统筹推进辽宁省城乡社会保障体系建设的思考

吴沙沙

（辽宁金融职业学院 投资保险系，辽宁 沈阳 110122）

一、辽宁省统筹城乡社会保障体系的现状

近年来，辽宁省一直致力于多层次的城乡居民社会保障体系“全覆盖”建设。经过多年的努力，辽宁省城镇社会保障框架已基本建立，但还不够完善，呈现出来的问题是城乡社会保障体系建设发展不均衡，农村社会保障体系建设远远滞后于城市。从保障项目看，城镇职工有社会保险、社会救助、住房保障等较为全面、系统的保障，而农民的保障还主要来自外出打工和土地农作物收入。随着老龄化社会的推进，辽宁省农村地区的社会保障，诸如农民养老保险、医疗保险、失地保障等将面临重大的挑战。从保障成果来看，新农合制度虽然已经开始实施，但因其市场运作不规范、部分农村地区配套资金不到位，所以未达到全覆盖。可以看出，尽管辽宁省社会保障能力总体在不断增强，但大部分的社会保障资金流向城市，农村居民社会保障水平整体偏低。城镇社会保障相对完备与农村地区社会保障薄弱的二元结构并未得到有效改善。

二、现行辽宁省城乡社会保障体系存在的主要问题

（一）当前辽宁省社会保障体系不能适应经济快速发展的需求

一方面，社会保障体系统筹层次低、范围窄，整体设计缺乏统一性和系统性，不能适应社会经济发展变化的需求。尤其是一些迅速发展起来的外资企业、私营企业、个体工商户等还没有完整的社会保障框架，相关法律法规也不健全、不完备，这就使得相关劳动者的合法权益不能及时、全面得到相关法律法规的保护。另一方面，随着农村城镇化进程的加快，大量土地被征用和占用，由此而出现了两大群体——失地农民和农民工，而这两个群体由于其身份的特殊性，受到社会保障门槛和规章、制度的束缚，其参保问题更难以得到全面实现。这种未实现全覆盖的劳动保障制度不仅难以体现社会公平，而且也会影响不同机制下企业之间劳动力的合理流动。

（二）社会保障管理体制存在城乡差异

辽宁作为东北老工业基地龙头大省，在社会保障制度的设计上尤其偏爱重工业集中的城市和地区，对农村地区则重视不足。随着经济发展水平的提高，现阶段辽宁省城镇社会保障框架已基本建立，体系相对完善，而农村社会保障由于经济发展滞后，其社会保障制度建设仍处在雏形阶段，加之当前的城乡保险制度、机制间缺乏衔接和协调，城镇社会保障和农村社会保障之间缺乏协调配合，导致农村社会保障存在漏保、重复参保、资源浪费等问题。

（三）社会保障资金分配不平衡，农村社会保障资金缺乏

从理论上看，虽然近几年来国家和社会开始关注农村的社会保障体系建设，但是关于社会保障制度建设方面的研究大都针对的是城镇的社会保障，而关于农村的社会保障提到的相对较少；在实践中，辽宁省城市和农村社会保障二元结构比较突出，尤其在社会保障资金方面更为明显，辽宁省作为东北老工业基地的中心，长期以来社会保障资金投入呈现的特点是“重城市轻农村、重工业轻农业”，［1］政府在社会保障资金分配方面，对农村所投入的财政性资金远远不能满足农村地区对社会保障资金的需求，农村社会保障资金主要还是靠农村传统的集体补助和家庭个体投入来支撑。

（四）城乡社会救助体系不完善

在社会发展进程中，每年都会有大量因天灾人祸而导致生活困难的居民需要救助，而辽宁省目前的社会救助工作尚未形成完整的救助体系，教育、医疗、住房等专项救助基础薄弱，社会救助制度的整体性、协调性差，保障层次低，致使城乡居民最低生活保障还不完善。此外，在辽宁省社会保障覆盖面不断向农村延伸的情势下，仍然存在着农村社会救助、社会救济基础薄弱，救助人员配备不足，社会救助制度不健全，遇到需要救助、救济事件时不能与其他职能部门进行有效衔接，保障能力弱等问题，这些都大大增加了辽宁省城乡社会救助体系完善的难度。

三、统筹辽宁省城乡社会保障体系的对策建议

（一）加强辽宁省社会保障法制化建设

经验表明，要推进城乡社会保障体系一体化进程必须首先建立健全相关的法律法规。辽宁省在统筹城乡社会保障体系一体化进程中，不仅要注重现有的、已成熟完备的各项政策措施的相互协调性，还要树立辽宁省社会保障制度的权威性，使政策的制定和实施更具连贯性和稳定性，确保社会保障各项工作的开展都能以法律、制度为依托，从而在巩固已有社会保障事业的基础上实现辽宁省社会保障体系的“全覆盖”目标。因此，应积极推动立法制定，完善与辽宁省社会保障体系相关的法律法规，详细、具体地制定一些有针对性的规章制度，确保辽宁省社会保障体系的建设能够完整、系统，推动社会保障体系法制化进程。

（二）完善资金投资渠道，加大对社会保障的财力支持

社会保险基金关系到全体参保人员的切身利益。随着辽宁省人口老龄化问题的凸显，为了使辽宁省社会保障能够得到强有力的财力支持，不仅需要巩固现有的资金安全，强化对已有基金的监督管理，还要寻求新的社会保障资金筹资渠道，加快建立新的社会保险基金投资运营制度，拓宽社会保障基金投资渠道，进一步充实已经建立的社会保障储备基金。同时，要进一步明确辽宁省辖属各级政府的出资责任，以省级财政为支撑，省、市、县、乡四级政府共同努力，建立健全规范的社会保障基金运筹机制，确保全省城乡社会保障资金尤其是农村社会保障资金到位，规范资金运作。

（三）加强政府的监管职能，建立健全城乡社会保障管理体制

一方面，要建立由职能管理机构、办事执行机构和监督保障机构共同协调的管理体系，加快健全城乡居民全覆盖的服务体系，集中协调管理城乡社会保障工作。另一方面，还要进一步理顺并建立统筹与辽宁省城乡社会保障层次相适应的行政管理体制，实现各种优质管理资源的优化配置。此外，还要加快构建辽宁省城乡社会保障体系标准化框架，规范和优化社会保障管理服务流程，筹建“一站式”服务的城乡社会保障便民系统工程，提高社会保障管理服务水平，加大社会保障卡的推行，努力实现为辽宁省城乡参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”［2］全程保障的目标。

（四）解决城乡各类人员多层次的参保问题

要实现辽宁省城乡社会保障的全覆盖，辽宁作为东北老工业基地龙头大省，在推进城镇居民保障层面上，不仅要将乡镇企业、私营企业、个体工商户人员纳入社会保障体系，还要将国有企业改制过程中的下岗职工纳入社会保障体系范畴，重点解决国企改制下广大离退休人员的参保问题，适当向高龄老人倾斜，提高这部分人员的基本养老金比例。对于农村地区，要加大对农村地区各类低收入群体的财政投入力度，将其纳入到城乡社会保障体系大环境中，加快推进农民的医疗保险、养老保险、社会救助进程。这不仅有助于解决农民的社会保障问题，同时对维护游走于城市边缘的失地农民、农民工等特殊群体来说也是意义非凡。总之，通过合理界定城镇各类人员的参保问题，逐步理顺各类参保人员社会保障待遇问题，最终实现提高城乡各类人员整体社会保障水平的目标。

（五）做好辽宁省城乡一体化的社会保障衔接工作

实现城镇、农村各类人员保障全覆盖是推进辽宁省城乡社会保障一体化改革的关键，要实现这一目标，不仅要打破目前城乡居民二元结构的分割状况，协调统一城乡社会保障工作，还要做好城乡社会保障各险种之间的对接工作，将城镇社会保障管理相应地延伸到广大农村地区，使城乡劳动力资源合理流动、优化配置，逐步将农村人口纳入社会保障体制之内，对城镇、农村居民实施一套严谨的体系来进行管理，建立城乡一体化的社会保障运行机制，实现城乡居民“学有所教、劳有所得、住有所居、老有所养、病有所医”，［3］从而真正体现出社会保障领域中城乡居民身份的平等化。

（六）运用网络技术，搭建社会保障体系信息化平台

在现今信息化迅速发展的大网络时代，只有积极运用新兴的网络技术，才能搭建完备的社会保障框架。然而辽宁省目前社会保障信息化建设不仅在基础配套建设上先天不足，而且还存在信息化监管不力、系统维护落后等问题，而辽宁省农村社会保障信息化建设尤为落后。为了能进一步加快辽宁省社会保障体系信息化建设，一是要加快推进社会保障网络软硬件基础设施建设；二是要构建“统一的劳动保障信息化公共服务平台”，［4］为城乡居民提供方便、快捷的服务体系；三是要合理运作资金以支撑辽宁省农村社会保障网络体系的建设，三管齐下建立完整的社会保障网络管理体系，促进社会保障信息安全、便捷地上通下达，提高辽宁省城乡社会保障工作高效运行的能力。

（七）发展农业经济，完善农村社会保障框架

辽宁省想要统筹发展城乡社会保障水平，必须要在完善城镇社会保障体系的同时大力发展农村经济，尤其是要发展前景广阔的特色地域经济。一方面，城镇应以建立社会保障整体框架为导向，完善社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚体系，通过完善的城镇社会保障体制来带动农村劳动力资源的优化配置，从而形成合理的城乡劳动力架构。另一方面，素有黑土地之称的辽宁省农村地大物博，农作物产品质优量大，在此良好的基础上发掘农村地区的特色经济，适时疏导广大农村地区大力发展现代化、特色农业，推动农业经济的产业化发展步伐，促进辽宁省农村经济的有效转型，从而形成农村致富产业链，缩小城乡经济差距。首先从经济层面解决城乡社会二元化状况，然后再来改善城乡社会保障的二元结构，推进农村社会保障体系的建设。

总而言之，统筹城乡社会保障体系工作是一项民心工程、系统工作。十八大报告中提出，“今后社会保障体系建设要增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点”。［5］当前辽宁省城乡社会保障一体化建设工作整体上已经取得一定成果，但在今后的实践中还需要不断加强政策引导，在巩固现有城镇社会保障体系成果、完备城镇社会保障全面统筹的基础上，进一步提高农村居民生活水平，推进农村社会保障体系的建立和完善，推进全省城乡社会保障一体化进程，使全省城乡社会保障得到全面统筹，让辽宁省城乡居民充分享受经济和社会发展带来的成果。

［1］杨盼盼，金铭，王坤，蔡珍珍.浅析齐齐哈尔市统筹城乡社会保障体系建设的制约因素及对策［J］.理论观察，2014，（11）：86－87

［2］尹蔚民.统筹推进城乡社会保障体系建设［J］.求是杂志，2013，（3）：25.

［3］何祎鸣.关于加快统筹推进城乡社会保障体系建设的几点思考［J］.延边党校学报，2013,（8）：106－107.

［4］罗志先.关于统筹推进城乡社会保障体系建设的思考［J］.实事求是，2013，（1）：89.

［5］胡晓义.深入贯彻落实党的十八大精神统筹推进城乡社会保障体系建设［J］.中国社会保障，2013，（1）：28.