创新型农村区域环境自主治理模式初探——以四川省彭州市农村环境综合治理为例

谢 汀，何 杰，丁伍林

（1.成都理工大学 旅游与城乡规划学院，四川 成都 611930；2.彭州市城市管理局，四川 彭州 611930）

1 农村区域环境自治模式的理论研究

（1）农村区域环境治理的背景。2010年1月，国家财政部公布，中央财政在未来3年内将安排专项资金120亿元用于农村环境治理。2014年，成都市委市政府领导作出“突出整治农村环境”的批示，大力推动城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村拓展，城市现代文明向农村辐射，决心用3～5年的时间计划开展以农村环境治理等为主的“四改六治理”十大行动，明确表示要着力实现农村环境明显改观，改善民生福祉，提升宜人成都形象，农村环境治理工作全面铺开。

（2）农村环境自主治理理论基础。埃莉诺·奥斯特罗姆建立的自主治理理论，即通过理论分析及实证研究，提出了解决公共事物困境的第三条路径，即自主治理，该理论初始用于解决公共池塘问题。自主治理理论实践需要解决制度的制定、行为的执行监督和行为的诚信三大问题。假设制度制定能够得到解决，如何解决行为的执行监督和诚信问题，奥斯特罗姆通过案例分析提出了八项制度设计原则：清晰界定边界、一致性、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度的认可、分权制企业。这八项原则是“成功”自主治理制度所共有的一套基本设计原则。在一定程度上，这套原则也可以用于预测既定的自主治理制度安排能否延续并解决公共池塘资源问题，同时用于探索农村环境自主治理模式实践。

（3）农村环境自主治理结构体系。农村环境自治模式并不代表政府要退出治理的舞台，也并不代表政府不作为。相反，政府应保证农村环境自主治理的宏观政策供给，包括对农村环境自主治理组织给予认可和资金支持、提供环境监管信息、协调冲突、普及环保知识等。其次，村民对农村环境自主治理的执行需要一定的队伍或者团体组织，通过发出催化作用促进治理行为的完全和长效执行。农村环境自主治理结构体系中包括三个层次：政策层、组织层、操作层。政策层主要体现在政府机构，通过“主导”向“引导”的智能转变，参与国家相关的法律法规制定，出台一定的农村环境自治模式的积极推动政策。组织层掌握着上下联动的职能，一般由村委或者社区组成。虽然村民成为了环境自治的主体，但是由于教育文化程度较低或者组织能力不够等各方面的问题短板，自主治理模式的彻底落实需要由一批能够克服这些问题的村民组织给予指导，制定操作行为层面的规定约定，既能掌握环境自治的具体详细操作情况，又能与政府进行合理的接洽，比如村民间达成的院前屋后清扫制度等某些村规民约。操作层是具体执行环境治理自治模式的组织成员，不仅仅对农村生产生活起着决定的作用，也对相互之间的行为执行力度进行自我监督自我管理。如表1所示。

表1 农村环境自主治理结构体系

2 彭州市农村区域环境自治模式案例分析

2.1 自治模式的媒体宣传平台建立

传统媒介和新兴媒体同样也是宣传动员村民参与自治模式的补充方式。彭州市自主治理政策层作出以下举措：一是利用广电平台，激活传统媒体的发动作用。通过精心策划、群策群力，利用广播、电视等传统媒体导向作用正面宣传彭州市农村环境自主治理，与彭州市电视台合作录制《说城道事》并派人参与主持，共同拍摄《十分关注》等专题栏目，农村环境自主治理日渐成为彭州人茶余饭后的热议话题。二是开通微博平台，传递新兴媒体的宣传效果。开通城市管理和农村环境治理微博，发布村民自主治理农村环境动态，博友可在微博上发表言论、建言献策并投诉反馈，让农村环境自主治理工作渗透至群众的各个年龄层，全方位、宽领域、多层次地诠释和宣传了彭州市的农村环境自主治理模式。

2.2 群众自主治理制度保障

（1）网格化卫生管理机制落实。网格化卫生管理制度主要体现在农村散居院落环境治理方面。明确各散居院落住户的卫生自治区域，以户为单位将院落划分成若干个责任区域。院落自治管理委员会与每户签订院落整改承诺书，由户主签字捺印张贴上墙，农户按承诺书规定自扫责任区，保洁人员再集中清运，形成了农户自扫责任区、共同管理公共区、保洁人员集中清运的各负其责、自我服务的良性机制。

（2）资金保障机制建立。各政府政策层负责，建立治理经费多元投入体系，按照“村民自筹、村公资金补贴、政府奖励”的“三个一”模式，切实环境自治模式落实的经费保障。一是自筹卫生管理费，赋予群众参与院落整治的权利和监督义务。院落自治管理委员会倡议按120元/年/户的标准自筹卫生管理费用，纳入院落整治资金，并执行收支公示制度，赋予群众参与院落整治的权利和监督义务。二是合理分配村公资金，投工投劳改善院落基础配套设施。经村（社区）议事会通过后，可合理使用部分村公资金补贴购买材料，并采取农户投工投劳的方式完善试点村的基础设施。三是政府奖励。被评为“环境优美村”的，市委市政府将给予相应的奖励。

（3）建立自主垃圾分类机制。彭州市农垃分类管理以“先示范，后推广”为基本要求，以“减量化、资源化、无害化”为基本标准，建立完善生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理全过程管理体系，实践出群众全程参与的“四二四三”农垃分类管理办法。“四二四三”垃圾分类管理办法即：一是垃圾分为四类：不可回收垃圾、可回收再生资源垃圾、厨余垃圾、有毒有害垃圾；二是农户和垃圾指导员双重对接管理，从农户分类和指导员分类两方面来做到农垃的源头分类工作；三是四级分拣，农户分拣、指导员分拣、回收站点分拣和压缩站分拣；四是三方评比，农户可通过分类垃圾，预约回收站点回收兑换金额，并通过每月评比农户回收可回收垃圾和有毒有害垃圾量，评选优秀垃圾分类示范户，给予物品（毛巾、肥皂、洗衣粉等生活用品）奖励，同时对优秀指导员和垃圾分类成绩显著村进行奖励。

（4）建立监督考评机制。每户居民收取100-120元/年不等的资金作为奖励基金，每月开展“星级文明住户”、“卫生之家”、“文明家庭”、“清洁之家”等评比活动，评比结果与年终返还挂钩。表现太差的根据每月评比情况扣除部分保证金，用来奖励表现优秀的住户，以此激发群众，从过去的旁观者和被管理者转变为实际参与者和管理者，从而改善散居院落环境卫生状况，逐步提高群众的宜居素养。监督上，一方面是通过各项环境治理责任划分实行互相监督，另一方面通过发展农业和乡村旅游等产业来接受外界的监督。目前，通过政策层、组织层和操作层作出的农村环境自主治理探索实践，该模式逐渐受广大村民群众接纳，彭州市大多数村的村容村貌得到了改善，农村环境治理日趋常态化，大多数村民都住上了花园式新居。

3 农村环境自治模式政策建议

从彭州市农村环境自主治理模式的运行，在群众中做的工作较多较深，各个管委会和委员会在发动群众自治里取得了重要的作用。但是完全实践农村环境自治工作仍然存在问题，比如缺少农村环境治理的法律法规，而且委员会等自治模式中的组织层更多的是着手群众工作，参与政府政策决定还不够。因为，对农村环境自治模式的落实还需注意以下几点：一是加大国家层面的农村环境自治法律法规的制定，改进政策的宏观供给，积极鼓励组织层和操作层参与政策制定。核心问题是政府、村委、村民等相关主体如何实现有效衔接与互补,实现农村环境的有效治理。自主治理并不等于政府不作为,作为公共管理部门,政府应该履行诸角色包括:保护公共资源、协调冲突、解决当地不平等、协助社区解决问题、支持当地能力建设等。二是保障对农村环境自治模式的结构优化和高效运行。虽然农村环境自治模式的初步基本结构呈现，且有效运行，但是如何做到结构的提档升级，要通过农村环境的实践分析，自主治理的流程设计建立高效运行的组织机构。三是加强对环境自治模式运行的监管。政策执行、行为落实，最后着重的就是监管。如何优化环境自治的监管机制，还需要政策层、组织层和执行层继续深入思考。四是继续做好群众思想工作，这是一切革命的基础。只有做好这一步，才能彻底拿下农村环境自治模式。

4 结语

通过彭州市农村环境自治模式的策划、运行，从效果看来，该模式在农村环境治理工作中有着巨大的潜力，广大“村民”作为环境治理的“主体”也将为环境治理提供崭新的视角和发展方向。借鉴初有成效的农村环境自治模式的结构和框架，具体分析各地的治理要素和环境状况，确定环境治理的基本方向，进一步完善和提升农村环境自治模式的有效运行，完美对接新兴城镇化的最优产业结构，促进全域经济发展，共同富裕。