外部性理论的环境法应用：前提、反思与展望

张百灵，山东师范大学法学院，山东济南250358

外部性理论的环境法应用：前提、反思与展望

张百灵，山东师范大学法学院，山东济南250358

环境问题和环境社会关系为环境法接受外部性理论提供了前提和基础。外部性理论在我国环境管理体制、环境法律原则和法律制度的构建中得到广泛应用，但我国对外部性理论的应用存在“应用”失衡和“规制”失衡的问题。其深层原因是对于环境问题的主因分析和外部性的解决方法，经济学和环境法学具有不同的思量和价值取向。我们应该改变对外部性理论的单向度应用，以正外部性理论指导环境法的“正向构建”，积极应对“政府失灵”，使环境法的功能从“利益限制”进化为“利益增进”，在“损害担责”、“受益补偿”的基础上增设“养护受益”、“恢复受偿”原则，创设更多的利益增进型法律规范。

外部性；环境法；正向构建；利益增进

我国环境法学研究存在简单移植经济学、生态学、伦理学等学科概念和理论的问题，这种过度的路径依赖已经成为新时期环境法发展的羁绊，如何破解这一难题成为环境法学界共同关注的话题。作为一门缺乏夯实理论基础的年轻学科，环境法在兴起之初从经济学中借鉴外部性理论，创立了“损害担责”①“损害担责”是2014年《环境保护法》确立的基本法律原则之一，其前身是1989年《环境保护法》中的“污染者负担原则”。法律原则和“排污收费”等法律制度。但环境法在对外部性理论进行借鉴和应用中，亦存在忽视法学和经济学不同的价值取向、混淆环境问题主因、缺乏对环境问题的本土化考量和对外部性理论进行单向度应用等问题。本文通过对外部性理论应用存在的偏差和失误进行反思，力图改变对外部性理论单向度应用的现状，深入挖掘不同类型的外部性，并以正外部性理论指导环境法的发展，促进环境法的“正向构建”。

一、环境法接受外部性理论的前提和基础

外部性肇始于经济学，指的是“个人（包括自然人与法人）经济活动对他人造成了影响而又未将这些影响计入市场交易的成本与价格中。向市场之外的其他人所强加的成本或效益”[1]209。外部性理论能够被环境法接受并得到应用，一方面是因为年轻的环境法在兴起之初缺乏夯实的理论基础，需要从与环境问题有着紧密联系的经济学中借鉴相关理论；更为重要的原因是，外部性和环境保护、环境法有着天然的密切勾连，这为环境法接受外部性理论提供了前提和基础。

环境问题成为连接外部性和环境法的枢纽。在分析环境问题的成因时，西方经济学界普遍认为（负）外部性是导致环境污染和生态破坏的根源，诠释环境问题的经典论述“公地悲剧”（tragedy of the commons）的经济学释义就是外部性。从产生根源分析，环境问题和人类不当的环境资源利用行为有关。根据人类的行为方式，可以把环境问题归纳为两类：环境资源的使用过度与环境资源的有效供给不足。环境资源的使用过度是指人类开发、利用环境资源的行为超过了自然界的产出、供给能力，通常包括环境污染和生态破坏两种。其中，环境污染属于过度投入性损害，生态破坏属于过度取出性损害。环境资源的有效供给不足主要是指人们对于环境污染、生态破坏缺乏有效的治理和修复，对自然资源缺乏有效的维护。这两类环境问题的共同原因都是环境资源的公共物品属性①公共物品（public goods）是相对于私人物品（private goods）而言的。根据排他性（excludability）和竞争性（rivalness）的程度，可以把公共物品分为四类：纯公共物品、俱乐部物品、共有资源以及私人物品。从严格意义上，环境资源的公共物品属性并不一致，由此导致的公共性程度也有所差异。有的环境资源属于纯公共物品，有的属于环境共有资源，有的属于俱乐部物品。但此处的用意主要在于区别于私人物品，因此对其属性暂不做具体区分。导致的外部性。社会个体和群体在追求自身利益的过程中，总是希望把污染环境和开发资源的成本转移给他人或者搭他人治理和修复环境资源的免费便车，外部性成为导致环境问题的重要根源。而环境法是应对和解决环境问题的法律规范，环境法通过法律制度的创设修改和矫正各种“成本外化”和“搭便车”行为以解决环境问题，因此，外部性成为环境法学研究中无法回避的问题。

环境社会关系是外部性和环境法之间的另一个连接体，法律是调整社会关系的重要手段。一般而言，法律调整的社会关系主要是人们交往形成的社会关系，“交易是人们进行交往的基本行为方式，由此形成的契约关系是最基本的社会关系，但非因交易形成的外部性关系也是基本的社会关系之一”[2]18，它同样受到法律规范的调整。在环境社会关系中，无论是人们的环境资源开发、利用行为，还是环境资源保护、改善行为都有可能产生外部性从而影响甚至是破坏正常的环境社会关系，而调整社会关系、解决社会冲突是法律的基本使命，并且法律具有至上性、公正性、公开性、民主性等特点，法律调整成为各类社会关系调整机制中最重要的部分。因此，外部性的存在扰乱了正常的环境社会关系，而环境法需要调整被外部性打乱的环境社会关系，基于环境社会关系的这种“中介作用”，外部性和环境法的联系更加密切。

二、环境法对外部性理论的应用考查

外部性理论是我国某些环境法律原则和法律制度确立的直接依据，不但开拓了环境法的研究主题，扩展了环境法的研究视角和路径，也丰富了环境法的研究方法，在我国环境法发展中得到广泛的应用。

1.对环境管理机制的影响

自美国麻省理工学院的贝特（Bator）教授使用“市场失灵”对外部性、不完全竞争等内容进行概括之后，“市场失灵”这一概念广泛应用于包括环境问题在内的诸多领域。按照经济学的理论观点，环境污染、噪声干扰等负外部性问题成为市场无法克服的痼疾，政府应当采用税收、补贴、强制性规制等“命令－控制”型管理方式克服市场失灵的弊端。借鉴经济学的研究成果，各国都强调政府在环境保护中的作用，注重国家对环境资源的管理，我国也不例外。一般而言，环境管理机制主要包括行政强制、行政指导、经济刺激、公众参与四种。但在市场失灵和负外部性理论的影响下，我国确立了以行政强制为主，行政指导、经济刺激、公众参与为辅的环境管理机制。随着环境管理思想的转变，20世纪90年代以后，行政指导、经济刺激、公众参与等管理手段在我国不断增多，但总体而言，我国还是采取以行政强制为主的环境管理机制，多数环境法律制度都具有行政强制的性质，作为“史上最严”的2014年《环境保护法》仍具有浓厚的“管制法”色彩。

2.在基本法律原则和法律制度中的应用

最典型的莫过于污染者负担原则。污染者负担原则的产生是基于人们对环境污染治理费用不公平分担的反对。1972年，经济合作与发展组织（OECD）环境委员会根据经济学中的负外部性理论首次提出了“污染者付费”原则，认为造成环境污染的责任者应该支付赔偿并承担弥补损害的费用。借鉴该原则并结合我国实际，1979年的《环境保护法》（试行）把“谁污染谁治理”作为一项重要的法律原则规定下来。1989年，《环境保护法》正式颁布时把污染者责任修改为“污染者治理”②1989年《环境保护法》并没有明确规定“污染者治理”原则，学者根据该法第24、28、41等条款的规定总结为“污染者治理”原则。。2014年，《环境保护法》修改时又改为“损害担责”。

环境资源税费制度、环境资源许可制度也受到了负外部性理论的影响。环境资源税费作为控制环境问题的重要手段，最早可以追溯到庇古在《福利经济学》中的论述。庇古用企业污染的例子说明了负外部性的存在，并主张应该根据污染者造成的危害对排污者征税，用税收方式弥补私人成本和社会成本之间的差距，使资源配置回到最优状态。环境资源许可证制度的设置是为了把各种对环境有影响的活动以及自然资源开发利用活动纳入国家的统一管理，特别是对各种损坏环境资源的活动进行监督管理。它是政府运用行政手段管理环境资源的主要形式，从经济学角度看，是对各种环境负外部性行为的管理监督，是负外部性理论的具体应用。

3.对侵权归责原则的修正

外部性理论在法学中的应用可以追溯到科斯，他将侵权视为一种外部性行为，并提出通过产权交易的方式进行解决。萨缪尔森也认为，矫正外部性的方法之一就是“责任规则”，“外部性问题的制造者有法律责任向受害人进行赔偿……建立一个恰当的责任系统，外部性就被内部化了。”[3]326当然，外部性有大小轻重之分，比较轻微的负外部性一般通过民事责任进行规制，比较严重的负外部性则需要通过刑法、行政法予以规制。外部性理论的引入为侵权问题的解决提供了新思维，促进侵权法归责原则的演变，具体而言就是“促使侵权行为法领域中过失责任原则向严格责任原则的变迁”[4]114。在传统侵权领域，按照过失责任原则，加害人对损害的发生有故意、过失时才承担法律责任，但该归责原则在应对环境污染等负外部性问题时显得无能为力，为了彰显社会公平正义，各国纷纷修正侵权法理论，对环境污染等负外部性的行为主体采取了严格责任原则。

三、外部性理论应用的反思

环境法借鉴外部性理论创立了税收、补贴、强制性规制等“命令－控制”型环境管理方式以及“损害担责”、“排污收费”、“排污许可”等法律原则和制度，但环境法对外部性理论的应用也出现了一些偏差和失误。

第一，应用失衡。把外部性等同于负外部性，忽视正外部性，造成了外部性理论的单向度应用。与企业排污、噪声干扰、滥砍滥伐等显见的负外部性行为相比，生态修复、生物自然力、生态农业等是典型的正外部性行为直到近年才开始进入人们关注的视野。我国环境法在借鉴外部性理论之初也主要用来分析环境污染、生态破坏等环境问题，导致人们产生了外部性等同于负外部性的错觉，相关法律制度主要围绕负外部性行为的事后抑制和环境资源的“损害减少”和“使用消费”进行设计，重视环境损益的防止，忽视环境增益的添加。环境问题的解决不但需要我们减少对环境资源的损害和使用，更需要我们积极补偿和回馈自然，促进生态修复等环境正外部性行为，增加环境公共物品的有效供给。但是，由于缺乏对正外部性的关注，我国关于环境资源“保持增益”和“生产供给”的法律制度非常缺乏，导致公众和社会参与维护环境公共利益的积极性不高。

第二，规制失衡。重视对企业等行为主体负外部性的规制，忽视对政府负外部性的消解。我国环境法针对企业等行为主体创设的管制制度涵盖设计、生产、流通、消费、回收等多个阶段，涉及污染防治、资源开发、生态保护等多个领域。在污染防治领域，包括排污许可、排污收费、总量控制、三同时、现场检查、限期治理、按日处罚、停业关闭、治安拘留等制度；在资源开发领域，包括资源开发登记许可、资源税费、监督检查、行政处罚、行业监管等制度；在生态保护领域，包括限期治理、生态管护、征收税费等制度。但是，对于政府，环境法更多的是赋予职权使其“管好别人”，忽视加强责任追究使其“管好自己”。尽管被专家称为“史上最严”的2014年《环境保护法》把加强政府环境责任作为重点，新增了规范和制约政府环境行为的大量条款，但是，通过对新《环境保护法》进行仔细研究和考量，我们发现，“该法给人民政府提出的义务性规定达50多处，给环境保护部门和有关部门提出的义务性规定达30多处，但是在法律责任部分，只有十项规定是指向政府以及有关部门的。也就是说，对政府而言多数还是号召性的条款，对政府和有关部门没有约束力。”[5]21在政府权力不断扩张、企业和公众的“话语权”与利益不断被忽视的情况下，政府的环境行为得不到有效监督和规范，政府不作为、不当作为频繁显现，环境冲突和群体性事件不断发生，形成了环境保护国家化与责任承担虚无化之间的悖论。

当然，上述只是我们借鉴外部性理论存在失误的表象，对表象背后的本质原因进行深入反思才是我们探讨的重点。之所以出现上述偏差和失误，是因为对于环境问题的成因分析和外部性的解决方法，经济学和法学具有不同的思量和价值选择，但我国环境法在借鉴外部性理论时，恰是忽视了不同学科之间的差别，缺乏对我国环境问题的本土化考量，犯下了简单移植的错误。

1.市场失灵（market failure）抑或政府失灵（governmental failure）：对环境问题主因的不同思量

较早对企业污染等环境问题进行关注的经济学家庇古指出，当出现外部性时，市场并不能解决这个问题，需要政府进行适当干预——对正外部性行为进行补贴，对负外部性行为进行征税或收费。经济学研究认为，企业是以营利为目的的社会组织，通过市场机制使企业自觉治理污染和破坏，并负担污染和破坏造成的社会损害费用往往难以实现，只有政府介入，通过强制性管理方式才能使负外部性内部化。因此，经济学界是从“市场失灵”问题分析外部性问题。尽管此后的研究表明政府同样存在失灵的危险，但并不妨碍经济学界把“市场失灵”作为环境问题的主要原因。

我国环境法把经济学界对环境问题原因的认识直接借鉴过来，以“市场失灵”作为环境问题的主因并制定了大量制约和规制企业负外部性行为的法律规范和制度。虽然“市场失灵”和“政府失灵”共存于我国环境保护领域，但我国环境问题的主因并非“市场失灵”，而是“政府失灵”。我国政府在环境问题应对上存在“先天不足”和“后天失调”的双重弊端，一方面，我国经济发展与环境保护具有“共时性”，客观上存在经济利益和环境利益、经济发展和环境保护之间的冲突，而政府（尤其是地方政府）担负着发展经济和保护环境的双重责任，容易出现重经济利益轻生态利益，重经济责任轻环境责任的行为偏好。另一方面，政府并非完美的化身，其本身存在着“权力寻租、政府公共决策被利益集团挟持等难以克服的缺陷”[6]22。从我国环境保护实践看，无论是在环境政策制定中对环境资源支撑能力的忽视和对生态规律的违背，还是在环境执法中对排污企业的偏袒和对负面环境信息的“雪藏”，都使政府在一定程度上成为环境污染者或生态破坏者。因此，破解当前阶段我国环境问题的良方，“应当是从解决‘政府失灵’问题入手，达到消除或极大地减少资源环境领域‘市场失灵’的目的。”[7]24

2.效率抑或公平：经济学与环境法学的不同价值取向

经济学对外部性关注的目的是政府采取措施实现外部性内部化、克服市场配置资源的无效率或低效率，达到资源配置的最优状态，其背后体现的是经济学追求效率的基本价值取向，也即如何实现经济利益的最大化，其对环境利益的关注并不充分甚至是在“环境保护”的旗帜下为经济发展保驾护航。环境法作为基本法学部门之一，在其价值谱系中，公平价值应当优位于效率价值，环境法在追求公平价值的目标下，力图实现公平和效率的平衡，环境法对外部性的关注应该是实现环境损害的公平分担和环境利益的公平分享。在环境法产生初期，把经济学中外部性理论的研究成果运用到环境立法中，即采用经济效果最佳的措施并将其制度化来指导环境法的发展，很多制度在短期内对于环境问题的解决具有迅速且积极的效果，但从长远看却留下诸多后遗症。例如，我国环境保护中大量使用的行政强制、直接管制制度而缺乏对不同区域不同环境状况、不同行业污染防治成本、不同企业治污水平的差异的考量，采用同一标准进行“一刀切”，导致有失环境公平、阻碍治污科技创新等问题出现。

四、外部性理论应用的启示和展望

外部性是一个内容丰富并不断发展的理论，我们应该改变对外部性理论的单向度应用，充分挖掘外部性理论对环境法的贡献。

1.外部性的类型化及其环境法借鉴

与概念式思维存在非此即彼的缺陷相比，类型化思维更有利于我们构建关于外部性的“统一建筑蓝图”[8]142。类型化思维和方法的典型代表是德国学者马克斯·韦伯构建的“理想类型”（ideal－type），借助这一分析工具，我们可以把经济学领域的外部性归纳为九种类型①分别是：正外部性与负外部性，生产外部性和消费外部性，代内外部性和代际外部性，物质外部性与制度外部性，公共外部性和私人外部性，帕累托相关外部性和帕累托不相关外部性，可预期外部性（稳定外部性）与不可预期外部性（不稳地外部性），简单外部性（单项外部性）与复杂外部性（交互外部性），竞争条件下的外部性与垄断条件下的外部性。，深入挖掘不同类型的外部性都可以给予环境法诸多启示和借鉴。例如，与生产领域的外部性相比，过度消费、炫耀性消费等非理性消费行为引起的环境问题已日益严重，甚至有学者早在上个世纪就断言：“消费问题是环境危机问题的核心”[9]13。但是，我国环境法对于消费外部性问题还没有足够的关注，促进生态消费的法律体系尚未形成，相关法律制度也非常缺乏。在消费外部性日益凸显的时代，环境法应该通过产品环境标准、政府绿色采购、生态消费税收等制度为生态消费提供必要的激励和保障。代际外部性从纵向维度提出了消除前代对后代、当代对后代不利影响的问题，这与可持续发展理论和代际公平理论不谋而合，对于环境法构建立体的、多维度的利益平衡机制具有重要启示。制度外部性意指法律、政策、制度的制定及实施也会产生外部性。例如，长期以来环境法律责任偏轻对违法行为产生鼓励，造成守法成本高、违法成本低的环保困局，部门立法或区域立法会给其他人带来不利影响。“由于利益外溢，一个州的法律（包括环境法）的运行在影响本州居民成本或收益的同时，也会给其他州带来外部性的影响。”[10]1353我们应该把审视外部性的目光加以扩展，不再囿于传统的负外部性理论，通过对外部性理论进行全方位解析和多类型借鉴，为我国环境法的发展提供更多的理论来源和方法指导。

2.“政府失灵”的积极应对

政府失灵存在于环境管理、环境决策、行政执法多个环节，与个别的企业污染相比，其对于环境的潜在负面影响范围更广、时间更久，成为我国环境立法越来越完善、环境形势却越来越严峻这一困境的根本原因。因此，解决我国环境问题的出路，应该“以规范和制约有关环境的政府行为为战略突破口”[11]40，采取措施矫正“政府失灵”现象。首先，环境治理权力分配的均衡化。我国中央政府和地方政府、地方政府之间、环境保护主管部门和其他部门在环境治理权力分配上均存在失衡现象。法律对中央和地方政府环境治理权力的范围缺乏明确划分，对地方政府跨区域环境治理合作缺乏明确规定，对于环境保护主管部门，法律规定其作为统一监督管理部门，但这主要是针对行政相对人而言的，法律并没有赋予环境保护主管部门对于其他行政主体在环境保护方面的“统一”权限和手段[12]51。应该理顺上述主体间的权力图谱，合理分配不同环境治理主体之间的权力，同时伴随着权力分配完善法律责任的分配与追究。其次，政府环境责任分配的层次化。改变重视地方政府环境责任，轻视中央政府环境责任的偏向，在环境风险防范、跨地区环境保护等方面让中央政府承担更多责任。对于地方政府，根据各层级地方政府能力的不同，分别设置不同的责任承担。再次，政府环境责任内容的多样化。政府不仅仅是生态环境监管者的角色，政府还应当承担起生态正义代言人、生态公共产品提供者和生态权利冲突仲裁者的责任[13]9。最后，环境治理主体的多元化。借鉴环境治理理论，改进政府环境责任的同时，完善公众参与、排污权交易、环保产业、社区共管、环境保险等市场机制和社会调整途径，形成多元化的环境治理主体。

3.正外部性的应用与环境法的“正向构建”

早在20世纪80年代，萨缪尔森就已经指出，“尽管像污染或全球变暖等负外部性的问题常常是新闻热点，但从经济角度看，正外部性的问题也许更为重要”[3]32。这一论断不但适用于经济学领域，在环境法领域同样适用。凸显经济学中正外部性理论的价值首先需要进行法律语言的换读，经济学分析外部性的基本工具是“成本”、“收益”，把“成本”、“收益”转化为法律语言便是“损害”、“利益”。因此，法学中的外部性是利益失衡的一种状态，其本质是“围绕行使权利引发的利益冲突”[14]16。从环境法的视野分析，正外部性意味着行为主体在生产、经营、消费等活动中产生的环境利益并非由其全部享用，他人或社会无偿享用了该环境利益。我国环境法应该在重视规制负外部性的同时关注正外部性问题，对环境保护法的重塑，“不但要继续发挥环境责任原则在污染治理、自然资源的开发利用上实现环境正义的特殊功能，还要顺应环境保护工作日益深入的趋势，把对环境正外部性问题纳入法律调整的视野。”[15]65环境法要实现保障可持续发展的目的，发挥平衡经济利益和环境利益、个人私益和社会公益的作用，需要借鉴正外部性理论，在“抑损性”法律规范的基础上，设计更多的“增益性”法律规范，笔者称其为环境法的“正向构建”。

所谓环境法的“正向构建”就是“以促进正外部性行为为主的环境法制建设方式”[16]75，其区别于传统的利益限制型法律规范，它通过一系列强制性和激励性法律制度和措施的结合，促进环境公共利益的维护和增进，实现经济利益和环境利益的共赢。

当前，环境法的“正向构建”既有必要性，又有迫切性。首先，环境保护中的正外部性问题日益凸显。由于环境法对正外部性关注不够，许多维护、增进环境公共利益的行为得不到应有的“内部化”和补偿，导致环境利益失衡并引起了诸多问题。例如，生态农业除了为其他产业提供物质支持，在景观提供、涵养水源、净化水质、防风固沙等方面具有明显的正外部性，但由于各种生态服务存在计量上的困难，生态农业面临投入过少造成产业发展滞后的困境。同理，生物自然力应用、区域和流域生态保护、绿色消费等行为产生的正外部性也面临着“内部化”的问题。其次，跨越环境库兹涅茨曲线“拐点”①环境库兹涅茨曲线是美国经济学家格鲁斯曼（Gene.Grossman）和克鲁格（Alan.Kruger）参照经济学中的库兹涅茨曲线提出的假说。该假说认为，工业化进程中环境质量先随人均收入的增加而恶化，又随人均收入的进一步增长而得到治理和改善。从环境质量恶化到环境质量改善的跨越阶段，我们称之为环境库兹涅茨曲线的“拐点”。当然，对“拐点”的探讨只是一种理论上的抽象，“拐点”并非一个精确的“点”，而可能是一个“拐点时段”或“拐点区间”。需要环境法的“正向构建”。从客观因素分析，我国已经具备了跨越“拐点”的一些有利条件，但“拐点”不会自动出现，“拐点”的跨越不仅取决于一国的经济状况，还和一国的环境政策、法律密切相关，涉及法律改革和社会治理的问题。环境法的“正向构建”能够促进环境公共利益的维护和增进，为我国跨越环境库兹涅茨曲线“拐点”提供制度支撑。再次，公众环境需求日益增长。我国公众的环境需求已经由较低层次的生存需求发展到较高层次的发展需求和享受需求，人们不满足于仅仅从自然界获取物质和能量以维持生存，而是开始追求更高层次的精神需求、发展需求和享受需求，例如，清洁舒适的生活环境、优美的自然景观、保持完好的历史文化遗产、丰富的生物资源，等等，这需要以解决环境问题、维护环境利益为主旨的环境法做出积极的回应。

五、环境法“正向构建”的基本设想

1.环境法功能的进化：从“利益限制”到“利益增进”

我国环境法通过修改和校正经济活动的负外部性实现环境保护的目标，这其实是一种把经济利益和环境利益截然对立起来的“利益限制”的立法理念，其实质是“通过对一方或双方的利益限制对因环境资源破坏所致的利益减损进行分配和负担，以利益限制对基本环境资源的冲突与矛盾进行纠正”[17]93。这种“利益限制”的立法理念忽视了人们对多样性利益的本能需求，遭到人们内心的反抗和抵制，导致环境法实施效果不佳。我国先后制定颁布了30多部环境保护法律、50余项行政法规、200余件部门规章和规范性文件，环境立法空前繁荣，但“形式上越来越完善的环保立法似乎并没有在实质上起到保护环境的作用，相反环境问题却越来越严重”[18]37。环境质量日益下降，雾霾蔽日、沙尘肆虐、森林退化、水土流失、生物多样性锐减等生态顽疾难以遏制，群体性环境事件不断发生，背后的重要原因之一便是“利益限制”的立法理念。

环境问题的背后常常是经济利益与环境利益、个人利益与公共利益的冲突，作为解决利益冲突、实现利益平衡的法律规则，环境法需要在各种冲突利益中寻找到合适的平衡点，发挥利益确认和利益增进的功能。从根本上来说，经济利益和环境利益具有“同源同质”②同源是指两种利益发生的目的和原因相同，均来自于人的需求，同质性则指两种利益均根源于人的正当的合理的需要，是由道德上的正当性、合理性上升为法律上的正当性、合理性。参见钭晓东：《论环境法功能之进化》，北京：科学出版社2008年版，第209页。性，两者都是人类在追求自身发展和美好生活中需要的正当利益，环境法应该为两种利益的实现发挥保驾护航的作用。“将环境利益纳入传统法律的利益结构，进行环境利益的合理分配，不放弃环境利益的保障，也不束缚经济利益的追求，体现人的多样性需求，”[19]166促进环境利益和经济利益的协同增进，实现两者的共赢，这是环境法回应社会发展和人类需求、应对环境问题的应有之义。

2.环境法律原则的扩展：从“损害担责”、“受益补偿”到“养护受益”、“恢复受偿”

我国环境立法已经确立“损害担责”和“受益补偿”法律原则，但该原则主要是通过规定行为人法律义务、法律责任的方式抑制社会成员对环境资源的利用和破坏，在现实中存在如下缺陷：（1）无论是“损害担责”还是“受益补偿”，其直接适用对象都是环境资源的利用者、破坏者或受益者，对于环境资源的养护者、恢复者而言，其缺乏主动要求获得利益补偿的直接法律依据。（2）环境资源的损害者、受益者具有不确定性，这导致养护者和恢复者的正外部性行为常常难以得到有效的补偿。（3）“担责”和“补偿”是在已经对环境资源进行利用甚至是破坏的情况下进行的事后的、被动的回应，缺乏积极保护和改善、回馈生态环境的理念。在“损害担责”和“受益补偿”原则基础上再设立“养护受益、恢复受偿”原则，可以从正、反两个方面解决环境资源开发、利用和养护、恢复中的外部性行为，共同促进环境利益的维护和增进。

“养护受益”和“恢复受偿”原则通过授予养护者、恢复者权利和利益的方式鼓励社会公众参与到环境资源的积极保护和改善中，具有丰富的内容。（1）养护、恢复都是一种有利于环境资源的积极作为，是具体存在的事实行为。这种行为不是污染者针对自己的排污行为进行的治理性恢复，也不是针对私人环境进行的局部性改善，其对象具有一定的公共性。（2）养护者或恢复者付出了一定的代价并取得了一定的生态效果。这种代价包括金钱投入、劳力投入、精力投入、物质投入等，但产生的生态效果和生态利益并非由其独自享用而由社会共享。（3）养护者或恢复者有权利获得利益或好处，其享有一定的报酬请求权或补偿请求权，请求对象是受养护和恢复的生态环境的相关责任单位及个人。

3.环境法律制度的转向：从“环境损益”的防止到“环境增益”的添加

排污收费、排污许可、限期治理、污染物集中控制、自然资源税费等法律制度主要关注环境行为的“负外部性及其内部化”，针对各种负外部性行为进行事后抑制，其实质是被动防止环境利益的减损。面对公众日益增长的环境需求和实现社会可持续发展的人类夙愿，环境法应该从“末端”向“源头”溯进，从“消极”向“积极”转变，从保护自然发展为改善自然、回馈自然，从对环境利益的损耗与救济发展为对环境利益的促进与补偿。从正外部性的视角分析，我国环境法律制度应该从“环境损益”的被动防止转变为“环境增益”的积极添加，即围绕增加环境公共物品供给、促进环境利益的维护和公平分享进行制度设计。例如，为了促进生产者的正外部性行为，构建环境生产、环境公共物品交易、环保产业促进法律制度；为了促进消费者的正外部性行为，构建绿色消费、政府绿色采购法律制度。

结语环境问题已经成为制约我国经济社会可持续发展的重要问题，应对环境问题、解决生态危机是环境法永恒的主题和使命。传统环境法在负外部性理论指导下，主要关注环境资源使用和消费的抑制，忽视其“生产供给”的促进和鼓励，这成为我国环境保护工作效果不佳的重要原因和环境法发展的桎梏。环境问题的解决，不但需要我们约束对环境资源的开发和破坏，还需要我们积极补偿和回馈自然，促进环境资源的修复和维护。因此，环境法需要在应用负外部性理论基础上，积极借鉴正外部性理论，从“抑制”和“促进”两个维度发挥环境法的双重功效，共同维护和增进生态利益，实现外部性理论的平衡应用和环境法的平衡发展。

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[14]王廷惠：《外部性与和谐社会的制度基础——兼论政府角色定位》，载《广东经济管理学院学报》2006年第1期。

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[16]刘国涛：《和谐社会之环境立法——生物自然力法制构建与农业实践》，北京：知识产权出版社2012年版。

[17]张璐：《从利益限制到利益增进——环境资源法研究视角的转》，载《法学评论》2004年第3期。

[18]汪劲：《环保法治三十年：我们成功了吗——中国环保法治蓝皮书（1970－2010）》，北京：北京大学出版社2010年版。

[19]王树义、皮里阳：《论第二代环境法及其基本特征》，载《湖北社会科学》2013年第11期。

责任编辑 胡章成

Application of Externality Theory in Environmental Law：Premise，Reflection and Prospect

ZHANG Bai-ling
（School of Law，Shandong Normal University，Jinan250358，China）

Environmental issues and social relations provide premise and foundation for the externality theory into the field of environmental law.Externality theory is widely used in the management system，basic legal principles and basic legal systems of environmental law.However，there is imbalance in the application of externality theory：application imbalance and regulation imbalance.The deep－seated reason is that？economics and environmental？law have different value orientation in the analysis of the causes of environmental problems and solutions of the externality.We should change the one－dimensional application of the externality theory，highlight the value of positive externality theory to promote the“positive construction”of environmental law and respond to the“government failure”actively，make the function of environmental law from“interest limited”evolve into“interest enhanced”，create principle of“those who maintain benefit”and‘those who restore accept compensation”on the basis of“those who damage bear the responsibility”and“those who benefit compensate”and more“interest enhanced”legal norms.

externality；environmental law；positive construction；interest enhanced

张百灵，法学博士，山东师范大学法学院讲师，研究方向为法学方法论、环境法学。

教育部人文社会科学青年项目（13YJC820101）；司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目（14SB1350044）；山东省高校人文社科研究项目（J13WB04）

2014-11-05

DF468

A

1671-7023（2015）02-0044-08