社会政策变迁视域下社会组织的发展

马 军

(中国人民大学社会与人口学院，北京 100872)

社会政策变迁视域下社会组织的发展

马 军

(中国人民大学社会与人口学院，北京 100872)

在社会政策变迁视域下，从国家统揽型社会政策与社会组织兴起、市场主导型社会政策与社会组织发展、国家主导型社会政策与社会组织繁荣等三个方面对社会组织历经各时期的发展状况进行阐述，并探求后现代社会政策背景下社会组织未来的发展路径，如注重社会组织的多元化发展、注重社会组织的历时性发展阶段、注重社会组织的规范化发展等。

社会政策；社会组织；制度环境

随着我国社会结构转型的加快，社会组织逐步兴起，其治理与发展问题引起学界关注。笔者认为社会组织运行发展是深深嵌入于结构化背景中的，对外界制度环境的变化非常敏感。本文将在社会政策变迁的视域下，厘清不同制度环境下社会组织发展变迁的过程，并探求社会组织未来的发展方向。

一、 社会组织的研究综述

近些年，学界对社会组织的关注热情逐年增加，国内各领域的专家、学者纷纷对其建设和发展进言进策。通过查阅大量文献资料，笔者发现多数学者的论述主要集中于以下三个层面：

第一，社会组织的“功能论”。发达国家社会组织的实践经验表明：社会组织参与到公共服务中，能有效缓解政府在社会福利领域力不从心的窘境，从而加快政府由传统型向现代公共服务型转变的进程[1]。冯钢指出,培育和发展健康有效的社会组织可以“防止因社会分化造成的社会不稳定”[2]。方哲等则认为“各领域的社会组织通过承担相应的管理职能，为弘扬和践行主流价值观开辟了新的途径”[3]。

第二，社会组织的“矛盾论”。近些年，社会组织进入了蓬勃发展期，其作为新兴的社会力量日益在社会治理中显示出独有的优势。在欢欣鼓舞的同时，很多学者也清醒地认识到伴随着中国社会转型和全球结社浪潮，社会组织的发育和成长面临着诸多限制，从理论上厘清制约社会组织发展的因素引发了学者的讨论。姚锐敏认为“公信力不足是制约我国社会组织健康发展的根本原因”[4]。文军认为“社会组织的角色期待过高而现实行动力不足”导致“社会组织的角色功能难以实现”[5]，是当前中国社会组织的发展遭遇到的瓶颈。严振书认为目前我国社会组织多数挂靠政府机构，仍然具有准政府的性质。同时，现行法律法规和管理体制不足以为社会组织的培育提供政治保障[6]。

第三，社会组织的“发展论”。社会组织职能的发挥不是一蹴而就的，需要一段培育而后发展的过程。因此，众多学者对如何确保社会组织的长久健康发展进行了积极探索。孙华从“个体自身的主动增权和外力推动的增权两大模式”探讨社会组织能力建设的路径[7]。向阳等认为法团主义提倡和谐的社会秩序，倡导政府与组织间的沟通合作。而我国的社会组织可以适当借鉴法团主义模式，尝试让其拥有更大的自主权[8]。廖鸿等认为社会组织的发展离不开对其价值的正确认识，以及与境外非政府组织间的合作交流[9]。

由以上现有研究成果可以看出，尽管众多学者对社会组织进行了较为细致的考察，但存在以下两方面的缺憾：

一方面，现有研究忽视了对社会组织制度背景的考察。社会组织的非营利性特点使其不同于其他经济企业组织。后者的生存发展更多依赖于经济利润，而社会组织的建立和发展更多源于政府的认可，政府所给予的政治合法性、行政合法性和法律合法性是其生存的土壤。由此可见，社会组织运行发展是深深地嵌入于制度背景中的，对外界制度环境的变化更加敏感。“国家对这些社团组织的合法性控制制约着公民社团组织的发展。”[10]

另一方面，现有研究忽视了对社会组织历时性发展阶段的考察。众所周知，事物发展的不同时期具有各自全然不同的特点。而我国社会组织发展至今历经30余年，其发展初期和繁荣期所面对的外界环境差异巨大，发展方式迥异。若将社会组织泛泛而论，势必无法洞察其根本，所得结论难免有失偏颇。

因此，在本文中，笔者不仅将社会组织嵌入于制度背景中做细致考察，更本着实事求是的态度，对社会组织历经各时期的发展状况进行阐述，更全面、客观地认识社会组织，以期为社会组织的未来发展路径提供参考建议。

二、 社会政策变迁与社会组织发展

新中国成立至今，中国社会政策历经演变和发展，其“结构从实践性社会政策与学科性社会政策的失衡走向协调；主题从发展与公正分离走向二者的统一；目的从追求高的生活水平走向追求好的生活方式；功能从应付矛盾走向引致和谐；品格从他性走向自性”[11]。与之相应，我国社会组织也经历了一个从无到有、曲折发展、繁荣壮大的历史过程。它的每段成长时期都与社会政策的制度背景紧密相连。

1.国家统揽型社会政策与社会组织兴起

新中国成立后,百废待兴。国家面临着整顿治安、恢复生产、处理旧社会遗留问题等艰巨任务。受惠于马克思主义有关社会主义国家社会福利问题的论述，我国逐步建成了与社会主义计划经济体制相适应的国家统揽型社会福利制度。这一时期，国家的发展目标主要为解决温饱问题和扩大生产，一切社会福利由国家(依托单位、集体)包揽，实行平均主义的分配模式[12]。因此，政府出台的一系列社会政策也都带有平等主义、平均主义的烙印。社会政策没有自己独立的位置，从属于经济政策，服务于国家工业化目标。

在与计划经济体制相应的社会结构方面，中国仿效苏联模式，逐步构建和强化了“国家—单位—个人”的纵向联结控制机制，形成了中国特色的单位制度[13]。国家通过利益分配机制和特有的强制力，使单位成为国家实现社会管理和社会整合的中介机构。这种国家统揽型社会政策强调国家的无限责任，承担为社会成员提供福利的全过程，其本身及其所依附的经济体制排斥市场、排斥社会(第三部门)，使得这一时期的中国具有明显的“大国家、小社会”的特征。可想而知，此时的社会组织，特别是那些与政府缺少依附关系的民间草根组织根本没有任何寻求发展的可能[14]。此时，尚存的社会组织多为新中国成立前保留下来的，不仅数量上屈指可数，而且在参与公共服务时，只能起到非常有限的辅助作用。直到1965年，通过社会主义改造的社会团体才在较为宽松的制度空间中破土发展，历经15年，由“解放初期的44个增加到近100个，地方性社会团体发展到6000多个”[15]。

2.市场主导型社会政策与社会组织发展

改革开放后，中国经济和社会发生了深刻的变革。十一届三中全会标志着中国开始向社会主义市场经济体制的转轨。从过去排斥市场的作用到强调市场的调节作用，从而大幅提升了社会生产力，促进了经济的迅速发展并引发了社会结构的变革。与之相应，我国社会福利的供给模式也发生了变化：在市场经济条件下，国家放弃了“大管家”的身份，逐渐从社会福利领域退出，改由市场接任其“职务”。在这种情况下，我国社会福利开始走向多元化、社会化，不再是由政府大包大揽，而由社会的三大主体——政府、企业、非营利部门包括志愿者群体共同承担。协调社会各方面的力量，促进社会组织发展成为迫切需要。

随后，国家开始从战略的高度上重新审视社会组织对于我国社会福利所具有的重要价值，发布《社会团体登记管理条例》并召开全国社会团体管理工作会议，培育和规范社会组织的发展。1996年7月，中共中央政治局常委会发布了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》。次年10月，将培育和发展社会中介组织作为促进经济和政治体制改革的一项重要措施首次出现在党的十五大报告中。不仅如此，我国还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)、《取缔非法民间组织暂行办法》(2000)，修订了《社会团体登记管理条例》，并在组织制度上将民政部原社会团体管理局改为“民间组织管理局”，进一步为社会组织的发展提供政治保障。同时，我国的所有制结构也出现了巨大的变化:“原来单一的国家和集体所有制结构变为以国家和集体公有制为主体，其他所有制并存的多种所有制形式。这使得单位制逐渐失去了原有的控制力，个人开始脱离单位控制”[16]，成为“社会人”。这极大地释放了社会活力，为社会组织的发展奠定了基础。

由于改革开放的经济体制和社会福利机制改革释放的制度空间，社会组织的数量在这一时期呈现爆炸式增长。其中学会和研究会数量最多，各类协会增长迅速，基金会则迎来了从无到有至遍地开花的新景象。1989年底,全国性社团已经发展到1600个,地方性社团达到20多万家。1991年，经过民政部门复查登记的全国社团共82 814个。而到1997年底，全国登记注册的社团达到181 318个，比1991年末增加了119%[17]。此外，社会组织在分布结构上表现出的多样化也令人欣喜。改革开放前，中国社会组织的种类相对单一，绝大部分都挂靠在政府机构名下，如工会、共青团、妇联等，具有明显的高度行政化特点。而这一时期，社会组织的种类明显丰富：基金会、商会、民办学校、医疗机构等实体性服务机构越来越频繁地出现在公众的视野中。

3.国家主导型社会政策与社会组织繁荣

改革以来到21世纪初，由市场承担重要的社会福利提供者角色的社会政策，虽然极大地促进了社会的进步，有效提高了经济发展水平，然而，由于国家大幅度退出社会福利领域，所造成的贫富分化加剧、人际交往冷漠、住房过度市场化等加剧了经济发展与社会发展的失衡，造成的民生和社会问题不容忽视。而这正是西方“福利国家”体制后期所无法逃避的弊端。这引发了全球学者们的反思和讨论，其中西方社会政策学者提出了“福利多元主义”的新概念：强调应将“看得见的手”与“看不见的手”相结合，在福利提供方面国家仍将肩负起基本职责，同时对市场机制加以重视、积极利用，并借助“第三部门”的发展，即社区和志愿机构乃至家庭等，使这三方有机结合形成一股合力，实现国家主导、福利多元的格局，从而弥补国家、市场在社会福利供给上的不足。

新型社会福利政策进一步加大了对社会组织的重视程度。2007年，积极推进社会组织建设以增强社会自治水平的要求再次被列入党的十七大报告。十八大报告中则要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，更是将社会组织的发展提到了新的战略高度。国家对社会组织的高度重视和大力支持，为其迎来了全面发展的繁荣时代：我国社会组织无论是在数量方面、组织活动方面，还是社会影响力方面都实现了一次飞跃。2006年底，我国民间组织数量为35.4万个，其中：社会团体19.2万个，民办非企业单位16.1万个，基金会1144个[18]。而中国社会组织网的数据显示，仅一年后，全国登记在案的社会组织猛增到38.7万家。而到2011年底，“全国依法登记的社会组织激增到46.2万个，其中，社会团体25.5万个，民办非企业单位突破20万家”[19]。值得注意的是，中国社会中还存在大量未在民政机构注册的各类社会组织。这类组织尽管未获得正式机构的认证，如一些校园组织、网络组织等，但它们从细微之处对人与人之间的融合互助所做的贡献却不容忽视。

除此之外，社会组织也将服务扩展到如环境保护、扶贫救助、弱势群体权益保护、公共教育、社区养老等广泛领域，加强与国际社会组织之间的交流合作，国际影响力日趋显著。例如，北京的“自然之友”致力于绿色环境的保护，累计获得国内国际各类环保奖项二十余项，为中国环保事业做出了积极贡献。在2004年印度洋海啸救助中，我国社会组织贡献突出，仅中国红十字会就募集善款4.43亿元人民币，震惊世界；在2008年汶川抗震救灾和2009年玉树抗震救灾中，社会组织反应迅速，无私奉献，再次获得了社会的认可和政府的重视。

三、 社会组织未来发展路径分析

由社会政策发展的实践可知，以经济增长作为社会进步的先决条件的发展主义理念，虽然极大地提升了我国经济发展水平，但由此也产生了一系列社会不公平现象，主要体现为经济、社会地区间和群体间的发展不均衡。随着国民生活水平的提高，人们对物质追求的关注将逐步降低，而对精神需求(如公正、自由、民主等)的诉求将日益明显。那么，这种“压缩式发展”模式势必为一种全新的发展理念所取代。

包容性发展由亚洲开发银行提出后，在国际、国内受到高度关注，并在以下国际性研究报告中被频繁引用：《以共享式增长促进社会和谐》、《2006年世界发展报告：公平和发展》、《增长报告——可持续增长和包容性发展的战略》等。2009年11月15日，胡锦涛在亚太经济合作组织会议上强调“统筹兼顾，倡导包容性发展”。次年，他在《深化交流合作，实现包容性发展》中再次强调包容性发展福泽所有国家和地区、惠及所有人群，是在可持续发展中实现经济社会协调发展。

社会组织作为实践社会政策的主体之一，在参与和实施包容性社会政策的过程中扮演着举足轻重的角色，如政策的参与和实施者、政策咨询者、社会服务的提供者等。在社会政策转向包容、共生，追求社会和谐、公平正义后，社会组织的类型、职能及目标等也要发生相应的变化，以更好地适应当下的制度安排。因此，社会组织未来发展的方向应注意以下几点：

第一，注重社会组织的多元化发展。当前，我国社会组织存在发展显著不均衡的局面：“行业协会、商会偏多，而公益性和服务性的组织相对较少；强势群体的组织偏多，而弱势困难群体的组织却偏少；服务于工商企业的组织较多，而致力于普通民众的服务性组织偏少”[20]。然而，随着生活水平的提高，我国居民需求诉求呈现多元化趋势：部分居民亟待解决物质生活问题，而部分居民却追求娱乐、文化的大众化等。这就凸显了居民需求差异巨大及增长过快与社会性服务单一化及供给不足之间的矛盾。加强社会组织服务体系建设，进一步扩宽社会组织服务领域，积极推动民间业缘、趣缘组织的培育，将有力改变现有组织格局，丰富社会福利的供给。

第二，注重社会组织的历时性发展阶段。社会组织也存在着培育、发展、成熟、革新的生命周期，各个发展阶段呈现着显著不同的特征。例如，在社会组织发展的前期，自身力量较为薄弱，公众认可度不高，生存举步维艰。若此时国家不给予必要政策扶持，纵使这类组织理念新颖也难保其不夭折。相反，对已步入成熟期的社会组织，政府应有针对性地放宽管制，只有自主、独立性较强的组织才能进一步发展，驰骋于更广阔的天空。因此，如果部分社会组织不考虑其自身的成长阶段及外部的制度环境周期，盲目照搬照抄西方公益性组织的发展经验，只会造成组织的畸形发展。

第三，注重社会组织的规范化发展。目前，我国政府对社会组织仍表现出“小心谨慎”的态度，在管理模式上仍以政府作为监管主体，以防范政治风险为导向。民间组织在审批上不仅面临着程序繁杂、条件苛刻的困难，还要忍受对其性质、活动范围、组织规模和涉外交流等的诸多限制。纵使政府给出各项优惠扶持政策，这也迫使部分社会组织不得不选择逃离政府的管理体制。因此，相较于政府的“胡萝卜”和“大棒”策略，笔者认为不如引入市场竞争机制，通过优胜劣汰整合、规范社会组织。同时，再以法律为依据、以章程为核心、以行规行约为指导，加强社会组织自身制度建设，建立科学合理的组织治理架构。

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2015-04-17

马 军(1986-)，女，博士研究生;E-mail:957282567@qq.com

1671-7031(2015)05-0045-05

C912.21

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