黔中深化区域合作的实践困境及解决路径

李德学

（中央财经大学 法学院，北京 100081；贵州财经大学 公共管理学院，贵州·贵阳 550025）

一、深化黔中区域合作是实现经济一体化的必然选择

（一）黔中经济一体化的时代性和规律性

1.黔中经济一体化的时代性。区域经济一体化是当前社会发展的必然趋势和时代潮流。区域经济一体化就是自然地域相邻或相近的各区域经济主体之间为了追求自身和区域整体经济利益的最大化而致力于推动一体化联动发展的状态、过程与结果的统称[1]，它能够给区域内政府和社会带来区域共同利益，能从整体上提高区域经济竞争力。黔中经济区是顺应区域经济一体化的时代潮流而确定的重点经济区，是推动贵州经济社会加快发展的“火车头”和“发动机”。

2.黔中经济一体化的必然性。黔中经济区具备了经济一体化发展的基本要素。首先，地域空间基本涵盖了省内经济发达区域和经济强县；交通等基础设施较好；水、电、森林、矿产资源等资源禀赋较丰裕。其次，黔中经济区集诸多区域政策于一体。一是中央政策支持。2012年国务院2号文件明确要求加快以贵阳为轴心的城市圈建设，发挥黔中经济区的扩散效应；发改西部[2012]2446号文件中明确提出区域内政府在横向沟通的基础上“打破行政区划，促进要素流通，形成区域发展合力”，将“黔中经济区培育成为高科技、优产业、开放型、生态化、经济快速崛起、城乡协调发展的核心区域”[2]。二是黔中经济区是“四大板块”之一的西部大开发战略和“三个支撑带”中的“长江经济带”战略组合，国家明确实施差别化的区域发展政策。最后，黔中经济区整体市场化程度较低，还需要政府对它的市场化进行培育，在培育过程当中逐步发挥市场对资源的决定性配置作用以及发挥企业的主体作用。因此，黔中的一体化是必然的而不是偶然的。

（二）黔中行政区经济的局限性

因传统计划经济体制的影响，我国长期以来实行的是以“行政区经济”为主的经济社会发展格局。黔中区域内各级政府都是相对独立的经济主体，因此，他们不可避免地各谋其利而自成体系。同时，黔中市场化正处于培育阶段，即使是成熟的市场经济，行政区经济对区域经济发展的制约性和弊端也是非常明显而突出的，主要表现在地方保护主义、制度性壁垒、地方利益冲突三个方面[3]。

（三）深化黔中区域合作是一体化的重要途径

1.深化黔中区域合作的必然性和现实性。我们现在面对的问题是经济要一体化，而各区域又是互不隶属，分属于不同行政区域，即不同行政区域间的经济一体化。同时，各区域政府也应当在自己的职责范围内来推进经济一体化和法制建设[4]。区域合作是指一定区域内的各地方政府基于共同的利益追求，经过磋商与沟通，将资源在地区之间进行优化组合，以获得最大的经济效益和社会效益的活动[5]。行政体制改革的“滞后性”与黔中经济的“先行性”不同步产生的矛盾日益加剧，面对一体化的时代潮流和发展区域经济的共同利益，黔中政府选择合作是必然性和现实性相互作用的结果。当前，我国区域合作进行得非常顺利，如长三角、泛珠江三角洲、淮海经济区、东北地区等。

实现区域经济一体化的核心是处理好区域政府与区域市场的关系，也就是说区域政府合作的目的，就是区域政府基于对区域市场规范达成共识，建立区域共同规范，通过政府的行政行为，清除制度性的障碍，促进区域间生产要素有序地、自由地流动，实现市场配置资源的决定性作用，最终形成相对统一的区域市场。黔中一体化实际上是一个利益博弈的过程，贵阳、安顺、遵义等六地市政府必须跳出传统的“一亩三分地”的思维惯性，打破行政区域性和地域分割性，突破“条块”局限，通过区域政府合作，探索和建立利益协调等机制，出现正向的博弈效应，从而产生1＋1>2的合作效应，实现合作共赢的局面。[6]

2.深化黔中区域合作是黔中一体化的重要途径。深化区域合作是实现区域协调发展和促进一体化进程的重要途径，也是促进经济持续健康发展的重要举措[7]，已为学界和各级政府所认同。黔中经济区一体化进程最终主要取决于市场和政府，一方面建立经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合的黔中区域市场；另一方面深化黔中区域合作，转变政府职能适应区域市场发展的新常态。经济是政治上层建筑的基础，而政治则反作用于经济，即为经济基础服务。行政区经济的天然局限性严重地阻碍了黔中经济区的一体化进程，区域市场对区域资源发挥着决定性配置作用，因此，随着经济一体化的“先行性”需求倒逼区域政府改革的“滞后性”，对区域合作达成共识，以适应经济发展新常态，积极打破地域封锁和市场分割，以实现黔中经济区的协调发展、协同发展、共同发展。因此，深化区域政府合作就成为黔中经济一体化的关键环节和重要途径。

二、黔中深化区域合作的现状及困境

（一）黔中深化区域合作的现状

随着我国西部大开发战略推进和黔中各地区间竞争的不断增强，逐渐认识到经济的协调发展不能只有竞争，更应该有合作，黔中各地方政府基于“互利共赢”的理念，积极开展并深化区域间政府合作。黔中各地方政府虽行政区划不同，但因经济、文化、民族等方面存在着诸多的区域共同利益，因此，各区域政府通过深化合作，整合区域比较优势，互利共赢，加快经济互动发展，种种迹象表明，黔中一体化步伐明显提速，政府间的合作不断深化。

1.贵阳、遵义、安顺通信同城化。2014年，贵阳、遵义、安顺、贵安新区四地固定电话网络共用区号0851，电话号码由原来的7位升至8位，正式实现通信同城化。四地通信同城化是贵州通信部门率先在贵州实现部门一体化走出实质性的一步，也是贵州通信业在支持黔中经济一体化发展的一个标志[8]。

2.黔中区域政府间的双边合作。黔中区域政府合作并不局限于经济领域，遵循经济一体化规律，还延伸至生态保护、公共服务等各个领域。黔中各区域政府打破地域界限寻求合作，主要表现为区域政府间签署了系列战略合作框架协议[10]，如贵阳市与黔南州签署共建双龙临空经济区的框架协议、贵阳市与六盘水签署战略合作框架协议，打破行政区划限制，取长补短、相互配合，在招商引资、基础设施、生态保护、产业发展、公共服务等方面建立全方位、立体化的合作，产生“1+1＞2”的正向博弈效应。

（二）深化黔中区域合作实践困境

1.地方利益协调机制不健全。合作的动力因素是利益，而利益冲突却是无处不在。黔中区域政府没有改变传统行政区的管理运行模式，现行财税制度、投融资制度、政绩考核等关键体制的缺陷未能有效消除，地区封锁和市场分割的体制基础未能消除，因此，区域政府在深化合作的过程中并没有从根本上消除地方利益。贵阳、遵义、安顺等地区利益差异仍然存在，在许多合作领域中存在地方利益的诸多冲突，在利益共享机制还不健全的条件下，会导致区域政府追求本地区利益的最大化而弃区域合作的整体性与全局性不顾，从而出现“囚徒困境”，不利于区域合作在关键性领域展开并取得实质性成效。

2.缺乏健全的区域合作机制。有学者认为“要建立区域政府合作机制并确保这一机制的有效运转，直接取决于能否建构起良好的制度环境、合理地组织安排和完善的区域合作规则”[6]。黔中区域合作需要因地制宜的配套机制来保障，如信息共享机制、行为约束机制、区域共同发展基金等，但目前这些配套机制还在实践中探索。同时，因没有明确省级管理组织和协调机构，出现合作组织隶属关系、职责权力不统一的混乱局面，直接导致黔中区域统一协调的市场竞争规则的缺位和缺失。

3.法律保障机制不健全，导致区域合作“于法无据”。目前，黔中区域合作的法制环境仍不健全，主要是因中央和地方对区域合作立法缺失造成的。首先，中央层面的立法缺位。我国现行近300部法律法规中还没有关于区域合作的法律法规。我国现行宪法、立法法或组织法对于地方政府之间如何发展对等合作关系、各地方政府在区域合作中的地位、区域管理机构的法律地位等方面找不到相关的法律依据，这就给黔中区域政府合作造成“于法无据”的困境。其次，地方立法补位不足。当前，贵州省还没有出台统一的推进黔中区域合作和促进黔中一体化发展的地方性法规或规章，黔中经济区立法协调机制还未健全。区域合作需要规则的统一和透明，因此，“在立法建设上，要更好地推动黔中经济区的发展，需要做到及时立法和统筹立法，切实搞好相应的法律制度建设，坚决反对地方立法保护主义”[9]。

三、深化黔中区域合作困境的解决途径

区域合作就“要通过清除不利于一体化的政策制度机制来有效推动区域一体化，影响一体化的主要因素不是自然因素，不是技术因素，是制度因素”[10]。因此，要解决上文所述的困境，关键是要制度创新和突破，清除所有不利于深化黔中区域合作的制度因素，打破行政区划界限和壁垒，创新黔中区域合作机制。

（一）建立黔中区域合作组织领导机制。黔中区域合作组织领导机制可分为省级和地方市县两级层面。其一是成立省级领导和管理机构，加强省级层面协调指导，实施常态化管理，统筹研究解决黔中经济区发展中的重大问题和区域经济发展共性问题，建立推动黔中经济区发展市际联席会议制度。其二在黔中经济区内建立行政首长联席会议并使之制度化[9]。由黔中区域涉及到的地方市县主要负责人组成，建立健全地方市县政府之间磋商和会晤机制，着重解决黔中区域合作发展的重大战略问题，研究确定区域合作的总体要求和重大事项。充分调动社会力量，建立各类跨市县地区合作组织，推动建设和有效利用各类合作平台。

（二）推进黔中经济区一体化市场体系建设

1.区域政府进一步简政放权，深化行政体制改革。区域政府要厘清政府与市场的关系，清理阻碍资本等生产要素在黔中市场自由流动的地方规章或规范性文件，打破制度壁垒，在黔中实施统一的市场准入制度和标准，推动劳动力、资本、技术等要素在黔中自由有序流动和优化配置。推行区域政府清单模式管理制度，深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府。

2.加大黔中金融合作创新力度，适时推进符合条件的、成熟的民间资本积极发展互联网金融以及在黔中成立民营银行等中小金融机构。

3.建立生态环境协同保护治理机制。坚持发展和环境保护两个底线不动摇，建立和完善黔中环境污染联防联控机制和预警应急体系。

4.建立黔中区域内公共服务和社会治理协调机制。建立区域统一协调配合的安全监管工作机制，加强区域内重点工程项目的监管，有效预防和减少生产安全事故。

（三）健全黔中区域合作法治化制度建设，区域合作于法有据

区域合作法治化建设可以通过中央和地方立法来补给，但在目前因中央立法供给不足的情况下，可以积极发挥地方立法的补位作用，建立健全黔中区域合作法治化制度，摆脱当前区域合作于法无据的困境。因此，黔中区域合作法治化制度可以从建立和健全黔中区域合作立法机制、黔中区域合作的执法机制、黔中区域合作的纠纷解决机制三个方面入手，创造一个良好的区域法治环境，构建一套相对完备的区域法治保障体系，更好地促进黔中经济区一体化的顺利进行。

1.黔中区域合作的立法基本原则。首先，要坚持“一元两级多层次”的立法体制原则；其次，应以地方性法规为主，政府规章为辅；再次，统筹黔中区域合作协调立法制度模式，可以分多种形式如共同起草，分别通过或形成区域共同法规、甚至立法资源共享；最后，要充分调动区域内各地的主动性和积极性[11]。

2.黔中区域合作的法律机制。黔中区域合作的法律机制包括建立和健全黔中区域合作的立法程序机制，建立和健全各级（省及市县）地方人大重大事项决定权的协调行使机制、区域合作监督审查机制、区域合作的法律责任。

3.黔中区域合作的执法机制。从法律上解决黔中区域合作的合法性问题，赋予区域合作区域行政协议、论坛、会商、对话多种形式法律效力，建立和健全区域合作的执法协调机制、执法程序机制、执法裁量权界限。

4.黔中区域合作的纠纷解决机制。不管是竞争还是合作，它们都会产生纠纷等一系列问题，这就需要建立和健全黔中区域合作的纠纷解决机制。明确黔中区域合作的纠纷解决途径，确立黔中区域合作的纠纷主管机关、黔中区域合作的纠纷审查方式以及纠纷的审查标准。

[1]陈 俊. 区域一体化进程中的地方立法协调机制研究[M].北京：法律出版社，2013，(5).

[2]国家发改委关于黔中经济区发展规划的批复发改西部（2012）2446号.

[3]陈 希.区域经济合作法律制度研究[D].浙江财经学院硕士论文，2011.

[4]戴建华.论区域立法协调法制化[J].求索，2010，(4).

[5]石佑启.论区域合作与软法治理[J].学术研究，2011，(6).

[6]陈剩勇，马 斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004，(1).

[7]范恒山.关于深化区域合作的若干思考[J].经济社会体制比较，2013，（4）.

[8]中国电信贵州分公司全力支撑贵阳遵义安顺同城化[EB/OL].(2014-12-19)[2015-03-05].http://gzrb.gog.com.cn/system/2014/12/19/013985382.shtml.

[9]王 飞，吴大华.促进黔中经济区发展的法制建设研究[J].贵州大学学报(社会科学版)，2012，(5).

[10]刘志彪.推进长三角一体化发展的七点建议[N].联合时报，2014-09-05(004).

[11]丁同民，李宏伟，王运慧.法治区域构建论——中原经济区法治建设研究[M].黑龙江：黑龙江人民出版社，2011：313.