生态文明视域下中国环保社会组织的发展

康宗基

(福州大学马克思主义学院，福州 350116)

生态文明视域下中国环保社会组织的发展

康宗基

(福州大学马克思主义学院，福州 350116)

探讨中国环保社会组织的发展及其根源，指出环保社会组织的发展有利于促进生态文明意识、生态文明制度和生态文明行为的建设，提出促进环保社会组织发展的若干建议，如环保社会组织要勇于探索与创新，不断提升服务能力和水平，政府要转变观念，积极推动环保社会组织参与环保事业，要健全法律法规，为环保社会组织的发展营造良好的制度环境等。

环保社会组织；生态文明意识；生态文明制度；生态文明行为

近年来，为了满足我国生态文明建设的需要，我国环保社会组织的数量总体上呈现出增长态势。根据《2012年社会服务发展统计公报》，截至2012年底，全国生态环境类社会团体已有6816个，生态环境类民办非企业单位1065个，环保社会组织共计7881个。从2007年到2012年，环保社会组织的数量增长了38.8%。[1]随着环保社会组织的成长，环保社会组织日益成为我国生态文明建设的一个重要组织载体。尤其是一些社会信誉度高的大型环保社会组织，它们在参与政府环境政策制定、环境保护监督等方面已体现出相当大的影响力。

一、中国环保社会组织的发展及其根源

1.中国环保社会组织的产生和发展

环保社会组织，又称为生态非政府组织、环保NGO、环境保护社会团体、环境保护群众组织等，是指由个人或社会力量自愿组成的、从事环境保护相关活动的非政府、非营利的民间组织。

从我国环保社会组织产生的类型上看，20世纪90年代以前的环保社会组织大多数是由政府部门自上而下发起成立的半官方社会组织。如1978年5月成立的中国环境科学学会，这是由政府部门发起组建的我国第一个环保社会组织，其业务主管单位为中国科学技术协会和国家环境保护总局。1983年成立的中国野生动物保护协会，是我国最大的野生动物保护公益组织，行政上受国家林业局的领导。90年代以后，我国开始大量出现自下而上由民间自发成立的环保社会组织，并且数量有逐年增加的趋势。1991年，我国第一家专为一个鸟种成立的环境保护组织——辽宁省盘锦市“黑嘴鸥保护协会”成立，1994年，“中国文化书院绿色文化分院”(习称“自然之友”)成立，1996年，北京地球村环境文化中心(简称北京地球村)成立，1997年，妈妈环保志愿者协会成立，此后民间环保社会组织不断涌现。

随着我国环保社会组织的发展，他们的活动领域也不断拓展，从最初的开展环境保护宣传、呼吁特定物种保护等，逐步发展到组织公众参与环保、为环保事业建言献策、协调环境利用冲突、监督环保法律实施、维护公众环境权益、推动可持续发展等诸多领域。他们的活动方式也由最初的单个组织行动，发展到为实现保护环境和生态、实现环境的发展目标而相互联合、相互合作的行动。

2.中国环保社会组织发展的根源

我国环保社会组织的发展既与我国国内经济和社会发展过程中出现的各种问题密切相关，同时还受到国际上对环境保护问题日渐重视这一背景的影响。

首先，从国内背景上看，作为一个发展中国家，经济发展的压力使得我国很多地方出现以牺牲环境的代价来谋求经济增长的短视行为，环境污染程度逐年加剧。日益恶化的生态环境不仅影响到人们的生活质量，甚至威胁到人们的生命和安全。在严峻的环境挑战面前，我国政府尤其是国家环保总局深刻认识到，仅仅通过行政机制和市场机制并不能有效地解决环境问题，还应当充分发挥环保社会组织的作用，因此开始有意推动环保社会组织的成立。同时，随着公民环境意识的提高，一些以知识分子为代表的公民也开始认识到环境保护应该成为每个公民的权利和责任，于是开始酝酿自发成立民间环保组织，以此推动广大民众参与到环境保护中来。

其次，从国际背景上看，西方国家的环保社会组织在推动环境保护中的示范作用是我国环保社会组织发展的重要原因。长期以来，西方国家“先污染，后治理”的发展模式使得人与自然的关系严重失衡，生态环境危机不断凸现。尤其是20世纪70年代发生的一系列环境事件使人类的生存与发展面临严峻的挑战。日益严重的环境危机引起了国际社会的普遍关注，人们也开始认识到不能再对此进行回避或视而不见。于是，一场强调人与自然应和谐相处的反污染、反公害的环保运动首先在西方国家拉开了帷幕。在这场运动中，环保社会组织成为弥补西方“政府失灵”和“市场失灵”的社会角色，发挥着举足轻重的作用。正是在国际社会的影响下，我国环保社会组织开始诞生和发展。1972年联合国环境大会在斯德哥尔摩召开，为了应对环境管理和保护的国际化问题，吸引国际政府和非政府组织的各种援助，成立非政府环保组织开始进入我国政府的视野。

二、环保社会组织的发展有利于促进生态文明建设

生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。从内涵上看，生态文明主要包括生态文明意识、生态文明制度和生态文明行为三种结构形态。各类环保社会组织积极参与我国环境保护活动，极大地推动了我国生态文明意识、生态文明制度和生态文明行为的建设，从而促进了我国生态文明的整体发展。

1.环保社会组织的发展有利于促进生态文明意识建设

作为生态文明的精神内核，生态文明意识是生态文明得以产生和存在的先决条件，是生态文明发展的精神动力和内在保障。因为只有公民的生态文明意识提高了，才能使其对生态环境保护的重要性、紧迫性有着更深刻的认识，才能使其对自身在环境保护活动中所能发挥的作用有更自觉的体认。

国内外环境保护运动的实践表明，环保社会组织的发展对公民的生态文明意识起着启蒙、开发、引导的先锋作用。在国外，几乎所有的工业发达国家都有众多环保社会组织，在这些国家中传播环保意识最积极的角色往往不是政府，而是环保社会组织。正如世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》一书中所指出，“自环境运动开始以来，科学团体和非政府组织在青年人的帮助下一直发挥着重要的作用。……非政府组织和公民团体，在提高公众环境意识和施加政治压力以促进政府采取行动方面起先锋作用”[2]。从我国的实践来看，政府长期的宣传和教育对提高公民的环境意识起着重要的作用。但这种“政府动员”的方式存在很大的缺陷和不足，它使公民始终处于“被动接受”的地位，由于缺乏参与机会和途径，公民难以成为环境保护的主动性力量。因而，为了全面提高我国公民的环境意识，应该充分发挥我国环保社会组织的积极作用。

在我国各种类型的社会组织中，那些以保护生态环境为使命，为社会提供环境公益性服务的环保类社会组织独立性最强、最为活跃、影响最大，得到社会的认可程度也最高。我国环保社会组织在开展环境宣传教育、提高公民环境意识方面起着政府、市场所无法起到的特殊作用。环保社会组织善于把握各种有利时机开展灵活多样的环保教育，通过出版书籍、印刷资料、举办讲座、组织培训以及利用广播、电视、网络等一切信息载体，向不同年龄和身份的人群传播包括保护森林、保护动物、节能减排、控制吸烟、保护江河湖泊、保护湿地、绿色消费、低碳生活等内容广泛的环保知识和环保理念，极大地唤起了公众的环境意识。

以北京地球纵观教育研究中心为例，这是2001年成立的一家以向公众普及环境与可持续发展知识为宗旨的环保社会组织。为了更好地宣传环保理念，促进公众环境意识的提高，研究中心不断引进国际上各种优秀的，与环境、人类发展和健康问题有关的环境教育影视资料，从而在我国建立起一个资源丰富的环境教育影视资料库。多年来研究中心通过免费借阅服务，为政府部门、科研单位、大中小学校、社区团体、家庭以及个人提供各种环保资料，促进环境教育资源的共享。同时研究中心还在中央电视台开办了“环保时刻”栏目，与中国教育电视台合作播出“地球报告”，并在全国范围内建立了50个环境教育光盘借用分中心和环境影视教育数字图书馆，从而为提高社会和公众的环保意识做出了重大的贡献。

2.环保社会组织的发展有利于促进生态文明制度建设

生态文明制度是生态文明的重要组成部分，只有建立相关的法律、制度，形成良好的环境保护机制、体制，才能为生态文明建设提供坚实的保障，正如党的十八届三中全会所指出的，要“用制度保护生态环境”，应当“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”[3]。

在制定环境法、环境保护制度的过程中，环保社会组织发挥着不可替代的特殊作用，正如一位西方学者所指出的，“环境法很少是只由法官制定的。事实上，环境保护的历史也是一部立法成就的历史，这在很大程度上归功于环保运动的推行者、公务员、政治家、探险家、野生动植物保护者,以及对此密切关注的职业或业余的自然主义者”[4]。环保社会组织不仅能够为国家生态文明制度建设提供具有前瞻性的思想、理念，还可以直接扮演环境法律制度建设思想库的角色。

具体来说，一方面，环境政策制定是一个关乎公众切身利益的环节，必须以广泛掌握相关科学资料和民情民意为基础，因此，必须进行大量的实地调查和研究。由于环保社会组织具有与生俱来的民间性、实践性及专业性等优势，为了最大限度地保证决策的科学性、民主性，我国各级政府近年来在制定或修改相关环保政策和法规时，逐渐开始咨询、听取一些环保社会组织的意见和建议，邀请他们来共同进行相关的调查和研究。这些环保社会组织常常通过提供调查报告等形式，为政府的决策提供参考。因此，开展实地调研和民意调查，参与政府政策研究工作已经成为环保社会组织参与环保事业的一种重要方式。

另一方面，作为一项涉及面广的社会事业，环境保护不仅具有较强的科学技术性，需要进行大量相关的科学论证，而且具有综合性、广泛性和跨学科性的特点。这使得在环境保护政策和制度的制定中，需要具有各种专业知识和技术背景的人才，如天文、地理、生物、监测技术、法律等专业人士，才能保证环境法律、政策制定与实施的科学性和可行性。而环保社会组织的优势之一就在于吸收了大量的自愿者，有着丰富的人力资源，这其中有着不少该领域内的专家人才。而且这些环保社会组织分工细致，对本专业的研究和经验都比较丰富。例如，成立于1998年10月的中国政法大学“污染受害者法律帮助中心”，就是一家为社会提供环境法律服务的环保社会组织。该组织从成立之日起就吸引了大量来自中国政法大学、北京大学、清华大学、中国人民大学等高校和研究机构的法律专家、学者、律师和环境管理与技术专家。这些热心环境保护事业的自愿者，通过专题研究中国环境资源立法及其实施问题来提高环境立法质量，通过专业培训环境执法和司法人员来提高环境执法水平，通过普及环境资源法知识来提高公众遵守环境法律的意识，通过对污染受害者提供法律帮助来维护污染受害者的环境权益，为中国生态文明制度建设做出了相当的成绩。

3.环保社会组织的发展有利于促进生态文明行为建设

生态实践是主观见之于客观的活动，生态文明建设能否被公众所认识、理解和接受，最关键的一点就是开展多种形式的生态实践活动。同时，也只有在实践中才能进一步推进生态文明建设。环保社会组织之所以是公民生态文明行为养成的重要场域，之所以能够为人们的生态文明实践活动提供广阔的领域和途径，这和环保社会组织的特点密切相关。

首先，环保社会组织具有社会沟通的职能优势。遍布社会生活各个领域的环保社会组织，同民众、社会有着天然的亲和力，环保社会组织一般既能够深入城镇社区、农村和边远贫困地区等基层社会，又能同政府保持相对密切的联系。他们既可以通过向民众宣传和普及国家相关环保法律和政策，使民众认识自己的权利和义务，又可以帮助民众向政府反映和表达意见和建议，使政府的政策和计划更符合民众的需要。

其次，环保社会组织还具有灵活调整的优势，环保社会组织在组织体制、组织结构以及活动方式上有很大的弹性，便于根据不同条件、不同地区的特点，针对不同层次、不同人群的需要及时做出调整，具有很强的灵活性和适应性。环保社会组织可以利用活动灵活的方式，鼓励民众从身边做起，从小事做起，组织民众参与绿色社区建设、垃圾分类等环保活动。

再次，环保社会组织可以利用组织化的优势，引导公民“有序”地参与各种形式的环保监督活动。环保社会组织由于贴近基层、了解公众，熟悉公众周围的环境条件，更容易发现环境问题的来源、问题的特征和危害，甚至问题的处理方式。因此，环保社会组织可以在日常生活中扮演着国家环境政策的监督者和促进者的社会角色，推动政府环境政策的调整，使环境权益和社会公益资源得到更为合理的配置。公民则能够在参与环保社会组织的活动中，学会如何合法地表达和争取环境权益，积累环保维权的实践经验。近年来，我国环保社会组织在揭露各种形式的破坏生态的行为和环境污染事件中，发挥着重要的影响作用。其中，影响范围比较大的有“怒江工程”、“保护藏羚羊”、“圆明园事件”、“保护母亲河行动”等。以怒江事件为例，根据联合国教科文组织的调查，云南怒江是动植物繁衍生息的天堂，可能是全世界生物多样性最丰富的地方，因而怒江在2003年7月被评为世界文化遗产。但是，在被授予世界文化遗产不久，就有消息称将在怒江建造十三级梯级水坝。因此，国内一些环保社会组织如“绿家园志愿者”、“自然之友”、“云南大众流域”等发起了抵制怒江水电开发的运动。这些社会组织通过开展讲座、论坛等形式，借助媒体和网络等平台，向公众积极宣传怒江大坝的情况，引起了广泛的国内外关注,最后在中央政府的重视下有关部门宣布搁置怒江水电项目。

三、促进中国环保社会组织发展的若干思考

随着我国生态文明建设的深入发展，环保社会组织将在其中扮演着越来越重要的角色。当然，我国环保社会组织在发展中还存在经费不足、人才不足、能力不足等问题，就其能够和应当发挥的作用来说，还远远不能适应经济社会发展的需要。因此，今后应该从如下几方面入手来促进环保社会组织的健康发展。

1.政府要转变观念，推动环保社会组织参与环保事业

新的历史时期，为了更好地发挥环保社会组织的作用，应当按照十八大的要求，加快形成“政社分开、权责分明、依法自治的”现代社会组织体制。其中，“政社分开”是现代社会组织体制的基本前提。“政社分开”的核心问题是科学定位、规范政府与环保社会组织的关系，实现政府与社会组织合理分工、良性互动的合作治理关系。政府与环保社会组织这种合作共治的基本要求是：一方面，政府应当充分尊重环保社会组织的自主性，积极推动政府行政职能与社会的自我管理相分离，实现政府机关与环保社会组织在组织结构上相分离，政府应尽量减少对环保社会组织具体活动的直接行政干预，使环保社会组织能够自主地开展符合其组织宗旨的活动；另一方面，政府要“加强与环保社会组织的沟通与交流，增进理解与互信”[5]，要积极鼓励环保社会组织开展社会公益事业，把环保社会组织列入公共服务主体范畴，通过优惠税制、提供减免税待遇、购买服务等切实有效措施，帮助环保社会组织解决发展中存在的问题，促进环保社会组织的可持续发展，从而更好地发挥政府和环保社会组织各自的职能优势。

2.环保社会组织要勇于探索与创新，不断提升服务水平

参与环保事业、满足日益多元化的社会需求是环保社会组织发展的永恒动力。环保社会组织要充分发挥自身优势，勇于探索与创新。环保社会组织要加强能力建设，不断提升自身政治素质、业务能力和专业化管理水平。首先，为了更好地参与环保事业，应按照党的十八大要求加快形成“权责分明、依法自治”的现代社会组织体制。进一步建立健全民主决策机制，提高决策的合理性；完善内部管理机制，提高组织管理水平；健全透明的财务管理机制，提高社会公信力。其次，为了解决组织运行中资金短缺问题，应当拓宽筹资渠道，增强自主筹款的能力，同时高效使用资金，提高服务质量。一方面，要深入了解社会需求，向社会宣传自己的公益目标、宗旨和作为，争取获得更多的支持并与资助者建立长期的合作关系；另一方面，要积极参与各种形式的国际交流，吸纳更多的国际资源，学习国际环保社会组织的经验和技术。再次，现代科学技术尤其是信息技术的发展已经为环保社会组织参与环保事业提供了更加广阔的空间和更为便捷的条件，环保社会组织要进一步利用现代科技手段改进参与环保事业的方式，不断提高服务社会的水平和能力。

3.健全法律法规，为环保社会组织的发展创造良好的制度环境

为了更好地促进环保社会组织的发展，政府应当进一步健全法律法规，从而为环保社会组织更好地参与环保事业创造良好的制度保障。从一般意义上说，我国民间组织管理的制度框架已经初步确立，民间组织从其设立、变更、注销到日常活动、财务、税收管理等，都有相关法律制度规范和调整。[6]但从整体情况来看，现行法律规范立法层次较低，在行政法规与宪法之间缺乏一个位居“法律”层次的立法[7]，而且原则性强，可操作性不够，没有相应的司法解释和具体的实施细则。[8]因此，政府应当加强社会组织的各种制度建设，才能适应当前社会组织快速发展的需要。同时，为了对环保社会组织的运作绩效进行科学、公正的评估，应当及时建立相应的社会组织评估机构，制定合理的评价体系。根据评估结果，政府和公众可决定资源(包括人力、财力、物力等)的投向，从而使那些社会声誉佳、运作效果好的环保社会组织能够得到进一步支持，而那些社会信誉度低、运作效果差的环保社会组织则会因缺乏社会合法性而产生分化甚至被淘汰，这样才能优化配置社会资源，促进我国环保社会组织的整体发展。

[1]中华人民共和国民政部：统计公报[EB/OL].(2013-06-19)[2015-04-20].http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/.

[2]世界环境与发展委员会.我们共同的未来[M].王之佳,译.长春：吉林人民出版社，1997：426-429.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-12)[2015-04-20].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[4]LEVA C.生态条约和法律雄鹰——联盟的环境监督作用[EB/OL].(2006-10-08)[2015-04-20].http://www.chinabiodiversity.com/iucn/iucn13/iucn13-1.htm.

[5]环境保护部办公厅.关于推进环境保护公众参与的指导意见[EB/OL].(2014-05-22)[2015-04-20].http://www.alijijinhui.org/page/4034.html.

[6]褚松燕.中外非政府组织管理体制比较[M].北京：国家行政学院出版社，2008:245.

[7]魏定仁.中国非营利组织法律模式论文集[M].北京：中国方正出版社，2006:161.

[8]黄晓勇.中国民间组织报告(2008)[M].北京：社会科学文献出版社，2008:10.

2015-04-22

国家社科规划基金项目(11CKS012)；福州大学科研启动基金项目

康宗基(1974-)，男，博士，副教授；E-mail：kangzongji@163.com

1671-7031(2015)05-0050-05

C912.21

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