认真履行法定职权做好授予设区的市地方立法权准备工作

王锡明

依法授予设区的市部分地方立法权，是十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大决定之一。授予设区的市部分地方立法权，有利于设区的市更好地运用法治思维和法治方式解决本行政区域改革发展的重大问题;有利于在全面深化改革和全面推进依法治国进程中发挥主动性和创造性;有利于实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，主动适应改革和经济社会持续发展需要。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，其中规定，将立法法原第六十三条改为第七十二条，第二款修改为：“设区的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，但法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”“自治州的人大及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。”“设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。”“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定。”“本规定自公布之日起施行。”修改立法法决定的通过，标志着设区的市的立法工作将随之启动。为积极做好依法授予设区的市行使部分地方立法权的各项相关工作，省（区）、市、自治州人大常委会应该做好以下工作：

一、依据相关规定，搞好调研。一是省级人大常委会应当成立调研组，通过实地考察、抽样调查等方法，详细了解设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况。二是在设区的市召开有市级人大常委会、市级政府法制办、法检两院、城建、环保、卫生、行政执法、各级人大代表、政协委员、各界群众代表等相关单位和人员参加的座谈会，详细了解各市的立法需求、立法队伍现状等，广泛听取和征求各方面的意见、建议。三是认真梳理归纳材料，并形成调研报告。调研报告的主要内容应该包括拟立法市的人口数量、地域面积、社会经济发展情况;拟立法市的立法需求和意向;拟立法市人大常委会法制机构和人员状况;拟立法市对开展部分立法工作的意见、建议;调研组的意见和建议等。

二、积极筹划设区的市制定部分地方性法规的步骤，制定相关立法制度。省级人大常委会要按照中央决定要求和立法法修改的决定，在充分调查研究的基础上，根据实际情况，依法合理适时提出设区的市开始制定部分地方性法规的具体步骤和时间的建议，并报省级党委批准实施。具体建议是：对省级人大常委会，应根据立法法修改的决定，对符合法律规定的设区的市依法授予立法权。省级人大常委会应该抓紧研究制定授予设区的市部分地方立法权办法。内容主要包括授予范围、审查标准、审查结果的处理、批准程序、备案。对市级人大及其常委会，一是适时向省级人大常委会反映地方立法的意见建议。二是认真谋划，积极筹备立法机构、立法队伍、立法项目、立法经费。三是抓紧研究制定市级人大及其常委会立法程序规则等立法工作制度规定。主要包括立法规划与计划的编制、法规起草、法规案的提出、法规案的审议和表决、法规案的报批和公布等，为立法工作的实施提供制度保障。做到一旦授予本市地方立法权，就能按时启动工作。同时，省级人大常委会要切实加强对设区的市人大常委会的指导、联系工作，以足够的重视和精力，指导帮助各设区市人大常委会做好制定部分地方性法规的相关工作。

三、在省级党委统一领导下，尽早考虑机构、编制、人员和经费问题。地方组织法第三十条规定，“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。”法制（政法）委员会，是人大的专门委员会，负责统一审议向人大或者常委会提出的法律案;法制（政法）委员会的审议，对于人大审议法律案来说，是一种全局性的审议，是各种审议中一道关键性的关口。目前，设区的市人大基本上未设立法制（政法）委员会，绝大部分市级人大常委会也都没有设置专门的立法工作机构，市级人大及其常委会、政府各部门普遍缺乏立法方面的专业人才。依法赋予所有设区的市部分地方立法权后，省级人大常委会法制工作机构和省级政府法制机构的工作量将随之加大，也存在审查报批法规或者起草法规工作人员不足的问题。省级人大常委会、省级政府及设区市党委、政府，要在省级党委的统一领导下，把这项工作摆在重要位置，重视人大机关的立法干部队伍建设，依照法定程序，做好设立市级人大法制委员会的相关工作，在设区的市人大设立法制委员会，法制委员会组成人员应不少于7人，具有法律专业背景的专职法制委委员比例应不少于50%;省、市级编制部门要支持设区的市人大常委会设立专门负责立法的工作机构;省、市级组织人事部门应根据实际需要，为立法工作机构选配具有法学素养和法律实务经验的专业立法人才;省、市级财政应保障开展立法工作所需经费。同时，在以后的人大工作中，省、市级党委组织部门应针对设区的市人大及其常委会普遍缺少具有法律专业背景的代表和常委会委员的实际问题，适当提高设区的市人大及其常委会具有法律专业背景的人大代表和委员的比例，为提高立法审议质量奠定基础。

四、建立健全党委领导、人大主导、政府配合的协调联动机制。省级党委和各设区的市级党委要加强对地方立法工作的领导，统筹协调地方立法工作中的有关重大问题，全力支持人大及其常委会在地方立法中更好地发挥主导作用，发挥地方立法在改革发展中的引领和推动作用。省级人大常委会要根据中央决定和修改后的立法法的规定，健全人大主导立法工作的体制机制，深入推进科学立法、民主立法和民主法制领域改革，做好设区市立法授予、批准、培训、指导等相关工作，使地方立法更加主动适应改革和经济社会发展的需要。省级政府及有关设区市政府要按照新修改的立法法的规定，根据省级党委的统一安排部署，积极配合人大做好地方性法规制定及市级政府规章的制定工作。要合理分配和科学整合立法资源，准确把握省级人大及其常委会立法和设区市人大及其常委会立法的角色和分工，做到省、市之间法规、规章及规范性文件之间相互衔接、相互补充，确保法制统一，政令畅通。

五、省、市级人大开展好自上而下、层层强化的法律培训工作。省级人大常委会要加强对设区的市人大常委会、人大专门委员会组成人员及其立法工作机构人员的立法培训。邀请安排法学专家教授和立法实务工作者等讲授立法项目的立项和法案的起草，以及法的构造、语言、审议、修改等立法技术和要领，搞好现身说法和经验交流。市级人大常委会也可以自力更生搞好培训。培训工作应当在各设区的市开始制定地方性法规前六个月内分期分批完成。同时，省、市级人大应加强联系交流，市级人大或请省级人大常委会法工委的同志指导帮助工作，或市级人大选派1至2名同志到省级人大常委会法工委实习。通过各种途径和办法，使市级人大的同志尽快掌握立法技能，确保届时设区的市部分立法工作的顺利开展。省级政府也应当按照新修改的立法法的规定，加强对设区的市政府负责人及其法制工作机构工作人员的立法培训，使其工作与人大保持同步。

（作者单位：甘肃省人大常委会法制工作委员会）