新型城镇化进程中失地农民权益保障对策研究

余东健，李文生

（福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州 350002）

新型城镇化进程中失地农民权益保障对策研究

余东健，李文生

（福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州 350002）

摘要：伴随着我国全面深化改革的推进和新型城镇化进程的深入，经济社会发展稳步前进。但是也暴露出不少问题，农民失地现象尤为突出。保障失地农民的合法权益，解决失地农民的生计问题，关乎新型城镇化的良好推进、社会经济的健康发展、小康社会的顺利建成。因此，严格规范政府行为、完善土地征收制度、科学制定保护体系已经迫在眉睫。

关键词：新型城镇化；失地农民；权益保障

城镇化是我国经济社会发展的必经阶段，是社会主义现代化建设的必由之路。新一届中央政府对于新型城镇化建设高度重视、大力推动，并取得一定实效，但也出现不少问题，其中失地农民问题越发突出。在制度、政策、法律等方面明显滞后于社会发展步伐的情况下，农民被征收土地之后，自身权益不能得到很好的保障，对社会的不满情绪日益加剧，甚至引发矛盾冲突，反过来也阻碍了新型城镇化的深入发展。因此，保护失地农民合法权益，建构失地农民的安全网刻不容缓。

一、新型城镇化进程中失地农民权益缺失的表现

（一）经济权益方面

1.生活保障的缺失

长期以来，土地都是农民重要的收入来源。当农民失去赖以生存的土地时，他们的生活水平会受到直接影响。想要让被征地农民过上好日子，征地补偿就不能低。但是，目前的征地补偿款较低，不能很好满足失地农民的现实需要。而且，失地农民短期内无法找到适合的工作来面对不断攀升的生活费用，征地补偿款又不能长期维持他们的生活开支，造成失地农民生活的困境。

2.土地财产权益的缺失

土地除了是农民劳动重要的生产资料外，对于非农业劳动人口来说，也是非常重要的生产资料。在新型城镇化进程中，土地的价值将不断显现出来。可在现实中，补偿给失地农民的部分大都是现有用途的价值，而土地在出让后增值的价值，给予失地农民的补偿比例却很低，失地农民不能很好的拥有土地的增值收益，这对失地农民来说是极为不公的[1]。

（二）社会权益方面

1.社会保障的缺失

失去了土地，农民也就失去了重要的生活保障。现阶段，我国农村的社会保障力度普遍不强。尤其对于失地农民而言，当没有土地作为保障，失去了可靠的经济来源，生活的困难可想而知。土地补偿款可以解决燃眉之急，但是后续的养老、就业等社会保障的不完善，失地农民的后顾之忧便会产生。

2.就业保障的缺失

对大多数失地农民而言，失去土地对他们意味着得重新选择人生的第二份职业。但由于自身能力水平以及文化素质不高，很难满足目前市场对人力资源的要求。农民对于农业生产较为熟悉，但对于其他行业却显得很陌生。一旦农民失去土地，要想找到合适的岗位就不那么容易。而且，当前的征地补偿主要以货币补偿为主，对于失地农民的就业援助却并不多。

（三）政治权益方面

地方政府利用其既是裁判员又是运动员的身份，掌握着征地中各个事项的权力，在强大的利益面前，各种机制条例不自觉地向自己倾斜，形成了双方不对等的局面。在这场实力并不相称的赛程中，身处不利地位的农民，被处于强势地位的地方政府所左右，农民的声音是那么微弱。加之农民文化层次较低，维护自身权益的意识不强，导致农民的知情权、表达权等严重缺失。

二、新型城镇化进程中失地农民权益缺失的原因

在新型城镇化加速推进阶段，失地农民在政治、经济、社会等方面的权益遭到损害，可以从下面几个角度探求原因：

（一）土地征收制度的缺陷

1.征地程序不够科学

第一，未能完全公开征收土地过程。政府征收土地的过程中，必须公开整个过程，让征地相关人员了解政策，充分听取农民的意见，达成广泛共识。但实际上，征地补偿方案的出台是政府部门自己确定，被征地者因为处于弱势地位，意见无法得到充分的征求。第二，尚未有效监督行政机关征地过程。行政机关在征收土地的过程中既是土地征收的决定者，又是土地征收的执行者。目前我国对行政机关的相关监督机制缺失，法律不够细化。在征地范围的决定权、征地审查权、补偿方案确定权等方面，都是政府全方位主导，极易造成某些官员滥用权力，损害集体和农民利益[2]。

2.征地补偿不够合理

失地农民的补偿不够完整。农民失去土地后，丧失了基本的生活来源。而征地补偿普遍限于农民的直接损失，即土地本身、地上的青苗、附着物，以及农业人口和劳动力的安置等。而对于被征地农民应该获得的土地增值利益，考虑得不够完善。在生活负担越来越重的今天，一次性的补偿款不能充分满足失地农民的生活需要，面对日益走高的物价，给他们的生活造成诸多障碍，失地农民往往对此显得力不从心。

（二）失地农民权益保护机制的缺陷

1.地方政府角色的错位

地方政府在追求自身政绩的情况下，可能会为了追求片面的经济效益而采取“以地生财”的短期行为，没有很好地考虑农民的利益，也没能很好地把农民未来的发展考虑到位，仅仅是把管理治下的土地理解为“经营土地”，没有充分考虑农民群体的利益，进而导致农民上访等群体性事件频繁发生。总之，地方政府没能很好履行自己的责任，甚至不惜以牺牲广大人民群体的利益来换取自己所谓的政绩，严重影响了地方政府的形象。

2.失地农民权益表达机制的阻塞

农民在社会中处于弱势地位，大部分生活在社会的底层。尤其是失地农民，在社会中的声音普遍微弱，使国家在制定大政方针时对农民的利益考虑不够充分。出现这样问题的重要原因在于，农民的利益表达机制不够畅通，不能够很好地表达自己的权益诉求，以致失地农民在征地过程中频频受到侵害。

（三）社会保障制度的不完善

我国曾长期处于城乡二元的经济发展结构，结果使得广大农民长期游离于社会的保障制度之外。这种现状对于农民而言，土地就成了他们生存生活的保障基础，土地对农民而言有着两重的意义，一重是生产保障，一重是生活保障。即使目前国家通过采取措施,实行农村医疗保障、农村社会保障、农村最低保障等举措，然而目前的机制还存在许多不足，比如资金来源少，保障覆盖率低、缺乏资金管理经验等。这些缺陷使得已有的社会保障，不能很好地解决绝大多数失地农民的后顾之忧。

三、新型城镇化进程中失地农民权益保障的对策探讨

新型城镇化是国家发展战略，是大势所趋，而农民失地也是现实存在的，可是这并非代表新型城镇化的推进要以损害失地农民的利益为前提。恰恰相反，保护失地农民的权益，对于构建新型城镇化关系重大。

（一）改进土地征收制度

1.科学规范征地程序

地方政府在明确征用土地的意向之后，应该对征地用途、征地范围、征地时间、征地单位等作出准确的规定，并及时通知失地农民，留出足够的时间，保证失地农民的知情权。[3]征地补偿安置方案不应该由某个部门说了算，应该让失地农民参与方案的制订，认真听取农民的意见和想法，并参照当地的实际情况确定补偿安置条款。地方政府应该及时将征地补偿安置方案公示，继而召开听证会，给予他们充分表达的权利，对双方有争议之处进行商议，拿出对双方都满意的方案。

2.健全征地补偿安置标准

十八大报告中提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。[4]一方面，补偿分配机制需要统筹不同利益层面的诉求，兼顾公平。要把分配的天平向失地农民倾斜，提高失地农民在土地征收补偿中的地位，让其平等参与并享受社会发展的果实，促进社会和谐稳定。另一方面，创新土地增值收益分配方式，不单单是货币补偿的形式，还可以是物业等的分配，丰富失地农民获得收益的选择。

（二）健全失地农民的社会保障制度

社会保障是一个系统工程，所牵涉的面很广，需要统筹考虑，兼顾多方。失地农民的社会保障必须能够保证他们的基本生活水平，对其以后的发展也要有所帮助。失地农民的社会保障应该涵盖最低生活保障、养老保险、医疗保险等等。

1.提高最低生活保障标准

第一，严格被保障对象的认定。被保障对象是那些由于疾病、岁数、灾难、事故而没有稳定收入，导致经年生存困难，低于当地最低生活保障的失地农民。第二，合理确定最低线。对失地农民的基本生活需要、当地经济实力、政府财力进行详细考察，参照城镇居民最低标准线合理确定。第三，款项筹集渠道多元化。以政府财力支撑的最低生活保障，于大量失地农民而言可能杯水车薪，对地方政府却是一笔不小开支。单单仰仗政府的支持是难以为继的，需要调动各方力量，包括社会力量的参与。

2.改善医疗保障制度

对于生活水平并不高的失地农民在遭遇疾病侵袭时，能够得到医疗卫生保障是非常必须的。以财政资金为主，企业、个人为辅，构建多层次，立体化融资平台，把征地增值收益与失地农民的医疗保障作对接，遵循规范运行的准则，建立失地农民的医保体系。提高社会征集资金的比例，减少失地农民的出资比例，减轻他们的负担。

3.健全养老保险制度

一方面，关于失地农民养老保险的对象，要根据不同对象加以区分，不可以订立统一的标准。关键要按照在城镇就业与否来确定适用对象。另一方面，失地农民的养老保险要切合实际，符合失地农民的需要，又要充分考虑当地财政的承受力。

（三）创新失地农民的就业保障工作

为了失地农民的长期生活，政府要把对失地农民工作的着力点放到失地农民自己身上，倚赖政府终究不是办法。想要让失地农民在社会扎根生存，不仅需要外部的土壤、氧气、水分，关键还是靠自身，就是像城镇居民那样，有平等的就业机会，固定的就业岗位。失地农民的职业发展，离不开政府、企业、社会组织的通力配合与大力支持，也离不开失地农民自身的努力和汗水。

1.做好就业培训

被征地农民对于农业劳动技能十分熟悉，但是他们的科学文化水平有限，除农业之外的其他劳动技能不足，对新事物的接受需要一个过程，对新工作缺少必要的认识。因此，失地农民在就业市场中不具备优势，就业竞争力往往不足。政府部门要定期组织对失地农民的就业讲座，使他们对社会发展、职业选择有一定的了解，依据失地农民自身条件组织相关职业技能的培训，并根据他们后续的发展要求，制订更专业、更细化的培训项目。

2.鼓励自主创业

选择自主创业，不仅解决了自己的就业问题，而且往往能带动身边失地农民的就业。但是创业是有风险的，失地农民创业的风险概率更高。所以，政府部门要对他们的创业之路尽可能扫清障碍，在政策、资金等方面给予支持，尽可能降低他们创业的风险。首先，可以组建一支由政府牵头、企业参与、企业家推进的创业导师团队，定期对失地农民进行创业的指导。对他们的创业项目及时跟进，做好后续的辅导，以期达到一定效果。其次，失地农民的资金有限，能从银行得到贷款的也毕竟是少数，这时候资金就成为制约其发展的瓶颈。政府部门可以探索设立失地农民创业基金，对有条件的农民予以帮助。最后，政府在相关政策方面适当向失地农民倾斜。比如减免税收，精简手续，降低银行贷款的门槛等等。

（四）改进政府工作，约束政府行为

1.完善地方政府领导干部政绩考核机制

为确保失地农民的权益不受侵犯，必须尽快完善地方政府政绩考核条款，优化政府官员的选拔标准。除了经济指标的增长，还要把关系人民群众切身利益，关系社会可持续发展的相关要求写入评判体系中，比如农村土地的合理开发，失地农民的生活、就业保障等等。只有健全政绩考核指标，基层官员才能形成合理科学全面的政绩观，也只有这样才能转变政府行为，保障失地农民的权益。

2.约束地方政府行为

党的十八大报告中明确要求建设人民满意的服务型政府。约束政府行为，从以往的“治理”逐步向“服务”过渡，加快建设服务型政府。把失地农民权益的保护真正落到实处。地方政府要摆正自己的位置，维护农民的基本权益。基层政府官员需要转变思想观念，牢记为人民服务的宗旨，强化为人民服务的本领，严格要求自己，融洽与农民的关系。

3.维护失地农民的知情权

保障失地农民的知情权，是失地农民平等参与农村事务，积极融入社会建设的基础。为了让失地农民及时获知相关信息，其一，对于失地农民极其关心的信息，地方政府要在第一时间通过各个途径传播相关内容，保证失地农民尽快获悉最新的发展动态。其二，地方政府每出台相关的文件规章后，都要及时向失地农民告知，并让其了解这些政策文件的精神内涵，充分保障失地农民的知情权[4]。

4.提高失地农民的表达权

一方面，健全人民代表大会制度。要提高农民代表的比例，还要充分考虑失地农民在内的各个不同层级的农民的选举比例，保证农民的话语权。同时，完善选举机制，规范选举程序，强化选举过程的公开性、透明性。

另一方面，创新信访制度。信访部门不仅是政府工作人员体察社情民意的窗口，而且是农民表达诉求的重要途径。因此，要创新信访制度，适当加强信访部门的权力，并对各个部门的分工进行合理界定，避免出现推脱责任的情况，提高农民的信访效率。

四、结语

失地农民的产生有其历史必然性，但也是短暂的、阶段的现象。随着社会不断进步，经济稳步发展，法制持续完善，我国失地农民的权益能够更好地得到维护。党的十八大报告提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”[5]这说明党和政府对失地农民的问题高度关注，采取的措施也是非常有力的，同时，为今后一个时期保护农民权益指明了道路。在党和政府的坚强领导下，在政策法规不断完善的前提下，在社会各界持续关注的氛围下，在农民维权意识逐步提高的基础上，失地农民的问题能够得到比较妥善的解决。

参考文献：

[1]陈俭.城市化进程中失地农民权益保障问题及对策：以河南省为例[J].河北经贸大学学报,2012（2）:45_46.

[2]窦祥铭.征地制度改革与失地农民权益保障研究[J].石河子大学学报：哲学社会科学版,2012（4）:71_72.

[3]周宏霜,杜奋根.新型城镇化进程中失地农民权益保护刍议[J].广州社会主义学院学报,2013（4）:95.

[4]文维.新型城镇化进程中失地农民权益保障机制探讨[J].法学杂志,2014（2）:92_94.

[5]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗：在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2012.

（责任编辑：陈虹）

中图分类号：D663.2

文献标识码：A

文章编号：1674_2109（2015）07_0011_05

收稿日期：2015_05_31

作者简介：余东健（1990_），男，汉族，硕士研究生，主要研究方向：新型城镇化研究。

通讯作者：李文生（1966_），男，汉族，副教授，主要研究方向：马克思主义中国化研究。

Strategies to Guarantee the Rights and Interests for Land-lost Farmers during New-type Urbanization Process

YU Dongjian，LI Wensheng

（Co11ege of Marxism，Fujian Agricu1ture and Forestry University，Fuzhou，Fujian 350002）

Abstract:With the deepening of comprehensive reform and the advance of new_type urbanization,China has been witnessing the stabi1ity in its economic and socia1 deve1opment.Meanwhi1e,many prob1ems have been arising,the emergence of 1and_1ost farmers being one of the most prominent and serious phenomenon.To protect the 1ega1 rights and interests of 1and_1ost farmers and he1p so1ve their 1ive1ihood prob1ems,are of vita1 importance in pushing the process of new_type urbanization and enhance the hea1thy deve1opment of socia1 economy so as to bui1d a we11_off society.Hence,it is of extreme urgency for the government to standardize its action,improve ru1es and regu1ations for 1and acquisition and formu1ate a scientific 1and protection system.

Key words:new_type urbanization;1and_1ost farmers;rights and interests protection