我国草根志愿者权益保护的法律思考

毕文轩

我国草根志愿者权益保护的法律思考

毕文轩

草根志愿者是伴随着改革开放的发展而逐渐成长起来的新生力量。草根志愿服务组织及其志愿者解决了许多政府无力解决的问题，影响着政府的政策及国家经济与社会的发展。但从我国草根志愿者的权益保护状况看，仍存在很多问题有待解决。本文将对于草根志愿者权益保护的相关问题进行探讨和分析。

草根志愿者；权益保护；法律思考

一、草根志愿者的概念

“草根”一词最早流行于美国。“草根”的说法产生于19世纪美国寻金热期间，坊间盛传有些山脉土壤表层草根生长的地方蕴藏黄金。“草根”直译自英文grass roots，有人认为它有两层含义：一是指同政府或决策者相对的势力，这层含义和意识形态联系紧密一些，人们平常说到的一些民间组织一般都可以看作是“草根阶层”，有学者就把这类具有“草根阶层”的非官方组织称作草根性人民组织。另一种含义是指同主流、精英文化或精英阶层相对应的弱势阶层，出身寒微，收入不高。本文是在第一种意义上使用“草根”一词的。一般说来，草根志愿服务组织的志愿者来自民间基层，是群众自愿发起的共同参与志愿服务的活动。他们扎根于人们的日常生活中，与普通民众的切身利益紧密相连，这种组织的志愿者结构决定其有天生的“草根性”。所谓草根志愿者就是指以自下而上的方式成立和运作，具有民间性、组织性的特点，并在相关社会领域合法开展活动，基于道义、信念和社会责任，自愿奉献时间、精力为社会和他人提供服务，不以追求任何物质性回报为目的的人。

草根志愿者具有以下特征：一是自愿性。自愿性是草根志愿者最突出的特点，他们参与志愿服务是自发的、自觉的、自愿的。二是无偿性即非营利性。这是志愿服务的本质属性，草根志愿者提供服务不以牟取物质利益为目的。三是社会公益性。志愿服务是一种以社会公益为价值取向的奉献行为，服务目的在于公共福利与社会公益。四是组织性。草根志愿者主要是由公民自发形成而非官方批准，以组织存在的形式进行志愿服务，公民通过建立公益性组织发扬乐善好施的光荣传统与人文情怀，从而获得一种满足感、成就感。五是自主性。志愿者所参与的志愿服务活动都具有自主性而非官方强制性，草根志愿者的帮扶对象、建立的公益项目完全按照社会需要由草根志愿服务组织为志愿者量身制定，灵活性强。草根志愿者在参与志愿服务的过程中，不受法定志愿服务组织的行政权力影响，具有自主性。六是民间性。民间性是草根志愿者的独特属性，草根志愿者的志愿服务活动是一种民间组织的活动并非政府行为，政府的公权力不参与其中。草根志愿服务组织是自下而上的群众自治组织，组织内部志愿者之间的相互关系也更加平等。

二、我国草根志愿者权益保护的概念及相关内容

所谓草根志愿者权益保护，是指为了防止组织内部的志愿者权益受到侵害，确保志愿者权益最终实现的制度化保护。从现实看，草根志愿者的权益保护主要是指通过政府、社会及志愿者组织赋予志愿者应当享有的各项权益并通过相关的法规、措施得以保护和实现的机制及其制度安排。从立法规定与精神上看，我国草根志愿者的权益保护的内容应当包括草根志愿者的基本权益和特殊权益两个方面。

草根志愿者的特殊权益主要有：一是知情权。志愿者有权了解志愿服务的性质和内容，应当公布与志愿服务项目有关的真实、准确、完整的信息，特别是在志愿活动中可能出现的风险。二是获得免费培训的权利。志愿者在参加志愿服务时，有权免费接受与志愿服务相应的知识和服务技能的规范培训。对志愿者的培训一般包括基础培训、专业培训和岗位培训等，以便更好地满足志愿服务活动的要求，保证志愿服务的质量。三是优先获得帮助的权利。志愿者在困难的时候，在同等条件下有权优先获得志愿者组织和公益组织提供的帮助。四是获得适当补贴的权利。主要是指包括最基本的生活费用、志愿者招募地与服务地之间往返的交通费用、食宿费用等等。五是侵权免责的权利。志愿者在进行志愿服务时，只有在故意或者存在重大过失时，志愿者才对其行为给他人造成的损失承担法律责任。

三、我国草根志愿者权益保护中存在的主要法律问题

1.草根志愿者维权无法可依。我国草根志愿者权益无法得到有效的保护，主要体现在现行的法律法规中没有明确草根志愿者的法律地位，对草根志愿者的权利和义务没有明确统一的法律规定，志愿者参与志愿服务过程中受到损害，尚无法有效地依靠法律法规保护合法权益。例如，在2011年杭州西湖博览会上，有些公司让草根志愿服务组织的志愿者工作到很晚，把这些志愿者当成免费的劳动力。还有一些草根志愿者在举报制作假冒伪劣商品的工厂时受到殴打导致受伤，却难以得到补偿等等。尤其是当草根志愿者在参与抢险救灾、维护治安等危险系数较大的志愿服务时，由于不可抗力或意外造成人身伤害和财产损失时，他们无法通过法律途径提出赔偿要求。在我国，由于许多草根志愿服务组织的发展仍然受制于资金的不足，要获得捐赠资金必须要有法律上的合法身份，但草根志愿服务组织的身份困境直接阻断了其资金来源。若依靠会费和服务收费的方式获得资金，就要求草根志愿服务组织有足够的规模和影响力，能够吸纳更多的志愿者，并且能够争取到来自政府和社会方面的项目，而规模和影响力的扩大对于目前我国的草根志愿服务组织来说并非易事。资金的匮乏增加了草根志愿者合法权益保护的难度，草根志愿服务组织也没有足够的资金主动为草根志愿者购买相应的保险，使得他们在志愿服务过程中的合法权益保护要求得不到满足。当草根志愿者权益受损时，既没有足够的资金来源可依靠，也没有有效的法律救济途径，最终导致草根志愿者维权时无法可依。

2.草根志愿者的各项权利保障不力。2006年发布的《北京市志愿服务立法调研报告》显示，“11%的草根志愿者曾受过身体伤害，13.3%的草根志愿者曾受过精神伤害。60.5%的草根志愿者从未与志愿服务组织签订协议书，60%的草根志愿者未获得过人身保险，43.5%的草根志愿者未享受相应的安全保障和适当的医疗卫生条件，40%的草根志愿者不享有相关应急制度保障，13.9%的草根志愿者未得到组织的管理、监督和指导，18.3%的草根志愿者从未得到相关培训，68.5%的草根志愿者参加了组织指派的非志愿性的活动”。这些权利保障的缺失不仅对草根志愿者的自身权益构成侵害，而且从长远看，也不利于志愿服务事业的发展。志愿者为志愿服务事业付出了时间、精力，但是当志愿者的权益受损时却没有得到任何补偿和抚恤。除了志愿者的人身权利得不到保障，对志愿者的家属打击最大的还是受到伤害后无法获得相应的赔偿或补偿。以上这些足以表明我国草根志愿者的各项权利保障不力。

3.社会上对志愿者不支持的现象比较严重。“我国的公民精神还比较薄弱，民主精神、参与精神、权利意识、平等精神和社会责任感是公民精神的重要体现”。托克维尔在研究美国的民主的时候，就注意到发达的公民精神在美国结社中的重要作用，这也是西方国家志愿服务组织发达的重要内在因素。而我国不同于西方，志愿意识和公民精神在社会中非常薄弱。例如很多草根志愿者在参加志愿服务时遭受到单位和家庭的反对，一方面是大多数单位从本单位的局部利益来考虑，认为工作人员参与志愿服务活动会影响单位的工作效率，从而错过了晋升、分房、评职称的机会，有时还会受到单位同事的排挤，甚至最后连工作也没了。另一方面是很多草根志愿者由于参与志愿服务活动，陪伴家人的时间也会相应地减少，容易造成家庭矛盾。更重要的是缺乏法律层面的保护，维权时无法可依。

四、加强我国草根志愿者权益保护的对策

1.建立和完善草根志愿者的人身保险制度和专项基金。随着我国志愿服务范围的增大，由于草根志愿者所服务的一些领域，诸如抢险救灾、维护治安等常常存在一定的危险。例如草根志愿者深入某一传染病高发地带开展支教服务，冒着被传染病菌携带者和传染病感染者感染的危险。他们极有可能在服务过程中遇到某些危险，危及自身的健康，乃至生命安全。草根志愿者在不求任何物质报酬的情况下，自愿贡献个人的时间及精力，为促进社会和谐进步提供服务，显然不应该由个人来承担这些风险。然而现在我国大多数草根志愿者组织普遍存在经济困难，大多没有足够的经济实力来救助草根志愿者，草根志愿者的补偿责任完全由草根志愿者组织承担也显然是不公平的，因为草根志愿组织作为非营利机构，并没有在草根志愿者提供志愿服务中获取经济利益。基于此，草根志愿服务组织为草根志愿者购买保险是较好的解决途径，草根志愿服务的组织者应当根据服务内容为草根志愿者提供相应的人身伤害保险、医疗保险、财产保险，在草根志愿者确实发生意外事故或遭受重大财产损失时，可以由保险公司给予相应的补偿或赔偿，切实保护草根志愿者的各项权益。

2.建立草根志愿者的权益保护法律体系。我国草根志愿服务队伍发展得很快，但相应的法律法规效力等级不高，都是属于地方性法规。我国第一部关于青年志愿服务的地方性法规是1999年8月在广东通过的《广东省青年志愿服务条例》，至今全国统一性的志愿服务法律法规还没颁布。地方性志愿服务条例尚欠完善，例如很多地方条例的调整范围主要针对法定志愿服务组织，未将草根志愿服务组织的志愿服务纳入立法范围。一旦草根志愿者发生意外，若想通过法律途径救济将变得无法可依。“草根志愿者的合法权益包括基本权利和特殊权利，应当通过志愿服务立法予以明确，随着志愿服务活动的日益发展，法定志愿服务组织志愿者的权利越来越多地被全国各地方性规定所明确，关于这些具体权利的内涵和外延的研究也不断趋于成熟，在此基础上具备了制定全国统一的志愿服务法并将草根志愿服务组织纳入立法调整的范围之中，并对草根志愿者的权利予以明确规定，是对草根志愿者合法权益进行保护的直接依据”。制定全国统一的志愿服务法并规定志愿者具体享有哪些权益，这同时可以更全面、更完整地保护法定志愿服务组织志愿者以及保护草根志愿服务组织志愿者的合法权益不受损害。

规范草根志愿服务组织与志愿者之间的关系，是维护草根志愿者合法权益的重要环节。尽管志愿者应当服从志愿者组织的安排，但双方基于志愿目的、服务对象等的共同合意而形成的是平等民事主体之间的关系，而并非管理与被管理的关系，更不是行政管理的关系。志愿者组织在志愿者服务的过程中必须对志愿者的合法权益给予足够的重视和保护。志愿者组织是志愿服务活动中的志愿者权利保障的主要义务主体，只有志愿者的权利得到充分保障，才能使其全身心地投入志愿服务中。在某种程度上而言，志愿者组织对社会志愿事业的贡献主要是通过协调联络志愿项目、招募安排志愿者和为志愿者提供后勤保障服务而实现的。在对志愿者各项实体性权利进行明确规定的同时，应当对其权利实现设置一套可行的保障性机制。对于志愿者权益的法律救济途径，社会普遍难以提出明确的看法，且国家也没有对此做出明确的规定与宣传。“立法上的不足直接导致了志愿者在法律上的诉求受到限制，在程序上没有提供明确的诉讼方法和诉讼途径，且对赔偿范围、责任承担等问题的措辞显得含糊甚至空缺。当志愿者权益受侵害时，找不到相关的法律依据，难以对自身的权益进行有效的维护，导致救济不强效”。因此，在志愿者权益保护法律体系中，应当规定实体性权利的救济途径和救济内容。具体而言，志愿服务立法不仅规定法定志愿服务组织志愿者的权利，更应该将草根志愿者的权利纳入法律保护体系之中，还要规定与这些权利相对应的义务人的义务，以及义务人违反义务时应承担的责任。当义务人违反其作为义务或者不作为义务从而伤害了志愿者的合法权益时，志愿者有权向志愿组织或者责任主体主张其合法权益，当向志愿组织之外的其他责任主体主张权利时，志愿组织应当提供相应的支持和帮助；当志愿组织侵害志愿者的合法权益时，志愿者有权向志愿组织的业务主管单位寻求权利的申诉和救济。另外，当通过其他途径仍不能有效维护志愿者的合法权益时，可以通过诉讼的方式向法院寻求司法救济，任何单位和个人不得对此加以限制和干涉。

3.完善有关志愿服务的社会保障体制。志愿服务是社会服务保障领域的一种重要形式。志愿服务法与社会保障法具有互补性，不少欧美发达国家已经把志愿服务法律纳入本国的社会保障法律体系之中。例如，“《美国纽约州志愿消防员抚恤法》为志愿消防员建立了相当完善的抚恤体制，该法详尽地规定了志愿消防员在公务中致残或死亡应得抚恤金的具体数额”。此规定对志愿服务活动中的志愿者给予了极大的支持与合法权益的保护。我国也应当借鉴其他国家的规定，将志愿服务纳入社会保障体系中。

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责任编辑：何岩

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1671-6531（2015）21-0003-03

毕文轩/华东政法大学讲师，硕士（上海200042）。