论地方政府和公众环境监管的互补与协同

赵美珍，郭华茹，常州大学史良法学院，江苏常州213164

论地方政府和公众环境监管的互补与协同

赵美珍，郭华茹，常州大学史良法学院，江苏常州213164

本文在界定环境监管概念并与环境管理、环境治理区分的基础上，提出在环境监管中存在地方政府与公众两类地位不同的主体；结合政府监管理论、公众参与理论，深入分析了两类主体的优势和弊端，提出在强调地方政府主导性时，需要通过公众参与来克服其局限性；在肯定公众参与的正当性时，也需要通过地方政府的合理引导来避免其自发性。运用协同理论，提出地方政府与公众在环境监管中应取长补短、合作共赢，建立地方政府主导、公众有序参与的协同机制，进一步提高环境监管的有效性，实现经济与环境的协调发展。

环境监管；公众参与；监管主体；协同机制

世界正处于新的绿色产业革命前夕，我国已步入生态文明建设新的历史阶段。党的十八届四中全会强调指出，实现生态良好，必须发挥法治的引领和规范作用。环境保护是建设生态文明的内在要求，环境监管是环境保护的关键环节。法律赋予地方政府环境保护的重要职责，但许多突发性环境事故和群体性环境事件表明，仅靠地方政府及其职能部门进行环境监管，有效性是不足的，应当在加强地方政府环境监管的同时，拓展监管主体的范围，积极引导公众有序参与，发挥地方政府与公众环境监管的协同效应，保护我们赖以生存的环境，实现中华民族永续发展。

一、环境监管内涵及主体范围界定

对于任何事物的研究，其内涵与外延的界定都是十分重要的，直接影响研究的广度与深度。环境监管就是环境监督管理的简称，百度百科词条中没有相应解释，学术界也未给出权威的、明确的定义。齐晔指出，“通常提到环境监管，首先想到的是环境执法、监督和管制，对这种较为严格意义上的环境监管我们姑且称之为狭义的环境监管。相对而言，以环境行政为主要内容的较为宽泛的监督管理可称之为广义的环境监管。”[1]47这里虽然区分了广义与狭义的环境监管，但未揭示其内涵。肖俊提出，环境监管是指“环境法确认的监管主体依法运用行政、经济、政策法律、科学技术、宣传教育等手段，对各种影响环境资源的行为进行规划、调控和监督，以协调环境保护与经济、社会发展的关系，人与自然的关系和人与人的关系，达到保护和改善环境资源、保障人体健康、促进经济社会与环境资源可持续发展的目的”[2]12。尽管这里较全面地概括了环境监管的内涵，但将监管主体仅限于由环境法确认则过于封闭，且采用的手段过于宽泛。笔者认为，环境监管是指依法享有监督管理权的主体，通过行政、法律等手段，规范和制约环境行为，减轻或消除环境损害，预防及遏止环境恶化，维护环境利益，实现环境正义。根据宪法和法律，可以明确环境监管主体包括政府及其负有环境保护职责的行政机关等公权主体和公众（公民、法人和其他组织）等与行政公权相对应的私权主体。

在文献资料中，环境监管一词常与环境管理、环境治理混用，笔者认为三者有相似之处，共同服务于环境保护目标，但也存在细微的差别，环境监管是立法用语、规范性文件用语，比如，《刑法》规定了“环境监管失职罪”，十八大报告和“十二五”规划中均以“环境监管”一词出现。而环境管理、环境治理更多地在具体事务中提及，一般认为，“环境管理是国家环境保护部门基本职能。它运用行政、法律、经济、教育和科学技术手段，协调社会经济发展同环境保护之间的关系，处理国民经济各部门、各社会集团和个人有关环境问题的相互关系，使社会经济发展在满足人们物质和文化生活需要的同时，防止环境污染和维护生态平衡。”而“中国环保之父”曲格平先生则认为，“环境管理是指各级人民政府的环境管理部门按照国家颁布的政策法规、规划和标准要求而从事的督促监察活动。”[3]34环境管理的这两种定义各有侧重，前者更为宏观，后者更为具体，都体现了管理的色彩，主体均为环境管理部门。对于环境治理一词，不同学科有着不同的理解，在公共管理学层面上，有学者认为环境治理是“政府机构、公民社会或跨国机构通过正式和非正式机制，管理和保护环境与自然资源、控制污染及解决环境纠纷”。环境治理的主体主要是政府、市场和公民社会，追求的是多元主体间的协同合作[3]35。可见，从严格意义上说，三者虽然密切相关，但并不等同。环境管理、环境监管、环境治理的主体依序增多、内涵逐次丰富。

环境监管由环境监督和环境管理两部分组成，是监督与管理的结合，两者相互依存、相互贯通，不可偏废。2014年4月24日通过修订的《中华人民共和国环境保护法》（2015年1月1日实施，以下简称新《环境保护法》）单独把“监督管理”作为第二章，涵盖15个条文，主体为环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门等，并不包括公众。笔者对该法名词检索统计，全部条文中“监督管理”一词出现15次，“监督”一词出现21次，差值的规定主要体现在社会公众的监督上。如果环境监管的主体只是新《环境保护法》中规定的具有环境保护职责的政府行政机关，环境监管就无异于环境管理，那么已为宪法确认和人们熟知的公民监督权就无从体现。环境利益既是公益也是私益，一般而言，公众的环境利益可以由政府代表，然而，当监管者与被监管者合谋导致环境破坏时，公众的环境利益就难以保障。因此，环境监管主体范围应当拓展，不应限于政府及其负有环境保护职责的行政机关，而应扩大到社会公众，以调动公民保护环境的积极性和主动性。值得关注的是，尽管新《环境保护法》没有直接赋予公众环境监管权，但却在第五十三条第一款明确规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”可见，依据该法，公众虽不能直接享有环境监管权，但公众“参与和监督环境保护权利”的确立，公众参与环境监管的现实以及世界范围内环境管理民主化的趋势，公众成为环境监管主体已成为无法回避的问题。

二、地方政府环境监管的主导性和局限性

（一）地方政府在环境监管中的主导性

一般认为，监管制度起源于美国，是政府干预微观经济的主要手段之一。美国管理和预算办公室（OMB）对监管的定义是指政府行政机构根据法律制定并执行的规章和行为。这些规章或者是一些标准，或者是一些命令，涉及的是个人、企业和其他组织能做什么和不能做什么。日本的经济学家植草益认为：监管是依据一定的规则对构成特定社会的个人和经济活动主体的活动进行限制的行为[4]1。根据实施监管的主体不同，监管分为“公共监管”和“私人监管”两种形式。政府监管是公共监管中最重要的组成部分，从经济学角度看是指政府对私人经济部门的活动进行的某种限制或规定；从行政法的角度看是指政府行政机关根据法律授权，采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段，对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动[5]76。政府监管涉及政府、企业、公众三方面的利益，监管的实质是这三方面利益的权衡。政府监管理论源于微观经济学的公共利益理论。公共利益理论把政府监管看做是应对市场失灵的一种公共利益的需要，监管的目的是增加公众的福利[6]214。20世纪80年代以来，环境监管随着对环境问题的政策反应而出现和兴起，政府的环境监管职能逐渐在政府公共管理与决策中占据重要地位。

环境资源具有社会公共性，各级政府是第一生产者、提供者和分配者，有权对本行政区域内的环境行为进行监督、管理，预防环境违法事件，处理环境违法行为[7]169，保障社会公众环境福利最大化。2011年12月20日在京召开的第七次全国环保大会提出：“基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务”，新《环境保护法》第六条第二款重申，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”地方政府对环境事务的监督管理是其履行环境保护职责所在，通过对环境的监管，保障环境资源的有效利用，维护环境公共利益。地方政府作为所辖区域社会公共利益的主要代表者，可以运用政府行政公权，提出环境保护目标，编制发展规划，分配环境资源额度，引导产业转型升级，协调本地经济发展和环境保护的关系，在环境监管中具有天然的成本优势，占据主导地位。其主导性体现在三方面：一是规则制定权，可以制定相应的政策、法律、制度、标准，可以依据法律授权设定许可等；二是行为禁限权，通过法律法规和制度，禁止各种破坏生态环境的行为，限制某些环境利用行为，对企业等经济主体进行宏观调控和微观管理；三是惩罚制裁权，通过运用公权力，对社会经济主体利用环境的行为进行直接控制，实施监督检查和行政处罚。政府这种集规则制定者和行为裁判者于一身的角色，在环境监管中的主导作用和地位是任何个人和组织不可替代的。

（二）地方政府在环境监管中的局限性

环境污染与生态破坏问题所具有的负外部性特征要求政府对经济主体的环境利用行为进行干预，以弥补市场失灵在此领域所导致的负面影响。而“监管俘虏论”认为，监管者本身也是一个有着独特利益的理性经济体，在监管的过程中监管者可能会被贿赂收买或屈服于利益集团的政治压力，导致监管效果最终偏离公共利益最大化目标[6]215。地方政府在经济建设与环境保护中扮演着双重角色，既是市场经济的重要参与者，又是环境公共物品的提供者。按常理，发展经济与保护环境两重职能都应认真履行，但是衡量一个地区经济发展的重要指标是GDP，地方政府作为理性经济人，也会考虑其自身的特殊利益，在价值选择上也会追求利益最大化，特别是获得较高的财政收入[8]34。地方经济的发展离不开企业，地方政府具有很强的意愿支持和保护产值大、利税高的污染企业，有的甚至为了增加财政收入和提高政绩，出台土政策、土规定，保护本地的污染企业，而不是对其环境污染行为进行有效监管[1]141，并且，地方政府放松环境监管可以在某种程度上吸引外地企业投资本地，从而获取更多的政治资本和经济资源。例如，甘肃徽县血铅超标事件、河南新安洛新经济工业开发区违法排污事件等，都是当地政府为招商引资，对重点项目和重点企业进行“挂牌保护”带来的恶果，这些企业往往以“挂牌保护”为保护伞，拒绝甚至抵制正常的环境执法监督检查，毫无顾忌地违法排放污染物。一些工业园区擅自降低环保准入门槛，监管缺位的现象也屡见不鲜。更有甚者，有的地方政府无视国家的环境法律法规等上位法，制定地方法规限制监督污染企业，如《ⅩⅩ市优化投资环境条例》，对包括环境执法在内的执法检查行为设置了检查依据、时间等限制性条件，客观上为企业环境违法行为逃脱监管提供了便利。在现行考评体制下，对于部分地方政府来说，高耗能、高污染企业的运转显然更能带来实际的好处，地方政府官员是实际上的既得利益者，这种以经济增长作为价值考量的政绩考核机制导致地方政府难以将环境保护纳入地方发展总体规划之中，也难以制定和积极执行具体的环境保护政策、措施。相反，地方政府很容易与企业形成“合谋”，成为污染企业的“保护伞”，导致不少“特殊”企业长期游离于环境监管之外[9]17。2014年9月6日被再次曝光的“腾格里沙漠的违规排污”事件触目惊心、发人深省。环境执法不严、违法不究，环境监管目标落空，反映地方政府环境监管的局限性。要克服地方政府环境监管局限性，可以从改变考核评价机制、改革财税体制等方面入手，而从环境监管另一类主体——公众的角度寻找出路则更应引起重视。

三、公众参与环境监管的正当性和自发性

（一）公众参与环境监管的正当性

公众参与是指公民、法人或其他组织通过各种方式直接或间接参加到行政行为做出的过程中，以达到控制行政权力和保护自身权利的一种制度[10]195。公众参与理论起源于英国普通法上的“自然公正原则”，是法律默认的符合公平正义的程序规则。其核心思想被凝练为两句法律箴言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影响之前都要被听取意见。它起初是法院司法活动遵循的准则，随着行政权力的扩大，该原则逐步扩展到行政领域。20世纪六七十年代，面对严重的环境污染和自然资源的耗竭，一些西方国家的政府对环境公共事务的管理感到力不从心，人们逐渐认识到只有公众积极参与环境保护才能弥补政府环境管制的不足，一些涉及生存与发展的环境问题必须由公众自己督促和监督政府，或向政府提供可行性意见，才能得到满意的解决。

公众参与环境监管可以为环境保护和改善提供原动力，具有正当性。正当性是指人的行为方式、人的利益、愿望等符合社会生活中现行规范和政策的要求，或者符合社会发展的客观需要和人民的利益[11]295。它是在理性和经验两个维度上寻求合理性与合法性，理性层面上的正当性是经过道德哲学论证而取得的合理性，其客观要素是符合某种规范或客观标准，这是西方古代自然法的核心诉求；经验层面上的正当性表现为得到社会的普遍认同和尊重，其主观要素是公众主观意志的表达，这是西方近代社会契约论的正当性观念，即合法性。从合理性上看，在环境保护过程中存在着“市场失灵”、“政府失灵”现象，公众参与环境监管，能克服市场和政府调节的缺陷，在许多方面发挥着不可替代的作用。对企业而言，来自公众的压力能促进企业遵守环境法律法规，自觉减少环境污染，避免出现“守法成本高，违法成本低”的反常现象；对政府而言，可以形成对环境决策和环境管理行为的有效监督，对环境行政管理中的自由裁量权形成有效限制[12]25，提高环境执法的公正性。另外，公众的监督还意味着地方官员对污染企业不严格监管将面临着更高的政治成本和更直接的约束直至问责。从合法性看，随着全球环境问题日益严重，公众参与已成为世界各国环境保护的大趋势，被众多国家立法所确认，融入许多国家环境法律及国际性环境法律文件的原则中。我国新《环境保护法》第五条明确了“公众参与原则”、第五章“信息公开和公众参与”中系统地规定了公众参与和监督环境保护的权利以及实现方式。公众参与环境监管是实现政府环境管理公平、公正、公开的重要条件，可以缓解因环境问题而引发的各种利益冲突，纠正环境决策和环境行政等环节可能出现的错误，弥补政府环境监管的懈怠和缺陷。

（二）公众参与环境监管的自发性

从环境问题的发生根源看，政府和企业都是造成环境问题的主体，政府对企业施以必要的监管，可以有效地控制企业污染和破坏环境的行为，一旦政府行为出现偏差，便也同样会造成污染和破坏环境的问题[13]143。与一般私人主体对环境的污染和破坏相比，政府失灵带来的环境影响更加可怕。公众参与环境监管打破了传统的政府和企业的“二元”污染控制结构，形成了政府、企业和社会公众的“三元”污染控制结构。在此结构中，公众处于既监督企业又监督政府的位置。面对企业严重的危害环境行为和政府环境监管不到位，公众在环境诉求不受关注甚或无法实现时，就会通过群体性事件等极端方式来向政府施压以捍卫自己的环境权益。

近年来，我国地方政府及其环境保护职能部门的不作为、乱作为导致的环境污染事故频频发生，环境污染群体性事件呈多发态势，公众通过舆论、游行示威、请愿等方式，以各种形式表达对污染项目建设和噪声、固体废弃物、水污染、植被破坏等有害环境行为的反对和抗议，并经常演变成群体性社会事件，例如，2007年厦门PX项目引发的“集体散步”事件；2008年丽江兴泉村水污染引发的村民冲突事件；2009年番禺兴建垃圾焚烧厂引发的群众抗议事件；2011年大连PX项目引发的群众抗议事件；2011年浙江海宁丽晶能源公司污染环境引发的群众抗议事件；2011年福建海门华电项目污染引发的群众堵路事件；2012年天津PC项目污染引发的群众“集体散步”事件；2012年的什邡事件和启东事件；2013年昆明反对PX项目事件以及最近发生的杭州垃圾焚烧厂群体事件和江西上栗抗议水泥厂群体事件，等等，公众之所以采取激烈的抗议行动，是因为当地政府在环境决策、环境审批、环境许可、环境执法等监管过程中，公众对此不知情、不满意。这些事件的出发点是为了维护公众的环境权益，本应是环境保护的正能量，但因事件中体现的自发性、无序性和非理性，结果往往事与愿违。虽然我国环境法律和其他法律法规对公众参与做了规定，但规范不够具体，制度化程度不高，参与过程缺乏组织依托和有效指导，可操作性不强，加之公众利益诉求迫切，方式方法失当，造成社会管理失控，损失严重，教训深刻。公众只有在政府正确引导下、在与地方政府合作的基础上才能充分发挥保护环境、维护环境利益的作用。

四、环境监管中地方政府与公众的协同

（一）协同理论在环境监管中的运用

协同论作为一门学科，是联邦德国斯图加特大学教授、著名物理学家哈肯（Hermann Haken）于20世纪70年代创立的，该理论认为，在自然界、人类社会以及广阔无垠的宇宙中，无论是简单系统还是复杂系统，只要各个子系统之间、系统内的要素之间存在着联系、合作甚至竞争的行为，该系统就存在着协同的行为。系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或组分的协同作用决定的，协同得好，系统的整体性功能就好，就能产生1＋1＞2的协同效应[14]229。

环境监管是一项系统工程，地方政府和公众作为两类地位不同的监管主体，其利益诉求有共同之处也有对立之处，按照协同理论，环境监管协同效应取决于地方政府和公众的协同作用。在具体环境事务中，地方政府与公众应共同围绕环境保护目标齐心协力，各尽其职，加强合作，形成地方政府与公众的良性互动，化解矛盾，实现经济发展与环境保护双赢。

（二）环境监管“三重协同”机制的建立

当前，面对严峻的环境形势，笔者认为应整合地方政府与公众的力量，建立既能体现地方政府的主导性，克服其局限性，又能反映公众参与的正当性、避免其自发性的协同机制，发挥协同效应。

首先，应建立环境决策协同机制。鉴于环境问题的特殊性，环境决策对环境可能造成的影响与公众息息相关，地方政府应在环境影响评价、环境规划、环境行政许可中引导公众参与，协同决策，搭建“政府－公众”互动交流平台，由决策的“官控”变为“民动”，在制度设计上确保公众能与政府展开平等对话，强化参与者之间的协商和讨论，明确政府和公众参与者的权利配置[15]。一个体系严密、规则健全的公众参与环境决策制度，应该谨尽地规定参与环境决策的主体、对象、参与方式与方法、参与的程序、环境信息的获取、公众参与的司法保障等制度要素[16]70。惟此，才能推动公众实质性地参与环境决策过程，消除公众对环境问题的积怨，实现环境正义，从而避免群体性环境事件的发生。

其次，应建立环境执法协同机制。环境法律的执行，不仅需要环境执法机关的努力，公众参与的作用也不能忽视。公众参与环境执法，对环境执法者的执法行为进行监督，可以提高环境执法者的素质和水平，减少执法不公，避免执法犯法。现阶段，应通过行政法规、司法解释等规范性文件“明确规定公众可以采取适当的形式表达对环境执法的建议和意见；明确在环境检查、调查、证据审查、申辩和听证阶段，公众可以以个人或者选出代表参加环境保护部门的行动；明确公众对环境执法效果的评价和反馈途径”[17]92，使环境执法集中民智、体察民意，确保环境执法公正、公开，提高环境执法效率。

再次，应建立环境问责协同机制。一切权力都应受到监督是现代法治社会的基本要求。公共选择理论中的政府行为对一般公众而言具有很强的隐蔽性，需要通过监督问责等形式，强化对政府行政行为的监督和约束。当前，我国的政府环境问责主要是内部的同体问责，缺乏公众对权力的制约，公众参与环境问责是以公众为主体的异体问责，具有相对于同体问责和其他异体问责的独特优势。为了预防和惩戒环境监管失职、渎职行为，应该加强公众问责，公众通过参与地方政府和负有环境保护职责的部门及其人员的工作评价、举报控告、行政诉讼等方式，监督和追究政府环境监管责任，促进环境问责“自上而下”与“自下而上”的互动与协同。

政府与公众环境决策协同、环境执法协同、环境问责协同三者环环相扣、相辅相成，共同构成环境监管的协作机制。其中，环境决策协同是前提，有助于确保环境决策的合理性，最大限度地符合公众意愿，维护环境公共利益；环境执法协同是关键，有助于维护环境执法的公正性，约束自由裁量权；环境问责协同是保障，有助于纠正错误的环境决策和环境执法，制裁环境监管者的违法行为。

五、结语

保护环境事关民生福祉，是一项长期而又艰巨的工作，新出台的《环境保护法》明确将地方政府作为环境问题的第一责任人，强调多元共治、公众参与。在环境监管中，政府与公众不是对立的，而是互补的，一方面，政府行政权力的行使需要公众依法监督制约；另一方面，公众参与的积极性和主动性需要政府依法合理引导。为此，应加强地方政府与公众的协同，建立地方政府主导和公众参与的环境决策、环境执法、环境问责三重协同机制，保障公众从决策到执行再到制裁三个环节全程参与，实现环境“善治”，推进生态文明建设。

[1]齐晔：《中国环境监管体制研究》，上海：三联文化传播有限公司2008年版。

[2]肖俊：《环境监管法律关系理论解析与立法完善》，载《中国环境管理干部学院学报》2010年第1期。

[3]范俊玉：《区域生态治理中的政府与政治》，广州：广东人民出版社2011年版。

[4]（日）植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，北京：中国发展出版社1992年版。

[5]余晖：《论行政体制改革中的政府监管》，载《江海学刊》2004年第1期。

[6]淦晓磊、张群：《基于“公共利益监管理论”两个假设修正提出的政府监管有效性理论》，载《经济研究导刊》2009年第4期。

[7]赵美珍、郭华茹：《地方政府环境监管法律责任探讨》，载《福建论坛（人文社会科学版）》2012年第11期。

[8]金太军、陈锡进、赵珊珊：《论长三角地区政府预防生态风险的机制完善》，载《苏州大学学报（哲学社会科学）》2010年第3期。

[9]赵美珍：《中国环境监管体系建设：模式构想与结构分析》，载《常州大学学报（哲学社会科学版）》2011年第2期。

[10]白秀兰：《浅析公众参与理论及其制度构建》，载《前沿》2007年第7期。

[11]吕世伦、文正邦：《法哲学论》，北京：中国人民大学出版社1999年版。

[12]崔浩：《环境保护公众参与研究》，北京：光明日报出版社2013年版。

[13]吕忠梅：《监管环境监管者：立法缺失及制度构建》，载《法商研究》2009年第5期。

[14]白列湖：《协同论与管理协同理论》，载《甘肃社会科学》2007年第5期。

[15]王云峰：《环境决策急需公众参与机制》，载《辽宁日报》2013年7月17日第9版。

[16]胡中华：《环境正义视域下的公众参与》，载《华中科技学学报（社会科学版）》2011年第4期。

[17]黄政：《略论推进公众参与环境执法的法律保障》，载《理论导刊》2011年第9期。

责任编辑 胡章成

Complementation and Synergy of Local Government and Public in the Environmental Supervision

ZHAO Mei-zhen，GUO Hua-ru
（Shiliang School of Law，Changzhou University，Changzhou213164，China）

Two kinds of different position main body of local government and public in the environmental supervision are put forward by the definition of environmental supervision and its distinction between environmental management and environmental governance.The advantages and disadvantages of two kinds of main body are analyzed in detail by combining the theories of government regulation and public participation.The limitations of local government can be overcome by public participation when the dominance of local government was emphasized.The spontaneity of public participation can be avoided by the reasonable guide of local government when the legitimacy of public participation is affirmed.It is put forward by using collaborative theory that the local government and the public should exert their forces in environmental supervision，complement，interact and cooperate with each other.The synergy mechanism of local government leading with public participation orderly should be established in order to improve the effectiveness of environmental supervision and to realize the harmonious development of economy and environment.

environmental supervision；public participation；supervising subject；synergy mechanism

赵美珍，常州大学史良法学院教授，研究方向为环境与资源保护法学；郭华茹，常州大学史良法学院教授，研究方向为马克思主义中国化。

江苏省社科基金课题项目（13FXB005）

2014-10-10

DF468

A

1671-7023（2015）02-0052-06┊┊