自然资源开发地居民利益损失补偿模式研究——以8省（自治区）少数民族地区为例

马晓青 王天雁

（西北民族大学 法学院，兰州 730030）

在生态文明建设过程中，自然资源开发地居民作为生态系统的重要组成部分，在生存和发展中形成了与生态环境共生的特殊利益需求。但现实状况是，自然资源开发，特别是民族地区自然资源开发给国家、当地政府和开发者带来可观的经济利益的同时，却也在无情地毁坏当地居民的家园，自然资源开发所带来的环境污染和生态破坏已经使得不少当地居民面临着流离失所的窘境。现行法律通常就自然资源开发中产生的征收和环境问题在单行法中做出零散的规定，而且主要针对个体利益的补偿。理论研究当中也侧重于环境污染导致的个体利益的损失补偿，涉及到资源开发地居民整体的生存保障、环境和生态利益的保护的综合性研究则不多见。事实上，自然资源开发中利益受损的不仅是资源开发地的个体居民，而且是居民整体，受损的利益不仅包括现实利益，而且包括未来利益，民族地区自然资源开发地居民利益补偿需要综合考虑这些因素，并且采用更有效的方式对其利益受损状况进行全面补偿。

一、民族地区自然资源开发对当地居民的影响

（一）自然资源输出情况分析

根据《中国统计年鉴》数据整理，2011年我国五个民族自治区加上青海、云南和贵州三个享受民族地方政策的省，水力发电量占全国水力发电总量的33%，原煤产量占全国产量的41.2%，原油产量占全国总产量的14.9%，天然气基础产量占全国总产量的53.8%。这四类资源产量换算为标准煤后，总和输出量占到全国总量的38%，而在1989年该比例仅为12%。可见，在我国自然资源开发中，民族地区自然资源开发占有日益重要的地位。

（二）自然资源开发对当地居民利益的主要影响

自然资源的开发，特别是一些重大的开发项目，如水电开发和能源开发，毫无疑问对于带动资源所在地经济和社会的发展具有积极作用。作为当地重要的产业，可以增加当地就业和居民收入，产生产业关联效应，扩大经济规模，为当地政府提供可靠的财政税收来源。例如内蒙古自治区凭借其自然资源，特别是煤炭和稀土资源优势，从2001年至2011年，内蒙古GDP年均增长率高达17%，为中国所有省区市中最快增速。2011年，内蒙古煤炭产量几乎占到全国总产量的三分之一。

但是，过度的、不合理的自然资源开发所带来的负面效应也是不容忽视的。随着资源的枯竭，资源开发所产生的“荷兰病”效应、产业过度集中问题，科技创新挤出效应，成为资源枯竭型城市所不得不面临的伤痛。同时，更为严重的是，资源开发所带来的耕地沙漠化和荒漠化、水资源污染和耗用，生态环境的破坏等问题直接影响当地居民的生产生活和生存。据中国地质调查局调查统计，1950年至2005年，新疆、内蒙古等8省（自治区）总计发生矿山地质灾害2824起，死亡2499人，影响面积63778.97公顷，直接经济损失达355319.37万元，其中新疆、云南、内蒙古和广西等省区都是矿山地质灾害的重灾区。[1]前述八省区2011年矿山环境恢复治理投入资金达到约33亿元，占全国投入资金的28%左右，矿山占用破坏土地85万公顷，约占全国的34%，而8省（区）2011年GDP总和仅占全国GDP总量的10.9%。可见，这些自然资源禀赋优异的地区在供给大量自然资源的同时，也带来了严重的环境和生态问题。

尽管自然资源开发中，资源地居民（社区）亦能从资源开发中获得部分受益，如基础设施改善带来的生产和生活的便利，更多的就业机会和收入的提高，但是其也承受着来自更多的资源开发所带来的资源诅咒、资源耗竭、环境污染和生态破坏等负面效应。尤其是对当地的居民生活环境产生严重的负面影响，由于自然资源开发带来的环境和生态破坏事件不胜枚举，例如2002年贵州都匀坝固镇多杰村铅锌矿尾渣大坝崩塌环境污染事件，2012年云南曲靖铬渣污染事件等。与此同时，“对当地居民而言，我国资源资产收益分配中几乎不考虑资源资产收益的外部负面效益，分配主体中也没有考虑当地居民的利益。”[2]据学者统计，我国矿产资源收益的分配中，油气资源收入每实现1元，资源所有者、中央政府及资源所在地获得0.26元，开采商支付总的生产成本0.37元，剩余0.37元成为开采商利润，这比国外开采商平均0.27元的利润要高得多。[3]从学者的调研数据来看，民族地区自然资源开发地社区从资源开发企业中取得的收益一般仅占资源开发总收益的1%-3%，而从央企取得的收益似乎更低。[4]

从民族地区自然资源输出及其影响来看，尽管自然资源的开发与当地经济增长具有显著的关联性，但是不可否认的是，资源开发同样带来更为严重的环境和生态问题，而资源地居民并没有获得与其利益损失相对应的收益分配。“当资源所在地居民获得的收益不足以弥补开采对其生活、生态环境带来的破坏时，资源所在地居民就成为实际的受害者，这时分配格局的不公就成为一种绝对不公。”[5]因此，必须协调好中央、地方、开发企业和当地居民的利益关系，以最低的资源和环境成本确保资源得以最大利用或持续利用，使正效应最大化，负效应最小化达到资源效应、经济效应、社会效应和环境效应相互协调、统一和系统最优，利益相关者的效应达到均衡。[6]

二、民族地区自然资源开发中的利益补偿法律关系分析

从目前法律规定来看，我国多从环境保护、财产和人身损害赔偿、土地征收征用、生态补偿等方面对资源开发地居民利益从多个方面进行特别保护，并没有自然资源开发地居民利益保护的专门性规范。从现行法律来看，就自然资源开发中当地居民所处的法律地位来看，在现有自然资源权利框架下，以资源开发地居民利益保障为重心，围绕着自然资源的开发和管理，分别形成了具有公法性质的资源管理和公共服务关系，以及具有私法性质的资源利用和利益补偿法律关系。

（一）资源管理者（中央政府和地方政府）—资源开发者—资源开发地居民之间的资源管理和公共服务法律关系

围绕自然资源开发活动，根据税法和相关自然资源开发的法律，国家基于行政管理权有权向资源开发者收取相关税费（如增值税、消费税、企业所得税、资源税和环境治理保证金、生态补偿费等）并依法管理资源开发活动，保障自然资源的合理有序开发，国家和资源开发者之间基于资源开发税费征收和监督管理形成资源开发行政管理法律关系。在资源开发过程中，国家有责任对资源开发活动进行有效监督管理，对违法开发的行为加以制止，否则资源地居民有权要求政府履行其公共管理和服务的职能（如环境违法矫正、生态环境治理等）。同时，我国自然资源开发由中央政府和地方政府实行分级管理，资源税费亦在中央政府和地方政府之间进行分配，资源开发涉及到的对资源地的利益补偿亦会通过财政支付和转移的方式惠及地方政府，这样在中央政府和地方政府之间亦会形成内部行政法律关系。

由此，自然资源开发地居民可以从地方政府提供的生态恢复和环境治理公共服务中直接受益，亦可以从上级政府给予地方政府的利益补偿、财政支持和资金扶持中间接受益。

（二）资源所有者（国家）—资源开发者—资源地居民之间的资源利用和利益补偿法律关系

根据《物权法》第46条至第50条的规定，国家所有的自然资源范围相当广泛，不仅包括矿藏、水流、海域，而且包括法律规定属于国家所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物资源等。这些自然资源在开发利用的过程中，由国家以自然资源行政管理者的身份依法许可他人开采利用，以所有者的身份向资源开发者收取权利金（如资源补偿费）和租金（如探矿权采矿权使用费、土地有偿使用费）。作为资源的开发者，在支付上述费用之后，则可以获得开采自然资源的权利，例如探矿权、采矿权、取水权、狩猎权等准物权和其他自然资源使用权。

1.因土地征收而产生的补偿法律关系。根据《土地管理法》第43条和54条的规定，任何单位和个人因建设需要使用土地的，必须依法以出让或划拨的形式取得国有土地使用权（乡镇企业和乡镇公益设施建设等除外）。资源开发显然属于这里的“建设”，其若涉及到使用农民集体所有的土地的，根据《物权法》第42条和《土地管理法》第2条的规定，必须由国家以公共利益为理由通过征收将农民集体所有的土地转变为国有土地后才能依法出让或划拨给资源开发者使用。在此过程中，资源开发地的居民因土地征收有权获得相应的补偿。

2.因临时利用土地产生的土地租赁关系。根据《土地管理法》第57条的规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地，经相关土地行政管理部门批准后，由土地使用者与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。根据该条规定，因自然资源开发而需要临时使用土地的需要由资源开发者和资源开发地居民签订土地临时使用合同，从法律上讲，其本质上是土地租赁，而土地补偿费实为租金。

3.因自然资源开发导致的资源开发地居民人身和财产损害而形成损害赔偿法律关系。自然资源开发可能会导致环境污染和生态破坏，因此造成资源开发地居民人身和财产损害的，根据《侵权责任法》第65条和《环境保护法》第41条的规定要承担侵权责任，由此形成资源开发者和开发地居民间的损害赔偿法律关系。

4.因资源开发导致资源地生态环境破坏而产生的环境损害赔偿法律关系。环境利益从本质上来说具有公益性，涉及到公众对良好生活环境和生活品质的追求。根据《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”在这里，由特定机关和组织代表资源地居民针对资源开发导致的环境利益损害，有权提起环境公益诉讼应当是确定的。由此，实质上形成了资源开发者和资源开发地居民之间基于环境损害的赔偿法律关系。

分析自然资源开发中的法律关系，就资源地居民利益受损的直接原因而言，资源开发活动乃是主要因素。若要贯彻自然资源开发中的“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的生态补偿原则，则自然资源的所有者和开发者都应当对自然资源开发中所导致的自然资源开发地居民的利益损失进行补偿。

三、民族地区自然资源开发地居民利益损失的补偿模式和未来出路

自然资源开发对于资源地居民的影响是客观存在的，这种影响不仅体现在对资源地居民的现有利益的损害，而且表现为对他们未来利益的损害，这是自然资源开发的负外部性的体现。“对这些资源开发和资源输出地的社区居民、移民进行相应的补偿是合理的，因为没有他们的牺牲，就没有资源开发的整体利益。严格说，对他们的损失进行补偿是一种资源开发的‘成本补偿’，并不是‘利益分享’。”[7]由此，以自然资源地居民利益的补偿为视角，就是要认识到这种损失补偿的合理性，并且从法律上以合理的方式加以解决。

（一）行政主导下的利益补偿模式

对于自然资源开发导致的资源地居民的现有利益和未来利益的损害，现有的解决方案多侧重于通过行政化的手段，政府以资源管理者的角色通过向资源开发者征收资源开发的税费或者对其违法行为给以行政处罚介入到资源开发地居民的征地补偿、生态损害和环境污染治理之中，从而对受害的资源地居民的利益进行补偿。这种补偿模式，由于以政府的行政权力作为后盾，对于维护自然资源开发地的生态环境和资源开发的利益补偿有时候可以起到立竿见影的效果。但是，由于这种模式下，政府不仅是自然资源所有权行使的主体，而且是自然资源开发活动的行政管理者。政府既是自然资源开发活动中的受益者，而且亦是公共利益的维护者，这种角色上的重合和重叠使得自然资源开发活动中资源地居民财产利益受损时，其财产损失很难得到合理的估值和公平的补偿。由此，在自然资源开发活动中，因征地补偿和生态破坏而导致的当地居民利益受损的问题，不可能在行政主导下进行有效和彻底地解决。

（二）市场主导下的利益分享模式

市场主导的利益分享模式，即在产权明晰的前提下，对于自然资源的开发和造成的损害由自然资源的所有者、开发者与资源地居民之间进行市场化的产权交易和损害补偿。在市场化的利益分享模式下，自然资源开发过程中，资源的开发者通过市场交易取得资源的开发权，并且通过与当地居民进行平等协商对当地居民的损失进行合理补偿实现自然资源的开发。在此过程中，自然资源开发地居民以其所享有的财产权和生态环境权为依据实现其利益损害的合理补偿。这种利益补偿模式的优势在于由于资源开发者是与当地居民直接协商进行损害补偿，从而可以避免政府行政主导下的权力寻租问题，同时这种补偿是以市场化的评估价格为依据，可以实现当地居民利益损害的完全补偿。

从目前的法律规定来看，自然资源的权属关系是清晰的，国家是自然资源的主要所有权者，而国务院则代表国家行使自然资源所有权。在自然资源开发过程中，当地居民作为利益相关者，其土地、房屋和生态环境是资源开发的损害对象。作为当地居民的主要财产的土地和房屋，目前的法律已经明确其权属，当地居民在这些财产受到损害时自然可以主张利益补偿。但是，对于生态环境损害的补偿，目前法律并未明确当地居民的生态环境权利，所以其生态环境利益的补偿显然于法无据。未来法律最需要解决的问题是，自然资源开发地居民生态环境利益的直接补偿问题。

（三）未来的出路

行政主导模式下的资源地居民利益补偿方案在市场重建和恢复阶段有助于恢复和建立市场的秩序，但是亦不可避免地会产生权力寻租和行政权滥用的问题。在继续推进市场化改革的中国，这种行政主导的利益补偿模式向市场化模式转型应当是未来资源地居民利益损失补偿的根本出路。

1.资源开发和损失补偿中政府角色的重新定位。在自然资源开发中，政府既是自然资源所有权的行使代表，又是资源开发的管理者和资源地居民公共利益的维护者，这种多重身份的重合使得政府在自然资源开发活动的管理过程中极容易产生角色混乱和错置的问题。为避免这种问题的产生，解决的办法就是按照党的十八届三中全会《决定》提出的：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”在自然资源管理体制的顶层制度设计中，应当区分自然资源的所有者和监管者，设立统一的自然资源资产管理部门行使自然资源所有者的职责，监管部门则主要负责自然资源开发中的自然资源的保护与修复。在自然资源的资产管理过程中，可以区分经营性的自然资源和公共性的自然资源，视自然资源公共属性的差异通过市场进行有偿配置和转让，实现自然资源产品的经济价值[8]。同时，应当建立不同层级（中央和地方）的自然资源所有权行使主体，实现自然资源开发收益的共享。在自然资源开发中，针对当地居民的利益补偿可以从其获得的自然资源有偿使用费（权利金）中划拨出一部分建立生态补偿基金专门用于维护自然资源开发地的生态环境。

2.确立资源开发地居民的公共性自然资源使用权、生态环境权和生存保障权（社会保障权），依法保障资源开发地居民的财产权。尽管自然资源可以从法律上确定权属关系，但是资源地居民对自然资源的习惯性和依赖性的利用却无法因此而改变。在自然资源开发中，应当承认资源地居民的这种习惯性利用，并且在其利益受到损害时应当给以合理的补偿。对于因资源开发导致的当地居民生存环境的恶化，应当由自然资源的开发者对开发地居民给予生态环境损害的补偿。更重要的是，由于自然资源开发，例如水电开发和矿山开采，可能导致当地生态环境和生产资料（例如土地）的永久改变。此时不仅应当由开发者补偿其财产损失，而且应当合理安置当地居民，确保其生产和生活条件不因资源开发而降低。当然，在对当地居民的补偿中，可以考虑多种方式相结合，例如现金、产权入股、异地安置等。无论何种方式，都应当从法律上明确当地居民享有的各种权利，以此为依据参与资源开发的利益分享。

总之，自然资源作为具有稀缺价值的、能够产生经济效益的天然物质，是人类社会繁荣和不断发展的物质基础。尽管民族地区的资源开发活动为当地经济的增长做出了重要贡献，甚至成为当地的支柱产业，但是不可忽视的是，在全国GDP总量中，民族地区的经济份额并没有取得与其资源禀赋相称的地位。相反，越来越多的事实证明，过度地自然资源开发所带来的生态灾难和资源开发中的不公平的利益分配，正在侵蚀着资源开发地居民的生存和环境利益。理论研究不仅要从微观的角度研究个体的现实利益的损害补偿，更要以系统论的方法，采用宏观视角来观察自然资源开发活动中资源地居民整体和未来利益的损失补偿。在未来立法中有必要以资源地居民的利益保护为立足点重新审视现行法的规定，通盘考虑，统筹兼顾，全面补偿资源开发地居民的利益损失。

[1]何 芳，徐友宁，乔 冈，陈华清，刘瑞平.中国矿山地质灾害分布特征[J].地质通报，2012，Z1:476-485.

[2]张新华，谷树忠等，新疆矿产资源开发效应及其对利益相关者的影响[J].资源科学，2011，(03):441-450.

[3]武盈盈.资源产品利益分配问题研究——以油气资源为例[J].中国地质大学学报（社会科学版），2009，02:26-30.

[4]世界银行，国家民族事务委员会项目课题组编著.中国少数民族地区自然资源开发社区受益机制研究[M].北京：中央民族大学出版社，2009.

[5]武盈盈.资源性产业链条中利益分配问题研究——以天然气资源为例[J].财贸研究，2009，02：32-38.

[6]张新华，谷树忠等，新疆矿产资源开发效应及其对利益相关者的影响[J].资源科学，2011，(03)：441-450.

[7]劳承玉.自然资源开发与区域经济开发[M].北京：中国经济出版社，2010：92.

[8]王天雁，葛少芸.公共物品供给视角下自然资源国家所有权的限制[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2015，03：136-143.