中国自由贸易试验区金融改革问题探讨

裴长洪 研究员

目 前我国有两类自由贸易区:一类是双边、区域中各经济体达成的贸易投资自由化协议，并按照协议相互提供优惠措施的自由贸易区(FTA);另一类是一个经济体单方、主动地向世界各经济体提供的贸易投资自由化优惠措施(FTZ)。这里讨论的中国上海、天津、广东、福建的自由贸易试验区属于后者。

一、金融改革在自由贸易试验区改革任务中的重要意义

按照党中央、国务院的部署，我国自由贸易试验区的改革任务基本可以归纳为四个方面。一是深化边境开放:主要是针对货物贸易领域，围绕贸易便利化改革，采取海关、边检、码头、仓储、物流等方面的便利化改革措施，目的是降低成本、提高效率，同时也包括一些关税领域和非关税领域的改革和调整措施。二是扩大边境后开放:主要是针对服务贸易领域，在各个行业中采取力度空前的扩大开放的措施。三是营商环境法治化、国际化:重点体现在法律、法规的修订和重建，要依靠与国际接轨的法律和规章制度来塑造新的营商环境。通过自由贸易试验区的改革试验，进行改革的压力测试，以应对中美、中欧投资协定谈判以及应对正在进行和酝酿的TPP、TTIP、TISA等由美国主导的国际谈判所形成的国际贸易新规则;并成为我国实施高水平自由贸易区网络的体制机制的基础。四是政府职能转换:贸易便利化改革涉及海关等各监管部门的协调以及如何简化程序、提高效率;投融资改革要适应准入前国民待遇和实行负面清单管理，从重事前审批转为重事中事后监管;服务产品市场化还涉及市场构建、价格改革以及市场监督管理转变问题;人员流动涉及劳动力市场管理改革、境外人员居留等一系列管理改革;信息沟通涉及网络、移动互联网等领域扩大开放后面临的管理工作的转变和完善。改革的目标是实现贸易便利化、投融资便利化、服务产品市场化、人员流动便利化、网络信息沟通便利化，最终实现经济体制创新、政府管理创新，为国家治理体系和治理能力现代化探索新路径，形成可复制、可推广的改革经验。

金融改革属于扩大服务贸易领域开放的内容，同时又与营商环境改革、政府管理方式改革的关系十分密切。从开放的重点领域来看，过去货物贸易领域的开放已经比较深入，因此，新一轮开放的重点领域是服务贸易领域，而服务贸易的开放主要不是边境上的开放，而是边境后的开放。服务贸易的开放有四种模式(跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动)，都要求扩大服务产品的内外流通渠道。而商业存在的开放是服务贸易开放的关键，因此投资管理体制改革成为重点，要求实行准入前国民待遇和负面清单管理;而在各行业的商业存在中，金融业开放又是最复杂和难度最大的行业之一，因此金融业的改革开放在很大程度上是检验服务贸易开放程度的重要衡量尺度。

金融改革开放涉及金融主体准入(商业存在)、金融市场开放(市场交易和规则)以及金融中间商和专业人员流动(自然人流动)等各方面，因此是服务贸易自由化的重要问题。同时，金融业开放与正在酝酿的第二代国际贸易政策有密切联系，从而对我国营商环境和政府管理方式提出新的要求。美国试图在WTO 之外，通过跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)谈判解决边境线后的开放问题。在美国贸易代表办公室贸易政策委员会举行的TPP 谈判征求意见会议上，美国服务业联合会提出服务业应该是TPP 谈判重点，因为美国服务业占据GDP 的80%，吸纳了80%的就业人口;在TPP 谈判中，美国应重点关注快递服务、金融服务、电子支付、电子商务、电讯服务、视听服务、知识产权和能源服务等服务部门的市场准入、透明度和投资者保护问题。国际货币基金组织 (IMF)数据表明，2010 年TPP 成员国GDP 总额高达16.9 万亿美元，占世界 GDP 总额的27.2%，若日本加入，其GDP 总量将达到22.3 万亿美元，占世界GDP 总额的35.5%，成为世界最大的自由贸易区。中国正面临着是否加入，什么时候加入及能否参与规则制定等一系列新问题。因此，自由贸易试验区的服务贸易自由化实际上已经作为应对挑战的先行先试的压力测试;而金融业的开放则还关系到人民币国际化的进程，关系到我国通过新的国际开发性金融机构的设立参与全球金融体系的治理，为全球经济治理提供各类公共产品，进而达到参与世界经济的构建、改善国际经济秩序的目的。

二、上海自由贸易试验区扩区前后金融改革的进展与前瞻

到2015 年4 月底为止，上海自由贸易试验区的金融改革进程可以划分为扩区前和扩区后两个阶段。2013 年10 月至2014 年12 月是扩区前的阶段，这个阶段的特点是:

(1)新设立的金融机构数量快速增长。按照上海自由贸易试验区产业经济发展2015 年预期指标(金融服务产业部分)，2015 年金融机构数要达到3700 家;2015 年金融机构达到100 家，类金融机构达到600 家，与金融相关的企业3000 家;融资租赁资产规模2012年为25 亿美元，2015 年预期为150 亿美元，力争2 ～3 年试验期超过150 亿美元，占全市比重超过30%;跨境贸易电子商务交易额2015 年达到1000 亿美元，力争实现20%以上的增长。自2013 年9 月底上海自由贸易试验区挂牌以来，截至2014 年5 月底，区内金融机构总数达到2297 家，占到全区新设企业家数的24%，已完成2015 年产业规划指标的60%以上，其中持牌类金融机构达57 家，融资租赁股权投资类金融机构321 家，金融信息服务、投资与资产管理等金融相关企业1919 家;在国际金融交易平台建设方面，上海金交所黄金国际板已于2014 年9 月投入运行，上海国际能源交易中心、上海国际金融资产交易中心、大宗商品国际交易平台以及跨境清算平台等多个金融创新平台均已完成或进入了启动阶段。到2014 年年底已有87 家有金融牌照的机构和一批金融服务企业入驻上海自由贸易试验区，但是这些机构在自由贸易试验区内开展业务的权限却有所不同。其中只有13 家中外资银行接入自由贸易账户系统，开立自由贸易账户10000多个。作为自由贸易试验区金融改革的基础工程，自由贸易账户为资本项目开放打下了基础。

(2)扩区前自由贸易试验区金融业务发展不快。在金融机构快速落地自由贸易试验区的同时，区内金融业务的发展却总体低于预期:截至2014 年9 月，自由贸易试验区的贷款余额为823 亿元，同比零增长。而同期上海地区银行业的贷款余额增幅为6.9%。相比之下，自由贸易试验区金融业务增长明显落后于区外，说明原来的区域设计缺乏有效的业务来源，自由贸易试验区域设计应当集中于经济活动和金融活动的中心区。

(3)金融改革进展低于预期。上海自由贸易试验区是我国金融开放创新先行先试的重要载体，具备国际传统意义上的“自由贸易园区”(FTZ)与“金融自由区”的双重属性。在《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》公布后，各界高度聚焦上海自由贸易试验区“探索资本项目可兑换、利率市场化、金融服务业开放”等改革内容，但在扩区之前的实践中，上述改革内容进展速度低于人们的预期。金融改革进展低于预期的因素比较复杂，但与金融业务发展不快具有相似之处的原因是自由贸易试验区范围狭窄，而且远离经济活动和金融活动中心的局限性不容忽视，因此扩区成为解决这些问题的首要任务。

扩区最终获得通过的方案是向上海浦东成熟的城区扩展，特别是把陆家嘴金融贸易的核心区域覆盖在内，就是要把上海金融贸易经营活动最密集的区域纳入自由贸易试验区;这就为扩区后自由贸易试验区的金融业务发展和金融改革开放提供了有利的试验场所和基础条件。但扩区不等于解决了所有问题，上海自由贸易试验区金融改革开放的进展，仍需要理清以下一些基本思路:

（六）完善科学的考评体系。法治宣传主管部门要进一步完善运用考评推动责任制落实的相关机制，推动建立科学的考评体系，并形成督导抽查通报等一系列的考评措施，强化实施。在制定相关考核细则时要注意：一是考核指标要可量化，具备科学性、可操作性；二是考核要公开、公平、公正，加强利用互联网云平台、大数据等技术，探索引入第三方评估机构独立评估；三是要加强考评的结果运用。考评的结果要运用于综治、绩效、文明等各类考评中，作为干部选拔任用的重要依据。

第一，要充分认识上海自由贸易试验区的金融改革的特殊性。除了具有与其他试验区相同的任务之外，上海自由贸易试验区又具有特殊性，就在于上海自由贸易试验区金融改革应与上海国际金融中心建设形成联动机制，关联性很强。上海国际金融中心建设的目标是到2015 年确立上海的全球性人民币产品创新、交易、定价和清算中心，到2020 年建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心。全国范围内，这种国际金融中心不可能多，这就决定了上海自由贸易试验区的金融改革有其特殊意义。这一特殊之处未必需要考虑在全国范围复制和推广，也未必需要考虑在全国范围的联动效应，相反，顶层设计要为上海未来国际金融中心的建设和发展单独量身定做一套行之有效的改革方案。

第二，要继续谋划深化资本项目开放的具体举措。人民币资本项目开放的最后目标是实现居民与非居民在大陆境内外可以自由地购买以人民币或东道地货币定值的实物资产和金融资产。以往已经有了境内外合格的机构投资者 (QFII、QDII)、沪港通、通过自由贸易账户开展境外人民币借款等实践措施。开立自由贸易账户后，区内企业可以与境外自由汇兑资金，境外企业可以按准入前国民待遇原则享受相关服务。截至2014 年年底，区内企业人民币境外借款累计发生120 笔，金额197 亿元，利率为4.2%。从2015 年宏观经济稳增长以及将采取松紧适度的货币政策要求来看，可以考虑适度扩大人民币境外融资规模，以境外低利率资金平衡境内资金市场价格，为此，应继续扩大人民币境外借款规模，同时让更多境内外金融机构接入自由贸易账户系统，允许更多企业开立和利用自由贸易账户，更多更有效地利用境外的低利率资金。

从未来发展看，要优化自由贸易账户管控机制，增强“一线”“二线”资金互动。

设立上海自由贸易试验区的目的并不是建成一个“飞地”型的离岸中心，而是引领中国金融体系更高层次开放的示范区。这就需要在现有FT 账户体系基础上进一步进行投融资汇兑创新，探索区内与境内区外资金流动总量管控模式，即可以按照企业投融资汇兑需求预测实行自由贸易试验区“年度总额控制”的模式，央行等监管部门可以在遵循“有限渗透”原则的基础上分阶段扩大或收缩汇兑额度，同时提升金融机构开展分账核算业务的自主性。

第三，要继续谋划深化利率市场化改革。过去已经采取了基准利率基础上的浮动、存款保险制度以及放开外币存款利率上限等措施。下一步可以考虑:在岸外币继续放宽自由贸易试验区存款利率限制(目前300 万美元以下已放开)，直至取消;有条件放开自由贸易试验区内本币存款利率限制(与300万美元对等放开);离岸存贷利率全面实行市场化，但用于投资境内项目或借助担保、保证等形式的回流，则需要有相应的制度设计渠道。

推进人民币存贷款利率市场化还需要借助公司债券利率市场的促进机制。要建立新的公司债券发行和交易制度，推进按照公司债券性质和发行人条件决定公司债券利率的市场形成机制，从而影响人民币存贷款利率的市场化。而且，在资本项目开放中，大多数金融交易也集中在公司债券及其衍生品领域，境外人民币回流也主要投资于该市场，缺乏成熟的公司债券市场，就很难有效推进。

第四，要探索金融发展的政策支持。自由贸易试验区将是中国参与世界竞争合作的一个重要平台，这就要求自由贸易试验区制度环境必须与国际标准接轨，符合国际惯例与准则，且具备国际竞争力，这样才能吸引海外金融资源流入，促进中国经济结构转型和产业升级。从这个角度来理解，“要改革”不等于就“不要政策”。在明确自由贸易试验区“一线”和“二线”金融业务边界的基础上，金融监管部门需要加快自由贸易试验区内投融资汇兑和人民币跨境使用便利化的政策探索，尽快形成与国际规则接轨的金融制度框架:在金融制度和政策设计方面，自由贸易试验区即使不建成“洼地”，也不能脱离全球金融服务体系要求，建成缺乏国际竞争力的“高地”，至少应该建成符合国家金融宏观审慎管理目标、有效服务实体经济、与现有国际金融中心站在同等起跑线的“金融开阔平地”。但从国际比较的角度来看，上海自由贸易试验区目前金融支持力度即使与亚洲主要金融中心相比也存在较大差距。因此，上海自由贸易试验区要制订吸引国际金融机构、业务与人才的政策，在金融业务上，应采取:

离岸业务:对于金融机构离岸业务所产生的收入免征营业税;免除离岸存款的准备金缴纳义务;减或免离岸业务凭证、合同的印花税;修改完善离岸金融业务管理的相关制度，扩大中资银行离岸业务试点，允许符合条件的外资金融机构合法开展离岸金融业务(外资银行离岸银行业务现行管理办法中未明确)。

制定人才引进政策:减免自由贸易试验区内工作的外籍金融人才工资薪金个税;外籍金融人才来自境外的收入部分免征所得税;鼓励国内与海外专业机构在自由贸易试验区内办学、设立医疗保健服务机构等。

第五，要进一步完善金融基础设施建设。继续完善国际金融资产交易平台。中央银行在开放资本市场方面已经有“根据市场需求，探索在区内开展国际金融资产交易等”的明确意见。除了上海期货交易所在自由贸易试验区内建立承担国际原油期货交易平台的上海国际能源交易中心外，上海证券交易所在自由贸易试验区内筹建的国际金融资产交易平台，是面向自由贸易试验区并与国际金融市场接轨的资本市场体系。国际金融资产交易平台将为区内企业直接融资、中国企业海外投资并购、区内或境外投资开展风险对冲、境内证券机构拓展国际业务等提供服务、工具和平台。加上上海黄金交易中心以及中金所、上海清算所等国际金融服务机构的建立和完善，形成了体系比较健全的国际金融市场。

自由贸易试验区可以借鉴迪拜金融监管规范的经验，成立将一行三会监管功能合为一体的金融管理局或者管理委员会，负责监管与协调工作。在监管组织架构上可以借鉴迪拜的经验，设立自由贸易试验区统一性监管组织——中国自由贸易试验区金融事务管理局，具体负责:对全国自由贸易试验区内金融市场、在岸及离岸金融活动与机构行为监管工作;在全国人大授权范围内承担辖区内金融领域的立法与执法工作;国际监管信息交流与合作。

建立便捷、高效的支付结算体系。美联储的Fedwire 系统和私有的CHIPS 系统日均交易规模分别达到3.5 万亿美元和1.5 万亿美元，这两个系统合起来每天运行20 小时以上，为美元的国际地位和纽约作为国际金融中心提供了有力支撑。日本为了和欧美竞争，并抢在人民币之前扩大日元的影响力，也计划启动新的BOJ Net 系统，每天不间断运行24 个小时。面对越来越激烈的竞争，在中国现代化支付系统 (CNAPS)之外，我国人民币跨境支付系统CIPS 网络建设也在稳步推进。这一系统运行对于建设人民币产品中心和增强人民币的国际竞争力意义重大，因此应加大力度积极推进。

第六，要创新自由贸易试验区金融监管制度。自由贸易试验区金融政策分别由人民银行、外管局、商务部和金融行业监管部门等会同制定，金融开放的相关配套政策出台步调不一致，细则操作不到位，影响区内金融机构业务拓展与创新。自由贸易试验区资本项目可兑换与混业竞争对监管制度提出了挑战。

2013 年央行牵头建立的“金融监管协调部际联席会议制度”，致力于实现“金融信息共享和金融业综合统计体系的协调”，并作为“交叉性金融产品、跨市场金融创新”，“金融监管政策、法律法规”之间的协调机制，强调了一行三会各自在宏观审慎监管架构中的作用和协作，预防系统性风险的发生。自由贸易试验区可以借鉴迪拜金融监管规范的经验，成立将一行三会监管功能合为一体的金融管理局或者管理委员会，负责监管与协调工作。在监管组织架构上可以借鉴迪拜的经验，设立自由贸易试验区统一性监管组织——中国自由贸易试验区金融事务管理局，具体负责:对全国自由贸易试验区内金融市场、在岸及离岸金融活动与机构行为监管工作;在全国人大授权范围内承担辖区内金融领域的立法与执法工作;国际监管信息交流与合作。

三、天津、广东、福建自由贸易试验区金融改革特点评析

产融结合和创新将成为天津自由贸易试验区金融改革的特点。工业在天津经济结构中比重较大，发展先进制造业将成为天津经济转型升级的发展方向。围绕产业与金融发展的模式，促进金融资本与产业资本结合、金融创新与新兴产业结合、金融开放与引进新兴产业结合，将是天津自由贸易试验区金融改革的发展前景。从金融资源来看，天津是全国为数不多的获得全牌照金融业务资质的城市，而以融资租赁、股权基金、商业保理等新型金融服务机构以及商品交易所、股权交易所、铁合金交易所、金融资产交易所等新型金融交易平台和市场发展较快。因此，天津自由贸易试验区应促进金融机构、产品、组织与业态创新，采取先行先试，为新兴产业发展提供定制式和个性化服务。在金融服务的各种业务形态中，融资租赁是融合货物贸易、金融和类金融以及特殊目的的机构的经营模式，形成一体化、全产业链的新型金融业，它有利于促进高端制造业，如飞机、船舶、海洋工程构件、生物医疗设备等的发展。融资租赁业的发展将成为天津自由贸易试验区金融改革和发展的重头戏。

天津自由贸易试验区的融资租赁服务的改革措施，既需要复制和推广上海自由贸易试验区方案中有关融资租赁业的政策措施，还需要突出自己的特色。除了与上海一样需要发展跨境、大型设备融资租赁以外，还需要发展离岸金融业务，拓宽融资渠道。因此，还要争取通过离岸金融的试点方案，降低行业准入门槛，实施简化离岸账户审批、增加短期外债指标、开展租赁资产交易等措施;同时，为了完善融资租赁业的金融生态，建立资金持续供给机制，应推进不良资产处置、租赁资产证券化，建立融资租赁资产交易平台，完善租赁资产退出和转让机制。

促进外贸发展和转型升级是广东自由贸易试验区金融改革的重要目标，要通过金融创新促进广东外贸持续发展。通过金融创新发展贸易金融，鼓励金融机构创新内保外贷、境外融资贷款等贸易融资业务，探索建立以信息系统为平台，电子交易、物流配送、仓储管理和金融服务高度融合的供应链贸易新模式。鼓励保险公司创新和推广出口信用保险等与国际贸易密切相关的保险业务。鼓励贸易企业与金融机构融合，培育具有国际影响力的大型综合型商务型集团。

粤港澳金融合作应成为广东自由贸易试验区金融改革的特色，特别是广东自由贸易试验区的前海、横琴片区，应突出对港澳地区的金融开放:推动粤港澳跨境人民币业务创新、扩大人民币跨境使用，开展双向人民币融资，探索建立与港澳金融产品互认、资金互通、市场互联的机制，推动三地投融资汇兑便利化;扩大非银行机构以外的金融服务开放，特别是消费金融服务的开放，要允许港资依托实体商贸物流企业经营第三方支付服务和相关的金融服务。在该领域开放商业存在和自然人流动，促进消费金融和电子支付的发展，通过消费金融的发展促进居民消费在经济活动中发挥更大作用。探索实行本外币账户管理新模式，设立面向港澳和国际的新型要素交易平台。

两岸金融合作将成为福建自由贸易试验区金融改革的特点。应允许自由贸易试验区银行业金融机构与台湾同业开展跨境人民币借款等业务。支持台湾地区的银行向自由贸易试验区企业或项目发放跨境人民币贷款。对自由贸易试验区内的台湾金融机构向母行(公司)借用中长期外债实行外债指标单列，并按余额进行管理。降低台资金融机构准入和业务门槛，适度提高参股大陆金融机构持股比例，并参照大陆金融机构监管。支持两岸银行业在自由贸易试验区进行相关股权投资合作。研究探索台湾地区的银行在自由贸易试验区内设立的营业性机构一经开业即可经营人民币业务。允许自由贸易试验区内大陆的商业银行从事代客境外理财业务时，可以投资符合条件的台湾金融产品;允许台资金融机构以人民币合格境外机构投资者方式投资自由贸易试验区内资本市场。研究探索放宽符合条件的台资金融机构参股自由贸易试验区证券基金机构股权比例限制。研究探索允许符合条件的台资金融机构按照大陆有关规定在自由贸易试验区内设立合资基金管理公司，台资持股比例可达50%以上。研究探索允许符合设立外资参股证券公司条件的台资金融机构按照大陆有关规定在自由贸易试验区内新设立2 家两岸合资的全牌照证券公司。支持符合条件的台资保险公司到自由贸易试验区设立经营机构。支持福建省股权交易场所拓展业务范围，为台资企业提供综合金融服务。加强两岸在金融纠纷调解、仲裁、诉讼及金融消费者维权支持方面的合作，健全多元化纠纷解决渠道。