区域一体化、城市安全与治理

蔡玉胜(天津社会科学院城市经济所，天津市南开区300191)

区域一体化、城市安全与治理

蔡玉胜
(天津社会科学院城市经济所，天津市南开区300191)

摘要:区域一体化对城市安全产生着深远影响，资源要素的大规模聚集、重组，改变了旧有的城市结构，地方主体利益、区域流动和利益整合、外部力量干预以及城市安全边界的模糊从多层面影响和引导着城市安全走向。一体化改变了区域和城市固有的稳定架构，推动城市安全因素发生了位移。城市的经济安全、社会安全、文化安全、信息安全和生态安全成为当前城市安全管理的主要内容。加强城市安全管理，需要创新城市安全观和安全管理模式，解决一体化进程中的深层次矛盾，构建与区域匹配的大安全模式，重视城市治理的群防群治，构建城市管理安全阀和防火墙。

关键词:区域一体化;城市安全;安全管理

网络出版地址: http://www. cnki. net/kcms/doi/10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.005.html网络出版时间:2015－08－20 15:30

随着区域一体化发展的不断推进和拓展，城市的边界发生极大变化，资源要素的大规模聚集、重组，对旧有的城市结构产生深入影响，城市安全问题成为当前城市运行需要重点思考的问题。深入探讨一体化对城市安全的影响特征及途径，强化城市安全治理，是构建和谐城市的必然选择。

一、区域一体化与城市安全

20世纪中期以来全球最突出的事件就是区域发展一体化。以欧盟、东盟等为代表的一体化发展从20世纪末期开始得到全面体现。和国家间一体化不同，我国的区域一体化是以省级行政区或城市为单位，以长三角区域一体化、珠三角区域一体化、京津冀区域一体化为代表的区域一体化，逐渐将过去行政区的概念扩大为经济区概念。经济区的概念愈发强调城市、城市圈和城市群的功能，将区域功能进一步细分并逐渐融合发展。国家层面的经济发展需要以城市为基本细胞的区域内部的协同发展［1］。这种协同发展的本意不是推动或者是限制发达地区跑的更快，而是让不同地区的资源要素充分流动，在规模经济和范围经济条件下，实现全要素生产率的充分提升，进而推动弱势地区加速发展，实现城市之间的协调可持续增长。区域一体化从表象看是加强区域之间联系合作，推动内在生产要素的优化组合，但在更深层意义上，意味着不同省区或城市之间在区域市场经济体系的培育，市场规则的制定，统一市场监管以及减少政府干预等诸多方面的改革与重构［2］。因此，区域一体化是一项系统的战略目标。支撑区域一体化发展的联动协同机制的建构，会为区域资源要素的组合、市场关系的调整、产业和行业的整合、行政关系的协调提供有效支撑。同时，区域一体化将有利于形成我国有别于中央调控、市场调控、行政调控之外的区域调控，为多重调控体系的构建提供新的载体和思路，有利于促进地方治理模式的深刻变革。

城市安全是新时期城市治理乃至国家治理的重要内容，也是市场经济转型进程中面临的无法回避的问题。随着城市化进程的推动和城市规模的扩张，城市越来越替代国家成为治理的主要对象。绝大部分国家安全要素，无论是传统的还是非传统的都可以在城市寻找到对应目标。在非传统安全因素逐渐取代传统安全因素成为影响稳定和发展的首位因素下，国家安全在某种意义上就被城市安全取代，城市安全管理成为决定社会安定团结与和谐发展的重要内容。而我国的区域一体化某种程度上就是以城市为基本单位的城市之间的一体化发展，由于一体化发展带来传统城市地理边界、经济边界和行政管理边界的变化，传统的城市治理逐渐被一体化后的新型治理关系和行为替代，这种替代造成城市治理手段和效果的波动，对城市安全带来影响。

二、区域一体化对城市安全的影响机理

一体化与安全问题交织在一起的原因在于一体化改变了区域和城市固有的稳定架构，推动城市安全因素发生了位移。但从更深层次上，一体化对城市安全的影响机制在于:

1.在经济层面，城市政府在一体化进程中的利益主体身份造成资源配置和转移的竞争与失衡。由于经济活动范围的扩张、市场主体多元化以及利益联系的深入，要求政府作为市场规则制定者监管各经济主体的行为，确保市场交换的公正公平，维护市场机制运转。但是，当政府将自身当做利益主体参与市场竞争时，市场规则的制定和资源配置的公平性就会打折扣。其次，区域经济规模的扩张使区域内部的经济联系日益密切，外部性问题越来越凸显。政府作为解决市场失灵和市场外部性的重要力量，由于自身利益的参与，既要防止区内利益外溢，又要转移交易成本到区外，这种因行政力量扭曲的市场行为，导致了经济资源配置的失效及利益的失衡。第三，政府以利益主体的身份参与一体化和区域合作，会以企业化身份与域内、域外政府组织及企业集团竞争，政府关注的是行政边界内的利润最大化和成本最小化，容易出现地方保护主义，导致一体化整合的矛盾与冲突。

2.在社会层面，一体化带来的区际流动与利益整合给城市安全带来新课题。人口的流动性导致社会利益群体结构分化，人口流动与社会融合问题成为城市公共安全的重要因素。从多元到一体往往是城市经济社会变迁的转折期和关键期，社会利益群体结构也随之变得复杂化和多样化。利益的分化重组与价值观的重构使城乡、区域、产业之间以及不同社会人群之间利益分配重新调整，传统的利益均衡一旦突破，利益受损者就会对既有的社会制度和治理体系进行抨击和反抗，利益调整带来的社会博弈容易造成对既有社会秩序的的群体性、组织性破坏。社会利益的重新整合来系列新的社会矛盾。一体化带来社会矛盾不断产生，并沉淀于区域融合发展过程中，并向多元化、长期化趋势发展。从社会矛盾的演变过程看，社会矛盾在循环累积之后容易转向更加广泛的经济、政治领域，影响政治制度和经济制度。

3.在区域层面，一体化带来的外部力量的干预和对城市安全的影响显著增加。区域一体化不仅带来区域内部城市之间交流的加强，也使域外力量逐渐参与其中，域外各类力量会加大对域内社会的关注与介入力度，社会问题的涉外化程度提高，政经一体化并向社会领域渗透的趋势日趋明显，这些渗透与域内经济社会发展矛盾相交织，不仅直接激化社会矛盾、产生城市社会安全问题，还会影响居民对安全管理政策与措施的认知。与此同时，由于一体化推动的城市规模扩张等，使城市受到的安全生产和犯罪、恐怖行为的威胁上升。

4.在安全管理层面，一体化放大了城市安全的特殊属性，模糊了城市安全的管控边界，增加了管控和治理难度。城市安全跟国家安全比较，具有更强的社会性、区域性和流动性。它很容易超出现有城市的地理疆界和群体文化，从一个城市向周边城市迅速蔓延，使城市问题发酵为区域问题和国家问题。例如许多城市内部的问题，如生态环境恶化、公共资源短缺、突发性传染病、社会群体性事件等很容易从孤立事件、区内事件转变为区域事件，一体化使城市安全问题很容易、很广泛地波及扩散。城市安全问题的界限越来越模糊，这种模糊体现为:城市安全的地理边界日益模糊，一体化进程推动着区域边界的逐渐融合，也导致区域安全的地理界线逐渐模糊，安全管理的时空难度加大。城市安全不是简单地划分为传统安全与非传统安全，更多的是多种类型的安全因素之间互相作用，并在区域间迅速流动和扩散，不能简单地对待和处理。

为了防止消失模在型砂里出现吸水、吸潮等问题，造型后的消失模应尽快浇注，造型完成到浇注时间间隔原则上不允许超过12h。

三、区域一体化下的城市安全风险:表象与特性

一体化发展推动了区域总体实力的提升和区域城市引力的增强，区域板块的崛起提高了抵御外部危机冲击的能力。区域一体化发展加强了区域之间在交通、通商、婚姻、文化交流以及生活等多方面的交流融合，为地方政府之间在政治、文化、教育、卫生和社会管理等诸多方面的合作奠定了坚实的基础。但与此同时，区域一体化也在深层次影响着城市化安全。

1.城市经济安全。经济全球化和区域一体化带动竞争优势和增长趋势的变化，贸易、金融、能源资源、区域组织等领域的竞争全面加剧，企业设限和壁垒增多，投资安全的难度提高，尤其对外向型经济区域而言，经济运行的协调性和稳定性受外部影响很大。区域一体化带来收入水平的提高，以及消费结构、投资结构、产业结构的变化。区域内工业化、农业现代化、城乡一体化以及国际化深入发展，将会给经济结构调整和产业升级带来更多的约束。在外部，由于一体化带来的地缘战略角逐加剧，区域治理和区域秩序重建阻力增加。区域要素格局、权益格局与发展格局出现分化和调整所产生的各种矛盾，不断会引发经济社会发展格局的变动，进而产生大量不确定因素，对省区和城市的走向产生深远影响。在内部，地区利益主体之间竞争与合作的加剧，经济利益会出现从破到立、由发展到规范、从非均衡到均衡协调的长期曲折漫长的过程，一体化进程中的土地集约利用和城市改造会带来利益冲突，工业园区集聚规模的扩张对安全生产的要求和压力越来越大。区域合作过程中，国家利益、地方利益、种群利益等各种利益纠纷错综复杂。各地发展模式日趋多元化，不同民族、宗教和发展模式在交流中共同融合、竞争，给地区形势和地区关系带来新的复杂因素。

2.城市社会安全。区域一体化与城市结构调整期的重叠加剧了城市人口结构、城乡结构、阶层结构问题。人口老龄化对社会养老制度、老年群体需求、社会服务网络提出许多新要求，年龄结构的趋势性变化要求彻底改革传统消费结构、产业结构和社会管理体制等，解决不断出现的新问题需要付出巨大改革和调整成本。城镇化快速发展的过程也是社会矛盾不断聚集的过程。城镇化本身引发的如征地拆迁、农民失地、农民身份认同问题等都很突出，随着城镇人口的增加，社会广泛关注的高房价、交通拥堵、环境污染、医疗服务、社会养老等问题将越发突出。区域一体化带来阶层之间的冲突日益频繁，群体性事件增多。社会单一阶层的解体，带来了思维意识多元化的土壤。不同社会阶层和利益群体及相伴生的价值观和意识形态出现，在一定程度上构成了对传统主流价值观和意识形态的冲突。社会结构的多元化对意识形态的统一性造成冲击，阶层分化加大了社会整合难度。区域一体化同时带来不同群体民生需求的快速升级，增加了与公共服务水平的矛盾。提高生活水平和改善生活质量的预期与公共服务提供水平的缺口更加明显。伴随着区域社会的跨越式发展，社会组织出现跳跃性成长，这些新型组织大多没有经历传统组织、结构和形式的演化，而是直接过渡到现实状态，对传统社会管理的思维和习俗造成强烈冲击。一方面，新型组织形式、结构和社会需求的跨越与传统思维理念构成冲突;另一方面，区域开放开放引致的体制机制创新产生了一系列衍生性社会问题，诸如区域差距、流动人口、知识产权保护等，它们与治安、民生等传统问题交织，加大了社会管理难度。

3.城市文化安全。区域一体化推动了不同地域文化的融合与发展，但也带来文化的经济化、文本土文化与异地文化的交融、异化文化的侵入等问题。文化和经济的融合使既使得文化发展获得空前强大的生命力和物质支撑，但也导致传统的意识形态观念逐渐淡薄，利益本位主义势头的提升使传统的文化教育和文化理念的根基发生变化，也为异化文化的侵入创造了条件。文化和创意产业已经成为新兴的主导产业。为追求文化产业增加值的翻番，各类文化投资和经贸活动空前活跃。文化企业从传统的社会机构快速转变为市场微观主体，企业性质和结构发生巨大变化，企业理念、经营方式发生嬗变，人员安置和资产处置问题带来的社会风险增加。文化的产业化加剧了文化交流的不平等，落后地区和社会弱势群体对自己文化的不安全感增大，外来文化与本土文化之间的碰撞、融合需要经历长期的过程，地区、民族、宗教之间文化冲突将会愈演愈烈［3］。随着通讯的发达、媒介的更新，文化的社会化、大众化、互动化和个性化日益加剧。文化传播的形式、速度和力度都出现了前所未有的变化，文化交流日益频繁深入。各种不同文化横向之间互相交融、吸纳，产生各种亚文化和非主流文化等形式，文化产业和科技产业、旅游产业、体育产业、电信产业、制造业和农业等纵向形成融合化发展格局。这种文化社会化的趋势给文化的监管带来很多难题。随着城市化的快速推进和城乡一体化发展，一些新兴的社会群体不断涌现，如农民工、留守者、空巢群体等，迫切需要社会主流文化的关爱和认可以及符合自我审美要求的文化内容形式。

4.城市信息安全。区域边际的扩张和流动性增加，提高了信息交流的需求。城市信息交流数量和速度的变化，带来信息技术、信息媒介、传播方式、传播理念的巨大变化，使城市信息安全成为关注重点［4］。计算机设备的大众化和互联网技术的普及，带动了信息技术及相关产业的革命性发展，也推动了城市居民生活的革命性变化。“互联网+”、p2p金融、ppp融资等新方式和新业态的兴起，对信息安全的要求空前增加。网络普及化和大众化带来了病毒传播途径的复杂和多样化，给城市经济社会发展以及居民生活带来隐患和威胁。由于计算机和网络系统传播快速、多元复杂、即时互动、影响无界和隐蔽难控等特点，使得网络安全逐渐超越传统因素，成为主导性的影响因素。网络信息安全涉及国家和区域的方方面面，直接影响公众生活，操控民众心理，成为超越媒体的“政治软力量”［5］，网络时代增加了政府的社会治理难度，改变了社会治理模式。新媒体的出现及其移动连接、宽带传播的快捷性受到城市人群的格外青睐。充分享受信息交流的开放空间，赋予草根极大的话语权，但也短时间形成舆情聚变和舆论风暴，部分媒介浅层化和碎片化的特征，容易造成信息描述的失真，并通过“短平快”模式生产的网络信息充斥着网络空间。社交网络的使用容易单纯因误解和偏激，而导致发生大规模的舆论运动或现实活动，产生集群性网络民族主义。信息发布的知识和技术门槛大大降低，使普通民众拥有了相对平等的知情权和话语权。国家开始丧失对信息发布的垄断权。话语权由金字塔顶层向基层转移，对现有的政治话语体系产生强烈的冲击。

5.城市生态安全。由于区域一体化推动经济活动加剧、城市人口增加、城市交流频繁，城市生态环境和资源能源利用问题从隐性走向显性。城市生态安全威胁主要体现在土地沙化、湿地退化、空气污染和水安全等方面。以京津冀一体化为例，该区域总面积为大约20万平方公里，区域人均水资源量仅300立方米，不到全国平均水平的15%，为国际极度缺水标准(人均500m3)的60%，首都经济圈人口和经济活动的频繁，造成该区域包括人口、交通、住房等在内的环境问题十分突出。城市人口的急剧增长与既有城市承载力的矛盾日益尖锐。从土地看，土地荒漠化面积、草场退化面积、原始森林退化面积逐年增加，植被已经遭到破坏。土城镇人口不断增加，以及区域一体化带来的交通、能源等基础设施建设和水利生态工程占用土地导致耕地资源越发紧缺;从湿地看，湿地退化、水源流失严重，如天津地区湿地较新中国成立初期的50年代减少一半。城镇化的发展和城乡一体化的推进，使许多区域的天然湿地成为工农业废水和生活污水的承泄区［6］。从土地看，水资源匮乏，水生态系统严重退化，耕地面积不断减少、优质耕地比例降低、水土流失严重的问题对农业现代化发展带来不利影响。从水安全看，因为工业排污、水资源短缺以及综合利用效率等问题，使解决水问题成为该区域经济社会发展中的首要问题。

四、一体化下的城市安全治理:对策与建议

1.创新城市安全理念和安全管理模式。一体化推动着安全观从国家安全转向城市安全，从传统安全转向非传统安全，从地理空间安全转向虚拟空间安全。城市安全具有更细化的内容、更鲜明的地域特色［7］。从安全管理的视角看，区域安全和地区安全有更系统的内容和要求，这种细化和差异化推动了城市安全战略从统一模式、统一重点、统一管理、统一目标逐渐转化为因地制宜、更有针对性和灵活性。与此同时，信息技术的发展和网络交流的深入，使城市边界不再是封闭框架，城市安全出现新的信息维度。应更重视对网络空间特性的评估和分析。就城市安全管理模式而言，传统的独立安全管理模式也逐渐过渡到“区域合作”模式。在安全管理主体上，各种团体、组织、个人应被视为安全关注的对象和主体。在保障手段上，更多以政治、经济、科技、文化、环境、资源等综合管理为基本保证，推动城市安全保障的综合化。

2.统筹解决区域一体化进程中的深层次问题，夯实城市安全基础。城市安全的核心基础是民众的安居乐业和社会的和谐稳定，解决本区域经济社会发展中的深层次矛盾是实现区域国家安全战略的首要任务。应统筹区域经济社会发展，加强和创新社会管理，重点解决区域发展差距过大、政府替代市场配置资源和发展模式不可持续的问题，缩小区域之间、城乡之间的差距和居民收入分配差距，解决好制约社会管理长远发展的全局性问题;加强社会管理基层基础建设。坚持基层在先，统筹整合各类服务管理资源，全面推广扁平化、网格化服务管理，把各项服务管理措施落实到城乡社区、基层单位和家庭;进一步鼓励社会自由流动，畅通社会阶层向上流动的渠道，建立不同阶层之间的沟通和对话机制，促进社会阶层整合。畅通中下层群体的表达渠道，均衡话语权。

3.重视城市安全中出现的新矛盾和新问题。我国的城市正处于工业化的转型期、发展加速期、利益调整期和各种矛盾凸显期。社会存在着的若干深层次矛盾对执政党和政府执政能力形成了巨大挑战。因此，必须高度重视和警惕新型城市安全问题引发或演变为传统安全问题。根据区域一体化实际需要，城市安全中心应从关注“国家行为体”的安全到关注“区域行为体”的安全;从关注“组织安全”到关注“人的安全”;从“单一安全”转向关注包括安全生产、文化发展、生态文明在内的“综合安全”。为适应新形势需要，应在安全管理系统的机构职能划分和构成上进一步调整，细分各种安全任务和工作属性，如金融安全、信息安全和科技安全，专业性强、管理和处置难度大，需要相应设立专职管理部门，做到城市安全管理、监控和处置的专业化和精细化。

5.重视城市管理的群防群治，变管制为共治，变压力管理为常态管理。建立区域一体化条件下安全管理长效机制是实现区域长治久安的重要保证。应逐步将城市安全从“压力管理”向常态化管理转变。制定中长期区域安全管理规划，将应对危机纳入日常管理和长远规划，形成社会常态管理的运行方式;探索城市安全群防群治的具体机制和措施，充分发挥基层组织和社区的功能，发挥人民群众在信息提供、常态检查、宣传教育中的重要功能;实施职能管理和责任共担，根据城市安全类别，启动不同的管理部门，建立分级分类分权的安全管理体系，既要明确政府、社团在安全管理中的责任，降低危机对城市社会的影响和管理成本，也要培养和增强市民的安全意识，形成群防群治格局。

6.设置城市管理安全阀和防火墙，变事后危机处理为全程防范化解。针对情绪性社会矛盾和冲突，建立和强化“疏导安全阀”;针对尚未上升到法律层面的矛盾和纠纷，强化“调解安全阀”;针对社会矛盾的突发性、公共性和群体性，建立健全“预警安全阀”。利用网络新媒体的传播和政府服务平台的服务，强化政府与居民的联系交流，建立民众广泛表达的协商和民主参与机制，设置防止安全危机传播和扩散的多层防火墙体系，防止不安全因素的互动与传导，防范风险放大和发酵。

参考文献:

〔1〕杜小军，等.渤海海峡跨海通道对环渤海区域经济一体化发展的影响分析［J］.华东经济管理，2010(1) :33.

〔2〕李志勇，等.基于政府适应市场化的京津冀一体化研究［J］.商业研究，2010(3) :43.

〔3〕黄日涵，丛培影.浅析网络民族主义与中国国家安全［J］.江南社会学院学报，2010(2) :46.

〔4〕马振超.微博时代维护国家安全与社会稳定面临的新挑战［J］.中国人民公安大学学报(社会科学版)，2012 (2) :94.

〔5〕黄永垠.互联网与国家安全［J］.中国党政干部论坛，2010(2) :16.

〔6〕李宝梁.环渤海地区发展中的湿地保护与生态治理［J］.经济研究参考，2007(44) :57.

〔7〕顾定国.特大城市社会安全管理——以上海市为例［J］.江南社会学院学报，2010(3) :6.

(责任编辑周吉光)

Regional Integration，Urban Security and Governance

CAI Yu-sheng
(Academy of Social Sciences of Tianjin，Tianjin 300191)

Abstract:Regional integration has a far-reaching impact on urban safety.The massive aggregation and reorganization of the resource elements has changed the old urban structure.Local interest，regional flow and interest integration，external interference and the fuzzy boundary of urban safety influence and guide urban safety from multi levels.The integration has changed the stable structure of the regions and cities，and has promoted the displacement of the urban safety factors.The city＇s economic security，social security，cultural security，information security and ecological security become the main content of the urban safety management.Strengthening urban safety management needs to innovate urban safety outlook and the safety management model，solve deep-seated contradictions in the process of integration，construct appropriate regional safety mode，attach importance to the prevention and treatment of urban governance and construct safety valve and firewall of urban management.

Key words:regional integration; urban security; security management

作者简介:蔡玉胜(1971—)，男，河南省罗山人，经济学博士，天津社会科学院城市经济研究所所长、研究员，主要研究方向为区域与城乡统筹发展。

基金项目:天津市哲学社会科学规划基金项目“京津毗邻区城镇化发展模式研究”(TJZDWT130109) ;天津社会科学院2014年重点研究项目“天津市域边缘城镇发展模式研究”(14YYJ－19)。

收稿日期:2015－04－29

DOI:10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.005

中图分类号:F061.5

文献标识码:A

文章编号:1007-6875 (2015) 04-0024-05