何事项，提起与对方的磋商。磋商的提起通过连接点进行，提起磋商的一方叫请求方（requesting party），被提起磋商的一方叫应对方（responding party），该两方都成为磋商方（consulting party）。请求方同时还应通知其他成员方（磋商双方以外）关于磋商事宜。其他成员方如果认为所涉及磋商的事项与自己有实质性的利害关系，可以作为参与方（participating party）参与到磋商中来。磋商应该在收到纸质请求后的30天内进行，并尽量以双方同意的方式处理。

如果双方磋商失败，磋商方可以请求环境委员会中磋商双方的高级代表介入到问题的处理中来。高级代表应在收到纸质申请的90天内会晤并着手解决问题。

如果委员会高级代表介入后还未解决问题，磋商一方还可以请求双方的部长解决问题。

如果双方部长在90天内还未能解决问题，则可以要求成立仲裁庭。具体的仲裁庭事宜参照本协定的第SS.10条。在仲裁庭阶段同样允许实质性利益第三方参加，他们有权参加所有的听证、提交书面报告、在仲裁庭中口头陈述意见以及获取争端双方的书面报告。

针对仲裁庭裁决的履行问题，还规定了执行终期报告制度，即如果仲裁庭最终裁判应对方确实没能履行本章下的义务，那么在终期报告公布的90天内，争端双方应该就执行终期报告达成双方满意的实施方案（action plan），并通知环境委员会。

值得注意的是，就本章下任何事宜的解释或实施，各成员方只能诉诸本章规定的规则和程序，在已有的FTA中并没有这样的强制性规定。

第三类，TPP中新增的实质性环境议题条款。这些条款是既往美国FTA环境章节中从未出现过的，他们的加入是TPP环境保护高标准的直观反映。在TPP中新增加的环保议题有：企业的社会责任、环境和生物多样性、侵略性外来物种、贸易和气候变化、海洋渔业捕捞、贸易与保护。

当然TPP对这些环境议题的宽严程度是不一样的，有的议题更多的是提出问题、作出强调和呼吁。例如，草案第SS.8条企业社会责任的规定：“各成员方应鼓励自己区域中的企业自愿担负与环境有关的社会责任，这些责任应被该成员方的法律认可。”这条规定提出了企业社会责任问题，但并没有展开具体的要求。第SS.14条和第SS.17条也属此类。前者规定了侵略性外来物种，认为侵略性外来物种会通过贸易的渠道跨越边境，给环境、经济、发展和人类健康带来危害，倘若不能消除，应及时防止、发现和控制外来物种，应通过加强与SPS的合作来实现此目的。第SS.17条则是关于呼吁各成员方在认识到打击非法取得和非法交易野生动植物危害性的前提下，应继续履行在相关公约下的义务，并进一步加强各种形式的合作以期合理保护野生动植物。

还有一些议题则是附加了具体的义务和强制性做法。它们分别是生物多样性、海洋渔业捕捞、环境货物与服务等议题。第SS.13条关于生物多样性。该条共7个条款从不同方面规定了生物多样性的问题。首先明确了成员方对生物多样性重要作用的认识。在承认各成员方对自然资源的主权权利的基础上提出了几处分享（sharing）。第一，各成员方公平地分享从生物资源利用中获得的利益。第二，各成员方都有符合当地生活模式、富有当地特色的保持生物多样性的知识、创新和实践，各成员方应鼓励公平地分享从这些知识、创新和实践中所获得利益。当然这些共享应该基于双方都同意的条款。值得注意的是，这些“分享”利益的方式在以往的自由贸易协定中从未出现过，这些分享的初衷和目的是什么，会给成员方带来怎样的责任还有待观察。第SS.16条关于海洋渔业捕捞。各成员方认为不恰当的管理和渔业补贴是造成过度捕捞的重要因素。非法、不报告和非约束的捕捞会对贸易、发展和环境带来极大破坏，由此应认识到应对过度渔业捕捞的重要性。首先，应该加强对海洋资源的有效管理和利用。其次，要继续履行相关公约下的义务。再次，明确要求各成员方必须（must）控制、减少和逐步废除造成过度捕捞的所有补贴。任何成员国不得给予或保持SCM协议第1.1条所谓的补贴。“必须”等强制性做法在以往的美国FTA中很少用到，这样的措辞强调了各成员方承担的责任和义务。类似强硬的用语也出现在贸易和气候变化议题上。第SS.15条明确提出了要重视和加强履行各成员国在《联合国气候变化框架公约》中的义务。明确提要出提高能源效率、发展低碳技术和可替代性可再生能源资源；促进可持续交通和城市基础设施建设；应对森林砍伐和退化；减少国际海上航行和航空运输产生的排放；改进温室气体排放的监测和报告制度等等事项。另外，该条还强调各成员国应逐步停止对化石能源的补贴。

三 美国FTA环境议题变化影响以及中国的应对

从NAFTA到后来的美国FTA，再到后来的TPP，环境议题经历了一个从无到有、从宽松到严格的过程。在形式上，环境条款不再分散而是自成章节；在内容上，环境条款涵盖更广、越加具体、并有了一定的强制性。这些变化都说明了环境议题在FTA中的地位从边缘走向主流。就如美国贸易代表所说，环境问题未谋求一致时，美国不会同意TPP协定达成合意。

环境议题在FTA中的这种变化，有几方面的原因。首先，是环境自身重要性被认识和被强调。地球环境恶化是不争的事实。世人也正通过各种组织、论坛、多边机制、区域责任等渠道来宣传和加强保护环境。其次，是环境与贸易之间互相制衡、互相促动的关系。环境既会影响贸易的微观方面，也会影响贸易的宏观方面。从微观角度来说，对环境产生负面影响的产品将会被禁止；对环境产生良性影响的产品将会被鼓励。TPP中有专门一条特意提到了环境产品和服务，呼吁各国减少对这类贸易的限制。从宏观角度来讲，贸易当中的环境技术标准、检验检疫等制度是一国贸易政策中的“绿色贸易壁垒”，而发达国家凭借环境高标准以及自身的环境优势能进入他国市场，却提高了本国市场准入门槛，进一步影响世界贸易的格局。［1］（P104）再次，环境议题也成为发达国家推行利己贸易政策的工具。目前正是国际贸易规则重塑的重要时期，双边合作和区域合作的兴盛就是佐证。各大国都在积极构建的双边和区域贸易的过程中，希望输出有利于本国观念和制度。发达国家加强在区域贸易协定中对环境议题的讨论，不排除意欲将提高环境标准作为新的贸易手段，借此设置高门槛，掌握新贸易规则的主动权。为了满足高标准，发展中国家不得不投入更多生产成本，从而削弱发展中国家的生产优势。［2］（P66）

其实，美国从不掩饰通过TPP构建新贸易规则的野心。TPP是美国推动贸易自由化的新工具。原有的P4文本中涉及广泛的货物和服务贸易的因素，符合美国希望的高标准FTA的基本特征，推动美国国家利益的最大化。TPP是重返亚太战略中的经济核心。9·11后，美国逐渐失去了在亚洲的地位和影响力。而在此期间，以东盟为核心的区域合作逐渐繁荣，东亚的区域合作取得了长足的进步，包括东盟10＋1，东盟10＋3等合作机制等。而中国在其中逐渐发挥主导作用。中国的崛起引起了美国的警惕，削弱中国在该区域政治、经济影响力，确保美国在亚洲的地位和威信成为其重要的国家战略。

一旦达成实质性协议，TPP对中国形成巨大的贸易移转效应是毋庸置疑的。美国还能通过TPP形成高规格的新一代自由贸易协定，通过在亚太地区的推进，最终扩展到全球，主导世界贸易规则的改变，增加中国对外贸易的竞争压力。目前，亚太地区存在两种相互竞争的区域合作模式，一种是美国主导的TPP，一种是中国主导的东盟“10＋3”。前者更为深入，需要成员国做出更多的政治承诺，并真正改革自身的规则与实践。而后者准入门槛较低，是框架性的和没有拘束力的协定，表达的是一种宽泛的意愿，在少量措施上比较具体。

TPP的实现，有助于美国政府夺回对亚洲贸易的主导权及市场份额。《美韩自由贸易协定》已经向亚洲释放出贸易背后的政治信号。而日本、墨西哥、加拿大与韩国对TPP的极大兴趣也说明了亚洲格局正悄然变化，让东盟“10＋3”机制黯然失色。亚洲各国之所以与中国贸易，是为了获得它的投资和低息贷款，而不是被中国主导，相反，它们反对中国在商贸和经济领域的治理。而TPP则在告诉东盟成员国，美国同样愿意在此地进行长期投资，并提供更多的胡萝卜。［3］（P45）

中国是APEC的成员国，有资格申请加入到TPP的谈判中去。然而，中国政府没有表示要加入TPP谈判，态度审慎。从环境章节的变化可以窥探出TPP的激进性。逐步取消渔业补贴、逐步取消对化石能源的补贴、只能诉诸TPP自身的争端解决模式等条款下潜在着巨大的利益，稍有不慎甚至会危害到一国的某产业。中国目前在知识产权、环境保护、劳工保护等方面有许多法律上的薄弱环节。如果要参与TPP谈判，意味着要对国家的管理体制和法律制度进行大规模的改善和调整。［4］（P32）因此，中国不急于加入 TPP谈判，应切实通过对TPP的研究考察中国的各行业是否已经具备了接受如此高标准挑战的能力。不论中国是否加入TPP谈判，TPP对中国的影响已然存在，倒逼中国国内经济结构调整和产业转型的现实已经形成。在复杂的国际和国内经济形势下，稳步发展国内经济，拉动内需型消费，并创中国主导或参与的对外合作模式。

［1］ 赵玉意.BIT和FTA框架下环境规则的经验研究—基于文本的分析［J］.国际经贸探索，2013，（9）：93－105.

［2］ 樊勇明，沈陈.TPP与新一轮全球贸易规则制定［J］.国际关系研究，2013，（5）：3－15.

［3］ 高慧峰.“跨太平洋伙伴关系协议（TPP）”视角下的大国博弈［J］.国际经济，2012，（3）：66－68.

［4］ 何力.TPP与中国的经济一体化法动向和对策［J］.政法论丛，2011，（3）：26－33.