上海市工程渣土综合管理处置的对策研究

陈晓艳

（1.上海环境卫生工程设计院，上海 200232；2.上海市环境工程设计科学研究院有限公司，上海200232）

1 上海市工程渣土管理处置基本情况

1.1 总体情况

上海城市建设呈现范围更广（郊区范围）、更深（地下通道）、更高（建筑高度新突破）、更新（绿色环保等）的特点。同时，这些工程建设使得大量工程渣土不断产生，据统计，上海2013年工程渣土的出土总量已达1.28×108t，平均3.5×105t/d，比1992年的3.7×104t/d增加3.45倍。2014年1—7月，全市产生工程渣土近7.9×107t，平均4.3×105t/d，同比增长10.7%，呈不断增长趋势。

1.2 工程渣土管理处置情况

目前上海市开工建设的大小工地上万个，产生工程渣土的也有数千个，这些工地是产生工程渣土的主要源头。一般将工程渣土作为工程建设的一部分，由施工单位配备工地现场管理人员，监督工程渣土运输单位进行渣土挖掘、运输、车辆冲洗等作业。按照51号文件要求，市区两级建管部门积极督促施工单位落实出土工地源头管理，做到工程渣土“两不挖”、“两不进”、“两不出”。

工程渣土的运输以市场化为主，即由建设单位在编制工程预算时列支工程渣土运输和处置费，存入建设单位的专用账户。由区县渣土管理部门牵头招标，落实工地渣土运输单位。工程渣土的运输方式以陆运为主，部分区县具备水运条件的以陆运和水运方式结合为主。如徐汇区依靠龙水路码头，98%的工程渣土由水运方式运往郊区和外省市进行处置消纳。

目前上海市工程渣土处置方式主要有基础回填、低洼填平、场地标平、围海造地、绿化用土等5种方式，其中基础回填主要是指部分低洼地回填标高，低洼填平主要是指废弃鱼塘、废弃河流等场所填平，场地标平主要是指部分工程建成后需要回填部分渣土使场地平整，围海造地主要指利用海边、江边滩涂区域实施渣土消纳。

从近2年数据统计来看，低洼填平为主要处置方式，所占比例在73%左右，场地标平约占12%，围海造地约占5%，绿化用土约占3%，另通过堆山造景、再生利用等处理方式处置部分工程渣土。经区县绿化市容部门登记的工程渣土处置消纳点的数量，2011年累计为683个，2012年累计670个，2013年至今累计将近500个，目前仍在用的近240个。

2 工程渣土管理处置存在的主要问题及原因分析

2.1 存在的问题

1）工程渣土源头管理方面：工程渣土车辆装载超载、车辆出工地未冲洗干净、无处置证车辆进工地违章运输、车容车况不完好等问题，一些工地的视频监控因缺乏专人巡检而形同虚设等，暴露出工程渣土在工地源头的管理还是一个薄弱环节。

2）工程渣土运输环节：工程渣土车辆在运输过程中，渣土水分滴漏、渣土裸露飞扬、作业噪声扰民等情况仍较为严重，不按规定运输路线违规运输、驾驶途中安全事故频发。

3）工程渣土处置方面：偷倒乱倒现象屡禁不绝，小型临时处置消纳点散乱且呈包围城市的局面，需土单位得不到及时准确的有关信息，渣土资源被重复运输、得不到有效利用而造成二次浪费。

2.2 原因分析

1）对工程渣土管理认识不足，缺乏政府与市场结合的工程渣土管理体系。长期以来，政府管理部门将工程渣土管理作为由市场解决的一项建设工程的附属工作，忽略了工程渣土的城市废物属性与资源性，因而造成对工程渣土的监管、执法处罚有加，而对其在政策、规划、资金、综合利用等方面的重视和投入严重不足，导致政府在工程渣土管理上，缺乏系统、全面、政府与市场有机结合的工程渣土管理理念与体系，亟待理清政府与市场在工程渣土问题上的分工与职责。

2）缺乏系统的工程渣土管理机制。工地作为工程渣土产生的源头，建设单位与管理部门对工程渣土的认识与作为始终存在分歧。建设单位以将渣土运出工地、降低渣土运输处置成本等为目的，因此对车辆标准、装载超标、滴漏噪声等社会化问题重视不足，而管理部门对其缺乏有效的制约。工地建筑管理部门与渣土管理部门之间对待工程渣土侧重点的不统一也给渣土管理带来一定的困难。

3）缺乏大型规模化的工程渣土处置场和综合利用方法。缺乏统一规划、规模处置的工程渣土处置场，是工程渣土管理一系列问题产生的根源，也是工程渣土问题解决的关键。但目前上海本市仍然缺乏固定的、规模化的工程渣土处置消纳场，导致工程渣土偷倒乱倒等现象进一步蔓延。供需信息不对称、就地平衡利用不充分，使工程渣土的综合利用率低下。

3 对策措施

3.1 以政府、市场结合为理念，构建工程渣土“两点一线”管理处置体系

3.1.1 树立工程渣土管理属于城市公共管理范畴的理念，理清政府与市场的分工

建议政府要将工程渣土的管理纳入城市公共管理范畴，承担工程渣土最终处置消纳土地、中转设施等公共物品的提供和管理，把工作重点放到工程渣土的最终处置消纳管理上，而运输市场的管理诸如招投标等工作，应该放手归还给市场，理清政府和市场在工程渣土管理上的分工职责，树立正确的工程渣土属于城市公共管理范畴的理念，有效指导全市的工程渣土管理工作。

3.1.2 建立系统、全面、政府与市场有机结合的管理体系

加强对渣土产生源头——工地的管理，建立合理的机制，并把对渣土运输市场的不必要管理放开，把运输招投标管理、运输价格的制订等工作还给市场，确保工程渣土管理处置做到体系合理、机制完备、职责明确、执法严明、效能明显，水平不断提高。

3.2 以理顺机制为抓手，切实加强工程渣土源头管理

3.2.1 建立条块结合的工程渣土联动管理机制

建议建立“条块”结合的工程渣土管理机制，以“信息互通，责任明确，指标考核”为原则，首先将工程渣土源头管理即工地管理属地化，明确以区、县行政主管部门负责所辖区内工地渣土的管理，建立以“投诉数量、管理质量、整改情况”为考核标准的综合绩效考评办法，列入区、街道、镇行政管理绩效考核范围，强化行政区划管理部门对工程渣土管理的责任，而专业“条”对工程渣土的管理职责则主要落在工程渣土的最终处置消纳。其次，建立跨部门的信息互通机制。市、区两级渣土管理部门要及时将工程渣土运输企业作业情况反馈给建筑管理部门，便于建筑管理部门及时掌握所辖工地渣土管理情况，并协助渣土管理部门共同监管出土工地“三个两不”的执行情况，直至追究施工单位、工程总包单位、建筑业主的责任。同时，市区两级渣土管理部门要及时将行业“条”的相关政策、行业规划、最新管理要求等信息及时与区行政管理部门沟通，形成“条”、“块”结合的工程渣土管理机制。

3.2.2 建立建筑业主为主体的工程渣土源头责任机制

建议通过对《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》的完善，明确规定建筑业主（建设单位）为工地工程渣土管理处置的主要责任人。建议建筑业主（建设单位）应通过招投标直接与工程渣土运输企业签订合同，减少因工程层层分包产生中间“抽剥”环节。明确规定工程渣土运输、处置费用由建筑业主（建设单位）单列，并直接用于工程渣土运输处置等，既可确保运输企业的合法利益，防止低价恶性竞争，也可防止运输环节违规现象如偷乱倒、超载、车容不洁等问题的发生。一旦发生违规现象，追究建筑业主（建设单位）的责任，并对建筑业主（建设单位）实施必要处罚，包括停工整顿等。

3.3 以信息技术为辅助，科学规范工程渣土运输管理

3.3.1 建设工程渣土供需信息平台

目前工程渣土运输的市场化运作，多限于运输本身。但作为运输对象的工程渣土，却没有较好地进入市场。建议工程渣土管理部门管理和采集工程渣土需求信息，负责工程渣土需求申报，建设一个整合供、需双方信息的工程渣土供需信息交互平台，这样渣土供、需双方就可及时掌握出土、需土信息，形成工程渣土就近平衡局面，既解决出土方渣土出路，降低工程渣土运输成本，又可满足需土方的需求，减少盲目找土的浪费。

3.3.2 建设工程渣土第三方监管平台

建设工程渣土运输第三方监控平台，由与工程渣土运输利益不挂钩的第三方来执行对渣土车辆的行驶轨迹的分析、监控，以保障其客观性和公正性。可采取2种方案：①在硬件上可与市绿化市容局正在建设的全市性工程渣土综合服务监管平台结合，充分利用该平台的网络、存储等物理条件，汇聚全市工程渣土运输车辆的GPS信息，在监控、分析上，要引进第三方监控人员，增加技术分析力量，加强对工程渣土车辆GPS数据的处理、分析，加强对工程渣土运输车辆轨迹的监控分析，发现问题，及时反馈到渣土管理部门，为管理部门采取措施提供技术支撑。②化整为零，充分利用各区、县的网格化平台的硬件条件，将各区、县建筑工地的视频监控信息、渣土运输车GPS信息数据等接入，引进第三方监控分析人员，加强视频巡检和轨迹分析，发现问题，反馈渣土管理部门及时处置。

3.3.3 建立工程渣土标准规范体系

建立工程渣土技术标准和规范体系，制定相应技术标准、技术规范和操作规程，从车辆选型、附属设备与设施配置、电子地图、GPS数据采集与精度、数据格式与处理、车辆保养维护、安全驾驶操作规程等各方面，用统一的标准加以规范，形成完整的工程渣土技术标准体系，提高工程渣土运输技术水平，进一步规范工程渣土运输运营。

3.3.4 建立工程渣土运输中转体系

以最终大型规模化处置消纳场所为依托，规划、设计水陆联运、集约中转、网络优化的工程渣土运输体系，充分利用现有的生活垃圾水上运输体系，或建设专用工程渣土水运码头，形成水陆联运的工程渣土运输网络，减少对陆上运输的依赖，并在全市范围内建设若干个工程渣土中转场所，建立现代工程渣土物流系统，使全市的工程渣土运输规范有序，科学高效。

针对目前工程渣土运输企业规模小、散的特性，逐步组建集约化、规模化、集团化的工程渣土运输集团，建设现代化工程渣土物流企业，改善运输管理模式，向现代企业经营管理方向迈进。建议政府在把工程渣土管理重点放在监管、渣土最终处置，建立工程渣土运输企业资质许可准入制度，以及卸点付费控制的基础上，放开工程渣土运输招投标、运输指导价制定等工作，逐步淡化工程渣土运输行政管理痕迹，探索引入市场机制，企业按照自身运营成本、营运质量、营运诚信度自行定价，充分发挥价格杠杆作用，理顺工程渣土运输体系运作模式。

3.4 以集中消纳为重点，不断强化工程渣土处置利用

3.4.1 编制、实施《上海市工程渣土处置利用规划》

建议联合规划土地、农林绿化、市容环境、建设交通、城管等部门，尽快编制《上海市工程渣土处理利用规划》，全面、系统、科学地从顶层设计上海市的工程渣土管理和处置利用系统，落实建设用地和建设资金，特别是重点规划大型、规模化工程渣土最终处置利用场。并建议将该规划纳入城市总体规划、区域详细规划之中，确保规划的实施，使上海市的工程渣土管理处置工作能系统、全面、有效地扎实推进。

3.4.2 建设规模化工程渣土处置场和中转站

建议在编制完成规划的基础上，加强规划实施的执行力度，在上海市沿海滩涂、江海岛屿、地势低洼农田等区域，规划选址并建设若干个大型工程渣土处置场，可与现有的生活垃圾填埋场等结合伴生建设。规模化工程渣土处置场的选址要便于水、陆交通运输，达到至少能处置2 a以上全市工程渣土的规模，把零星、分散、不固定的工程渣土临时卸点逐步取消，使上海市的工程渣土能集中在几个固定的、大型的场所进行处置消纳，杜绝因工程渣土处置点分散而造成的运输滴漏等问题。

在上海市规划布局和建设一批工程渣土临时中转堆点，主要用于因工程渣土中转和平衡利用而需要短期存储。从具体布局上看，建议在沿外环附近的东西南北4个方位各设置1个大型工程渣土临时中转堆点，用于工程渣土的临时堆卸和转运。

3.4.3 加强工程渣土资源化综合利用

在公园、街头绿地等处形成一定高度的假山，创造公园、街头绿地新的观景制高点，营造公园、绿地高低起伏、曲径通幽的格局气势，建设都市“楼绿天际线”，发展都市“坡面绿化”，既增加绿化建设的“高度”，使工程渣土堆成的假山栽种绿化形成的高度与城市混凝土森林高度相近，起到增加都市绿化面积，美化市容的作用，又能就地消纳处置部分工程渣土，减少渣土的运输量，综合利用渣土资源。发展大型工程渣土再生利用企业，或与现有的制砖、道路附属设施等生产企业联合，利用工程渣土生产建筑材料。如生产人行道砖、透水陶土粒等再生产品，用于市政工程、公园绿地建设等。制定工程渣土再生产品规范及综合利用标准，将再生利用产品列入推荐使用建筑材料目录、政府绿色采购目录，并鼓励社会资金参与投资经营，既可消纳处置工程渣土，又可产生一定经济利益，发展循环利用经济，形成以自我平衡为基础、精细化、产业化、规模化的工程渣土资源化利用和处置格局。

3.4.4 进一步实施、完善卸点付费机制

在上海市域范围内选择具备一定条件如容量有一定规模、相对稳定的工程渣土卸点，试点开展卸点付费制工作，完善、规范消纳场所的设施设备配置，配备称重等计量装置，对应每一辆车牌号，计量每一车次实际运输量，并记录在案，以此作为结算运输经费的重要依据。依赖信息化技术，由第三方监管平台出具每一辆渣土运输的运行轨迹，核实其是否按申报计划路线和卸点运输和消纳处置，并与称重结果一起，作为拨付运输费用的重要依据，与计划不符、称重量与申报出土量不一致的，一律不予支付，从工程渣土的处置消纳点上抓起，严格遏止工程渣土运输、处置消纳环节的不规范行为。

同时建议将工程渣土处置费由建设单位直接划拨到区绿化市容渣土管理部门的专用账户，而非现在的建设单位专用账户，由渣土管理部门根据卸点管理单位核实运输量，以及上述第三方监管平台核实的运输路线，经与建设单位、施工单位等会商后，由工程渣土管理部门将运输费划拨给工程渣土运输企业。这样有利于工程渣土管理部门对渣土运输企业进行有效监控，增强工程渣土管理部门的管理权威性，有效遏制工程渣土运输违规违法现象的蔓延。

4 保障政策

4.1 加强工程渣土管理组织领导和人才培养

建议在市工程渣土整治工作推进小组的基础上，进一步加强工程渣土管理组织领导，完善工程渣土整治工作推进小组架构，明确各个部门管理职责分工，强化条块结合管理优势，建立与区、县行政管理部门结合的、常态化检查、执法为主的长效管理机制，积极有效推进工程渣土管理工作。

进一步加强工程渣土管理人才培养，特别是工程渣土信息化管理人才的培养、引进，加强工程渣土视频巡检、GPS轨迹信息综合分析、标准规范编制执行、工程渣土规划编制与执行等人才的培养和引进，适应新形势下工程渣土管理工作的需要，提高工程渣土行业整体管理水平和能力。加大工程渣土运输企业车辆驾驶人员操作培训力度，不断提高渣土运输车辆驾驶人员的安全意识和操作技能水平。

4.2 保障工程渣土集中处置场规划用地落实

工程渣土管理最大的问题之一是缺乏规模化集中处置消纳场所。而建设工程渣土规模化集中处置场，关键问题是在批准上海工程渣土处置利用规划的基础上，落实大型工程渣土处置场的规划用地。因此建议市规划土地管理部门，从上海亟需改善工程渣土管理现状、确保城市市容整洁和市民出行安全等角度出发，加大对工程渣土这一城市废弃物处置用地扶持力度，落实大型工程渣土处置场规划建设用地，保障工程渣土处置利用工作的顺利开展。

4.3 加大工程渣土管理处置财税政策扶持力度

建立政府、市场相结合的工程渣土“两点一线”管理处置体系，需要市、区两级政府加大对工程渣土管理处置的财政性资金投入力度，政府投资建设工程渣土大型处置消纳场、工程渣土转运码头、第三方监管平台等工程性设施，对工程渣土运输车辆GPS设备、防滴漏设备、加盖设备等装载使用良好的企业，给予一定的财政性资金奖励，鼓励工程渣土运输企业按作业标准要求进行规范的运输作业。对于工程渣土资源化利用企业，建议给予享受一定税收优惠，在综合利用产品推广应用上，要充分给予优先使用的优惠政策，确保工程渣土资源化利用企业的可持续发展。

［1］许碧君.建筑垃圾全过程处理对策研究［R］.上海：上海市环境工程设计科学研究院有限公司，2012.

［2］邹华.关于建筑渣土卸点与卸点付费机制的思考［R］.上海：上海市废弃物管理处，2013.