浅论土地复垦问题及管理创新

张彦岚

（广西国土资源信息中心 广西南宁 530022）

党的“十八大”制定了中国发展的战略蓝图，土地资源的开发与利用成为国家发展战略的重要支撑。同时，中国作为一个具有13亿人口的大国，粮食的自给水平直接关系到国家安全。中国第一个中长期粮食安全规划《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》强调，今后我国粮食自给率要稳定在95%以上。而土地作为粮食生产的最重要要素，到2020年，耕地面积保有量不得低于18亿亩红线。在经济社会发展过程中，土地资源一方面作为经济社会发展的最重要支撑而被大规模地加以开发利用，同时土地资源又作为保障国家粮食资源的最重要生产要素而处于最严厉的保护当中，经济社会发展与粮食安全保障在土地问题上的土地需求处于严重的结构性矛盾之中。因此，土地资源的开发利用，尤其是土地综合复垦就成为保障土地增量的最重要措施。探索土地复垦中存在的问题及管理创新并努力实现土地资源的可持续利用对经济社会的发展具有十分重要的作用。

1 当前土地复垦中存在的问题

土地复垦是土地综合治理中的重要环节，土地复垦的质量和水平对于土地资源的可持续开发利用具有决定性的影响。综观全国各地土地复垦工作，主要存在以下几个方面问题：

1.1 土地复垦垦好不垦差，为腐败预留下制度漏洞

地复垦垦好不垦差是当前土地复垦管理工作中存在的重要问题。一是具有实际工作量需要连片土地开发的土地由于多方面原因往往无法进行立项进行建设。二是一些地力条件较好、土地等级较高并且没有足够实际工作量的土地往往被纳入复垦范围，土地复垦造成零星分散的这种现状，必然不利于土地的综合治理和规模开发以及土地的长远利用和集约经营，对土地整体质量的提升更加无法发挥更大的实际提升效果。三是土地复垦管理垦好不垦差现象十分明显，一方面，一些亟待整理的土地无人予以关注，致使需要大额财政资源支持的连片土地复垦工作无法进行整理，大量真正有利于提升地力的项目往往无法获得立项；另一方面，一些条件良好并且根本不需要进行复垦的土地持续投入财政资金进行投资建设，这样的土地复垦现状既严重耗费了公共财政资源，同时也为土地治理和复垦腐败留下了伏笔，更严重损害了土地资源及开发利用的良性发展。

1.2 土地复垦项目中，土地改良与附属设施项目本末倒置

土地复垦的根本目的在于地力的提升，而要实现地力的提升从根本上看就是实施土壤改良。但在土地复垦工作中，多数的土地复垦项目实际都是属于对土地中道路、水渠以及化整为零的连片整理。其中，用于土地平整尤其是土壤改良项目在全部项目当中所占比重不高，造成土地复垦过于注重对土地附属工程的建设而忽视土地本身提性改良的后果。更为严重的是，在土地复垦工作中，多数的土地附属工程实际上已经客观存在，这些附属工程的立项原因仅仅是由于原来存在于地块当中的这些附属项目的规格和标准较低，存在可以提升的空间。而在土地复垦的可行性研究当中，一些基层单位人为降低现存土地附属设施的数量和实际规格，在获得立项条件加以立项，形成虚假的土地复垦工程，从而损害了国家和社会的利益。而对于土地平整和土壤改良等重要内容，由于其实际建设成本较大，一些建设单位不愿意将真实的建设成本用于土壤改良，从而有意或无意地忽略了对土壤改良的实际投入，进而造成对土地附属设施上投资过高的结果，使财政资金并没有真正地用于土地质量的提升上，造成土地复垦本末倒置的严重后果。

1.3 土地复垦建设项目程序不完整

土地复垦项目建设程序不完整主要表现为：一是在项目的立项初期，由于基层国土部门对于项目是否可以实际立项不够明确，所以项目对拟立项目的实际情况尤其是三维地理数据的准备并不十分充分，导致可行性研究报告的相关数据准确性不足。这种可行性研究不足在项目被立项后，必然会对项目的实际建设成本造成严重影响；二是在项目建设完成后，项目的验收也存在着走过场的情形，土地复垦项目在数据、标准、规格、材质、工艺、时间、空间等项目和标准上的能否严格与可行性报告和项目设计保持一致性并没有经过严格的测量，聘请的社会中介组织也未严格履行相关程序，从而使项目管理上的潜在风险。当然，在项目建设过程中，第三方监督不到位造成项目建设结果脱离原有计划的情况也时有发生。

1.4 原始地理信息不全严重影响到项目建设成本的可靠性

土地复垦项目的三维地理信息是土地复垦项目建设成本计算的原始依据。原始地理三维信息不全是土地复垦项目建设成本核定中的重要安全隐患。前述说明，由于在可行性研究阶段，项目能否最后立项存在着较大的不确定性，而项目可行性报告中的原始地理信息需要通过前往项目进行实地测量后获得，其中所需要的项目前期成本较大。为此，一些基层项目申报单位为了节约该项支出，往往按照一个较为宽松的设计数据作为实际地理三维数据进行项目申报，这就直接影响到项目建设成本的真实性。项目立项后，由于没有程序要求对既已立项项目进行原始三维数据的再次核对，所以其建设成本就是建立在一个不真实的设计数据之上。待项目建设开工后，项目的原始地理信息被破坏，致使项目的实际建设成本无法再行核实，从而造成项目建设成本失真。因此，原始地理信息不全成为土地复垦项目中的重大缺陷。

2 土地复垦项目建设问题的原因分析

2.1 土地复垦管理工作中存在着体制弊端

当前的土地复垦体制可以概括描述为：政府主导，财政出资，国土实施。所谓政府主导，是指全部的土地复垦项目的组织实施均以政府名义组织施工，但在事实上几乎所有的土地复垦项目的所有程序都是在国土部门的主导下完成的，而其他部门甚至括财政部门都没有充分地参与到项目的建设过程当中。由此，上述土地复垦体制从实质上看几乎都是由国土部门负责规划、组织、实施和验收，国土部门在土地复垦工作中的权力失去了监督和制衡，因此，这一体制不可避免地滋生了各种问题，不利于从更宏观和科学的角度，有效提高土地复垦的最佳效果，更不利于从效益、监督的角度提高财政资金的使用效益。

2.2 土地复垦问题中的机制原因

土地复垦管理工作中的机制原因是体制问题在机制层面上的反映。一方面，土地复垦对象地块的数据库建设严重滞后，对象目标不明确，相关地块数据不准确，土地复垦缺乏必要的数据库支撑，致使土地复垦的可行性研究报告存在严重的数据漏洞，为项目建设的中后期管理、目标管理、成本管理带来巨大隐患。另一方面，由于土地复垦管理工作数据库建设严重滞后，短期项目所选定的复垦地块缺少必要的横向对比，导致建设项目的科学性、合理性无法进行横向比较，对土地复垦的宏观效果带来负面影响。再一方面，自下而上的项目申请机制也存在着重要缺陷，反映出土地复垦过程中的宏观性、统一性标准没有得到充分的考虑。同时，在机制层面还由于地区间平衡的需要，所以一些地区超过标准等级不需要复垦治理的土地继续进行复垦，而另一些地区未达到标准等级的大量土地又无法得到较好的复垦治理。

2.3 利益链条影响到土地复垦的最终效果

土地复垦是建筑工程领域中的一个重要细分市场，其中包含着十分重要的正常的市场利益。但是，在土地复垦细分市场当中，政府在采购土地复垦服务时，国土部门存在着形式上尤其是事实上的支配权，外部有效监督制约机制较少，权力制衡不明确，因此，在土地复垦建筑工程市场当中很容易形成相关的利益链条，这些利益链条的存在，对工程项目的实施、质量监控、验收等诸多环节都会产生重要的影响，从而导致土地复垦项目实施过程中的各种问题的发生。

3 土地复垦管理的创新对策

3.1 完善体制建设，形成权力制衡，促进土地复垦市场健康发展

加强对土地复垦管理工作的最重要措施是完善土地复垦工作的体制和机制建设。从体制角度看，必须在土地复垦管理中引入更多的权力制衡因素，尤其是来自土地管理系统以外的制衡因素。这些制衡因素既要来自纪检监察系统，但更需要来自于相对对立的专业部门。非专业部门作为制衡机制的参与人，存在着土地复垦专业知识不足等诸多不便，从而使土地复垦工作中的制衡目标无法真正得以实现。因此，只有专业部门的参与，土地复垦管理工作才能够真正克服盲区和死角。从程序上看，任何一个环节的监督缺失都可能导致土地复垦工作的不透明，因此，制衡因素必须体现在土地复垦过程的每一个专业环节，因此，专业机构对土地复垦工作的全方位和全程镶入，才能够在每一个环节上体现出制衡因素的存在及其价值。

3.2 加强土地复垦机制建设，推动土地复垦制度的不断完善

加强土地复垦管理的机制建设，是推动土地复垦制度不断完善的重要保证。一方面，土地复垦管理工作必须坚持宏观、统筹原则，从总体上把握一个地区的现状，明确标准，在此基础上进行土地复垦的科学规划和统一管理。各级政府尤其是土地管理部门应该加强协调，形成省（区）与县级土地部门的良性互动。在立项管理工作中，应该借鉴部门预算二上二下的成功经验，由省区一级优先发布土地复垦的方向、规模条件等限制性因素，基层土地复垦单位根据省区一级的规划进行初次申报；省区一级国土部门根据初次申报情况，结合当期的土地复垦政策进行初次筛选，从而得出拟立项土地复垦项目的初步名单；在此基础上，县一级国土部门应该根据初步名单进行详细的可行性研究，最主要的是核实相关拟立项项目的地理数据信息，为项目的资金安排提供可靠的依据。

在土地复垦市场化的过程中，土地复垦项目必须面向市场进行透明的市场化操作，并予以制度性保证。竞标单位必须独立核实项目对象的地理信息数据，并据此提出项目的建设成本。由于在土地复垦项目的初始信息中，已经包含了建设的相关确定性信息，项目的建设时间，质量标准都不再具有弹性，因此，在建设项目的市场化过程中，其最为核心的仅仅是建设成本的问题。同时，由于各竞标单位需要独立核实项目的地理信息，也为其他体制内的权力制衡主体提供了相关的参考依据，从而更加有效地促进项目建设的透明度，为项目的廉政建设打下了良好基础。

3.3 大力推动国土信息化建设，为土地复垦精细化管理提供良好的技术保障

在当前的经济社会背景下，土地复垦管理工作实际上是土地资源信息化下的一项常规工作任务。土地资源的信息化建设水平直接关系到土地复垦工作的质量和水平。首先，土地复垦项目的信息化水平决定着土地复垦工作的科学性。项目建设对象信息是确定项目分布、规划和标准的基础条件，更是宏观决策的重要依据。项目建设对象的信息的有或无，少或多，充分或者不足，都对宏观决策的水平产生直接的影响。其次，建设对象的地理信息数据，尤其是项目建设对象的三维空间信息更是决定建设成本的基础信息。三维信息的有无，对项目建设过程中的进度管理、质量管理以及建成后的检查、验收以及第三方的监督甚至廉政建设都具有十分重要的作用的意义。再次，信息化建设是完善土地复垦政策的基本依据，对土地复垦工作的长远规划和发展具有决定性影响，甚至对于一级财政的支出结构都具有重要影响。因此，国土资源信息化建设是事关土地复垦管理工作的重要基础；而包含在信息化建设过程中的土地复垦项目信息化建设，更是信息化建设过程中必须关注和解决的核心问题。土地复垦项目的原始地理数据采集与保证，必须要以相关的法律和制度建设为基础并保证实施。

3.4 努力加强对土地复垦的质量监管，大力提升财政资金的使用效益

在土地复垦可行性研究报告真实可靠的基础上，加强对土地复垦过程的监督管理，是提高土地复垦质量的重要环节。一方面，要加强对工程材料的质量监督，为项目建设质量提供基本保障；另一方面，应该加强对工程建设的工程技术监督，尤其是涉及土地提性改良以外的土地间道路、水渠的工程质量建设工艺，必须加强对建设过程的监督管理，确保施工工艺符合项目建设质量标准的要求；再一方面，必须加强对隐蔽工程、砌体、浇注体的体积、厚度等项目的测量检测，确保符合项目建设标准。

加强对建成项目的验收检查是加强土地复垦质量监管的重要内容。科学、合理、有效的土地复垦权力制衡机制在项目的验收检查中应该发挥重要作用。一是政府的有关监督检查部门应该介入对项目的验收检查；二是专业的社会中介机构应该在项目的验收检查中承担相关的技术性把关工作，确保项目建设结果符合相关技术性标准；三是国家的相关机构或者社会中介机构应该承担起建设成本的审核工作。对于上述各方面的工作，应该有体制、机制和制度方面的保障，以确保相关工作的开展有制度性的基础。同时，还应该努力加强法制建设，以法律为基础，不断提高相关部门在土地复垦管理工作中的法律责任。

3.5 不断优化土地复垦项目支出结构，努力提升土地等级的核心要素

土地复垦的目的在于提高土地的综合产出能力，其核心要素是提升和改良土壤的质量。由于当前的土地复垦工作存在着土壤改良与土地间附属设施建设本末倒置的问题，所以，合理安排土壤改良与土地间附属设施建设的投资比例，形成良好的土壤承载力与土地间配套设施科学合理的配置是土地复垦的重要目标。一方面，应该切实加大对土壤改良的投入，努力提高土壤改良在土地复垦项目内的投资比重，体现土地复垦的根本目标；另一方面，附属设施的建设在土地复垦中的比重应该科学合理，对于土地等级过差的地块以及规模过小的地块不应该安排作为土地复垦项目；再一方面，附属设施之间项目结构也应该科学合理，供水、道路以及其他设施应该以保证基础和根本需要为目标，减少不必要的道路项目支出，从而提升财政资金的使用效益。