全球化和集团化的纠结——G20和APEC贸易投资自由化评析

吕 博(研究员) 郝红梅(副研究员)

(作者单位：商务部研究院;责任编辑:魏名)

全球化和集团化的纠结
——G20和APEC贸易投资自由化评析

吕 博(研究员) 郝红梅(副研究员)

G20和APEC都是非正式机制，这和其他经由条约确立的国际组织有所不同，但性质、职能、使命和特点都很类似。G20于1999年成立，是在G7(西方七国集团)基础上增加新兴经济体成员组成的，GDP占全球的90%，贸易额占80%。G7解决了很多政府和安全的问题，G20把更多的注意力转向金融危机后的标准、绿色发展和其他的一些议题。全球金融危机爆发后，G20的层次由部长级提高到领导人级别，成为全球治理中权威最高、影响力最大的决策机制。

APEC的成立比G20早10年，1989年成立时的定位是一个区域性官方论坛。WTO新一轮谈判陷入僵局后，APEC越来越成为区域贸易、投资自由化和经济技术合作的重要推手和动力来源。APEC现有21个成员，GDP和贸易额均占全球一半以上，领导人非正式会议从1993年首次举行以来，已开过21次。

2014年11月，APEC第22次领导人非正式会议和G20第9次峰会先后在中国和澳大利亚举行。由于近年来WTO谈判陷入困境，小范围的贸易投资自由化进程也表现迟缓，贸易保护主义有所抬头。本文试图对这两场峰会所关注的热点问题加以分析，并对相关评论进行梳理和点评。

一、G20的运作机制与局限性

2008年全球金融危机爆发后，时任欧盟轮值主席的法国总统萨科齐和澳大利亚总理陆克文强烈建议即将卸任的美国总统布什组织召开G20峰会，以共同应对挑战。2008年11月15日召开的首次G20峰会，就应对金融危机、重建国际金融秩序达成重要共识，承诺反对贸易保护主义，支持WTO多哈回合谈判，还就汇率问题、IMF改革、金融监管等进行了讨论。金融危机过后的这几年，各方合作的意愿和积极性明显下降，G20取得的实质性、有影响力的成果并不多，很多议题议而不决。G20虽为美国发起，但美国作为金融危机的发源地，受到众多指责。首次会议决议无一不是冲着美元、美国的银行和美国控制的IMF来的。

历届G20会议都坚决反对贸易保护主义，力推贸易投资自由化，但实际效果并不显著。WTO于2013年6月发布的《G20贸易措施报告》显示，在2013年5月中旬至11月中旬的几个月里，G20经济体共采取了116项新的贸易限制性措施，增加幅度明显，主要表现为贸易救济，尤其是反倾销调查、提高关税以及更为严厉的海关程序。此外，G20采取的贸易便利化措施有所减少，主要表现为终止贸易救济措施和降低关税。根据G20就IMF改革达成的意见，2010年年底，IMF董事会通过改革方案，向新兴经济体和发展中国家转移6%的份额和投票权。然而，由于美国作梗，这一改革计划被迫搁置。

2014年举行的G20第九次峰会通过了《布里斯班行动计划》，为促进全球经济增长、提高就业，以及推进贸易自由化提出1000多项具体措施。

理论上，G20的世界经济地位举足轻重，现有成员国是各大国际组织中的核心成员，可以利用其国际影响力发挥引领作用。但近年来，G20在事关全球稳定的大问题上，并未取得实质性进展。在治理体系方面，G20机制缺乏执行能力，其治理目标实现的难度在加大。

二、APEC的发展历程与现状

1989年1月，澳大利亚总理霍克提议召开APEC部长级会议，讨论加强成员国相互间的经济合作问题。同年11月，首届部长会议在堪培拉召开。1991年第三届部长级会议确立了APEC的宗旨和目标，确定开放的贸易体制，实施贸易投资自由化和便利化。1993—1996年，APEC领导人会议展望了21世纪亚太地区的经济发展，讨论了合作机制和手段；制订了贸易和投资自由化时间表，确定发达成员在2010年前、发展中成员在2020年前实现贸易投资自由化(茂物目标)，以及实现目标的《大阪行动议程》和《马尼拉行动计划》。1997年亚洲金融危机爆发后的十多年里，APEC贸易投资自由化进程停滞不前。当然，近年来举行的TPP和RCEP谈判，可被看作是APEC贸易投资自由化总体上进展不大的情况下，呈现出的另外两道耀眼风景，或者说是自由化进程以不同方式的继续。不过，这两个机制并存也反映出APEC成员间存在着严重的分歧和矛盾。

2014年APEC领导人会议明确了未来亚太合作的方向与目标，做出了启动亚太自贸区进程的重大决定，勾画了建设亚太互联互通网络的新蓝图，找到了支撑亚太经济发展的五大新支柱，开辟了一系列全球性问题的合作新领域，将反对贸易保护主义的承诺从2016年进一步延长至2018年。这些都可以被看作是APEC重新回归到最初所确定目标的表现。

近年来，所有G20和APEC会议都存在效率低下的问题，贸易投资自由化虽然是不变的主题，但实质性成果并不多。在一定程度上，这也是由其特点所决定的。

三、TPP和RCEP谈判进程和障碍

TPP(Trans-Pacific Partnership Agreement)于2006年由新西兰、智利、文莱和新加坡四个小国发起成立。按照最初四个发起国的设想，TPP是为实现成员之间的货物贸易零关税，规定各成员立刻免除90%的货物关税，剩余货物的关税在12年内逐步免除。与此同时，各成员还将在投资、服务贸易和知识产权领域开展密切合作，相互开放市场并实施优惠政策。2008年美国加入后，澳大利亚和秘鲁也于2009年加入，影响和阵容不断扩大。TPP正式谈判从2010年开始，谈判一开始就直奔如何促进区域一体化并推行协调一致监管的主题，首轮谈判还讨论了克服贸易壁垒等具体议题。第二、第三轮谈判在市场准入、政府采购、服务贸易、投资、知识产权、竞争政策和法规制度，以及产业、劳工和环境标准等方面达成共识。第三轮谈判批准马来西亚加入，第四轮谈判批准越南加入。2011—2012年，TPP共举行了11轮谈判(第五至第十五轮)。各方就本国政府采购和投资限制出价，以否定清单方式提出投资和服务市场限制清单，并在工业品、农产品、纺织品市场准入方面缩小了分歧。加拿大和墨西哥加入第十五轮谈判。日本作为第十二个新成员参加了第十八轮谈判。

2013年8月举行的TPP第十九轮谈判由12个成员国的主管部长亲自参加，集中讨论尚未解决的遗留问题。所有遗留问题敏感性高，具有挑战性。由于美国和日本在最后阶段的磋商失败，致使TPP谈判最终未能如期完成。以后TPP谈判又进行了多次，但至今不见有什么起色。韩国在多个领域的开放，特别是农业和金融业，是韩国是否加入TPP谈判面临的障碍。

RCEP(Regional Comprehensive Economic Partnership)谈判由东盟发起并主导，全称是“区域全面经济伙伴关系协定”，由之前所说的“10+6”演变而成。RCEP构想于2011年提出，谈判于2012年正式启动，比TPP晚几年，但基础较好，主要是对东盟和其他6个成员国已签订协议的内容进行整合。按照所确定的时间表，RCEP谈判将在两年内完成，在2015年年底东盟经济共同体建成前签订协议，之后进入实施阶段。按照东盟的设想，等RCEP建设达到一定程度后，会邀请美俄加入。暂时不把美俄拉入RCEP，主要是因为美俄尚未与东盟签订自贸协议。

各国对RCEP谈判的思路越来越清晰，处理每轮谈判中提出的新问题所需的时间相应减少；另一方面，随着谈判的推进，各国在宏观、原则性问题上的分歧越来越小，因此，RCEP的谈判进度不断加快，迄今已经举行了6轮谈判。由于东盟和其他5个国家之间签订的自由贸易协定的具体规定各不相同，想要整合这些自由贸易协定存在一些困难，因此RCEP谈判也存在阻力。

TPP谈判的主要问题是其确定的“高标准”，但无奈曲高和寡，标准太高了影响新成员加入。由于各方所关注的焦点不同，谈判新议题不断增加，也使正在进行的谈判很难达成共识。此外，像越南这样市场化程度较低的国家的加入增加了其实施的不确定性。

根据2012年9月发布的贸易部长报告和领导人申明，以及各成员2013年8月和10月两次发布的联合声明，TPP谈判在商品和服务市场准入，特别是消除关税和其他贸易壁垒方面取得了进展；在政府采购、跨境服务、投资等方面也达成许多共识；在电信、金融、法律、电子商务等多项具体服务领域制订了各方可接受的规定。谈判各方还为促进商品和人员流动的便利化，针对海关、签证等程序性问题做出了安排。然而，各成员在农产品市场准入、政府采购等方面的分歧依旧没有完全解决；在知识产权、环境、劳工标准、竞争政策、原产地规则等重大和敏感问题上，虽有一定共识，但存在分歧还比较大，按照2015年完成谈判的既定时间表来看难度比较大，但政治上的务实主义最终将战胜对经济细节的纠结，因此严重拖延的可能性也不大。

RCEP谈判的难度主要不在技术层面，而是在政治层面。中日韩之间的政治互信建立不起来，谈判就很难取得预期的进展和成果。东盟作为推动东亚一体化的主导方，对此也束手无策。

四、集团化影响和贸易投资自由化前景

近年来WTO新一轮谈判陷入僵局，很多成员转而把精力放在了双边和区域或跨区域的小范围贸易投资自由化谈判，其中有些组织政治色彩浓厚，不少国家陷入了集团化和全球化的纠结之中。政治联盟和经贸合作在很多情况下存在着矛盾。一般来说，政治联盟更强调同质化，而经济合作则看重互补性。大量的事实证明，经济上互补性强、政治上不对抗的国家之间开展合作的效果会更好。

(一)G20台下的金砖国家和G7

由于G20在全球治理方面所取得的成果较少，该机制下的G7和金砖国家在台下的表演受到了更多的关注。相比之下，G7的表现乏善可陈，金砖国家的合作却风生水起。从这两个机制的成员构成，可以清楚地看出分别属于两个组织里的成员的共同之处，也可以说是发达国家和发展中国家在合作过程中的分野。

2011年金砖五国发表的《三亚宣言》首次提出五国间的贸易用本币结算。这是发展中国家减少和摆脱对美元和欧元等传统国际结算货币的依赖和控制的重要举措。2012年金砖峰会发表《新德里宣言》，五国开发银行共同签署《金砖银行合作本币授信总协议》和《金砖信用证保兑服务协议》。2013年第五届金砖峰会决定建立金砖国家开发银行，并筹备建立金砖外汇储备库。2014年金砖国家开发银行的建立和“金砖应急储备安排”进一步加强了五个成员间的紧密关系和务实合作。

G7产生于1975年，每年举行一次例会。TTIP(Transatlantic Trade and Investment Partnership)谈判成员中包括G7中的5个国家(没有日本和加拿大)，谈判从2013年开始，由美国主导，在美欧间进行，致力于打造“世界上最大的自由贸易区”。TTIP谈判的重点更多集中在规则标准等非关税壁垒。截至2014年10月，TTIP谈判已经进行了7轮，达成了一些共识，但在公共服务、金融监管等方面仍未取得真正突破。美欧经济同质性强，互补性差，在具体的产业政策、行业标准、管理制度、消费者保护等领域有较大差异，在食品安全、转基因生物、音像制品等问题上很难达成一致。但总体而言，TTIP最终签订问题不大，只是在2015年年底结束TTIP谈判的目标恐难以完成。

(二)APEC台下的TPP和RCEP

TPP没有中国，RCEP没有美国，这就给外界造成了两个组织相互对抗的想象。目前RCEP的成员有16个，TPP的成员有12个，其中有7个成员相同，今后还可能会有更多RCEP成员申请加入TPP。

从两个机制的成员差异可以窥见某种集团化的影子。东盟10国中加入TPP谈判的有4个，其中经济规模最大的印度尼西亚没有加入。其他几个没有加入的国家是菲律宾、泰国、缅甸、老挝和柬埔寨。这几个国家都是发展水平较低的国家，要想达到美国所要求的“高水平”开放，显然困难不小。东盟以外的6个RCEP成员中，中国和印度两个最大的发展中国家都没有加入TPP。从这些成员的构成看，本来属于纯经贸性质的TPP谈判受到很多非经济因素的干扰，政治化色彩强烈，集团化特征明显。

美国贸易代表罗恩·柯克(Ron Kirk)在出席首届东盟—美国经贸部长会议时表示，亚太地区有足够空间让TPP和RCEP两个协定并存，认为两个机制是互补的，而不一定是竞争的。在2014年APEC贸易部长会议上，中国提出建立亚太自由贸易区的建议，主张APEC积极促进TPP和RCEP谈判，并鼓励各成员积极探讨制订实现亚太自贸区的路径和方式，尽早开展可行性研究，早日启动谈判。这样看，中国和美国的目标趋于一致，结果可能会殊途同归。

(三)G20和APEC贸易投资自由化前景

贸易投资自由化是世界经济增长的需要。金融危机凸显了世界经济原有治理体制的缺陷，各国携手克服危机的努力和对危机成因的深刻反思将推动世界经济治理进入新阶段。第二次世界大战后确立的自由贸易框架对各国的保护主义倾向形成了制度性的约束力量。因此，世界进一步开放和经济全球化进程会遇到挫折，但其大趋势不会改变。

目前全球货物贸易方面的限制在不断减少，服务贸易方面的情况则比较复杂。服务贸易不仅涵盖的范围广，分类庞杂，而且还涉及很多敏感领域和行业。不同经济体关注的具体行业不同。比较而言，发展中国家对资本自由流动还比较谨慎，发达国家对人员自由流动，特别是劳动人口流动的限制较多。迄今为止进行的很多关于服务贸易的谈判所涉及的行业范围还有限，而且基本都集中于发达国家感兴趣的金融、保险、电信等行业，但总体开放程度还是在不断扩大。迄今为止，全球货物贸易的自由化程度相对最高，其次是资本的自由流动，人员流动的自由化程度最低。自然人流动，特别是劳动力流动，只在已基本实现一体化的欧盟内部，特别是欧元区内基本不受限制。当然和过去相比，各国的签证制度都体现出配合贸易和投资进一步放宽的趋势。

未来贸易投资自由化的空间还很大，如果能在很多不同的小范围内先行开放，包括两个经济体之间的双边开放，累加起来，都将有利于促进大范围的谈判取得实质性的进展。

五、不同国家的选择和所扮演的角色

贸易投资自由化和便利化最核心的内容，就是市场开放和清除壁垒。由于各经济体的特点和发展的需求不同，产业的重要性和敏感性各异，在涉及不同产业和不同产品的市场开放时，都需要认真权衡开放市场给产业带来的承受力和受影响产业升级的可能性，然后根据具体情况做出现实性与前瞻性相结合的考量。具体到某个成员如何参与贸易投资自由化进程，选择什么样的机制谈判，各国在做出选择时，考虑经济因素和权衡利弊得失的同时，还会考虑政治因素和战略影响，甚至还要顾及文化等诸多因素。一成员能否发挥主导作用，主要靠综合协调能力，而不是单靠实力就能做到的，像新加坡、新西兰、智利等对贸易投资自由化更为积极的小国，相对其国力而言，无疑对多边和区域贸易和投资自由化发挥了很大的作用。

1.新加坡

新加坡对推动贸易投资自由化的积极性较高，是最早推动双边FTA的国家之一，也是迄今签订FTA最多的国家之一。无论是东盟一体化，“10+1”和“10+3”，还是后来的“10+6”，以及TPP和RCEP，很多设想和主张都出自新加坡或者由新加坡首先提出。虽然TPP谈判主要由美国主导，RCEP谈判主要由东盟主导，但从两者的背后，都能看到新加坡的影子。可以说，TPP和RCEP两大机制同时并存本身，就体现出新加坡等国两条腿走路推动地区经贸合作的战略选择。

2.日本

在加入TPP之前，日本已经是RCEP的成员，并同东盟签订了自贸协议，还同东盟几个成员单独签订了双边自贸协议。后来，日本也积极加入TPP。按照日本政府的说法，加入TPP是为了“重返新国际贸易和分工体系的制高点，避免被边缘化”。

因为意识到中国在东亚地区的影响力正在超过自己，日本坚持在东亚贸易投资自由化进程中把澳大利亚、新西兰和印度拉进来，目的很明确，就是为了寻求更多支持，扩大自己的影响，同时起到抑制中国的作用。这一主张也正好符合东盟想要发挥主导作用和美国及其盟友想要遏制中国的意愿，这样就形成了RCEP。

作为G7成员却没法加入美欧推动的TTIP谈判，这令日本陷入尴尬境地。在日本提出加入TPP申请后，美国汽车业界曾坚决反对，奥巴马政府也表示过犹豫。美日分歧主要集中于农产品和汽车两大领域。美国汽车业坚持认为，美国政府必须继续保持对进口日本轿车和轻型卡车分别征收2.5%和25%的关税水平，并且希望维持这一水平的时间不短于25年或30年。最后在日本同意美国逐步取消汽车关税后，奥巴马才接受日本加入TPP谈判。但谈到最后，日本在五个农业领域对美国要求的关税减让不让步。日美磋商剩下的焦点包括日本扩大以零关税进口的大米进口额度，美国取消进口汽车零部件关税的时间，美国在日本车以及日本牛肉、猪肉的进口出现激增时启动上调关税的“紧急进口限制”的条件等。

3.美国

在亚太地区，由美国主导谈成的北美自由贸易协定(NAFTA)无疑是开放度最高的。有了这样一个开头，以后但凡有美国加入的谈判都追求所谓的高标准，当然主要是在美国感兴趣或竞争优势明显的领域。美国工业界对自由贸易协定投入很多，但达成贸易协定需要美国国会的批准授权，政治协调使得贸易协定的签署并不能很顺畅。

美国主推TPP和TTIP谈判，是将这两场谈判作为其实现全球战略目标的两大工具。美国通过TPP对WTO已有协议进行深化，并加进一些WTO尚未涉及的新议题，主要是为本国有优势的产业争取最大利益，同时也为以后主导国际贸易投资自由化多边议程做准备。TPP中的环保问题、劳工标准等新议题是WTO没有的。美国坚持在TPP中采取反倾销幅度归零法计算，也是WTO所不允许的。

4.中国

TTP和TTIP包括了最主要的发达经济体以及重要的亚太地区经济体，一旦两大协议谈判完成，不仅将对世界贸易规则产生深远影响，还会在一定程度上影响全球治理格局，对于中国出口和对外投资的冲击是不可避免的。中国需要认真考虑应对策略，做多手准备。

第一，主动推动RCEP谈判进程。RCEP是亚太地区与TPP旗鼓相当的自由贸易协定安排，是目前我国参与谈判的最大规模的自贸区，其顺利建成有利于我国加快构建以周边为基础，面向全球的高标准自贸区网络。

第二，加快实施“一带一路”战略。“一带一路”战略以亚洲国家为重点方向，以交通基础设施为突破，是双边和多边合作的桥梁，其顺利实施可以部分消除TPP对中国可能造成的贸易分流。

第三，提高自贸区建设水平。我国自贸区建设总体水平不高，与东盟等国的协定以关税减让为主，与澳大利亚等国涉及少量的投资、知识产权。与美国提出的涉及投资、政府采购、环保及劳工标准等更高技术和道德水准的协定相比，还有一定的差距。客观地说，中国在推动全球和区域贸易投资化方面经验依然不足，语言障碍和法制建设相对落后，都使中国在一定程度上处于不利地位。国内产业转型和结构调整的任务繁重，改革压力巨大，这些都影响到了中国对外开放的步伐。但更高水平、更高标准的TPP和TTIP，代表着未来全球贸易规则升级的基本方向，最主要的是做好国内的相关改革。

第四，加强有针对性的战略设计。目前，分析并研究中国参与多边投资框架的战略利益，制定具体的谈判战略与策略日益迫切。对区域内的所有自贸区，不管是双边的还是多边的，都要进行全面的战略研究，对随时出现的新提案、新情况做出快速反应，并且能够不断提出自己的提案。中国不同于一般的发展中国家，经验和能力虽然会影响主导作用的发挥，但中国不一定要主导谈判议题，只需对有关重大议题和协议内容表态，就足以影响谈判的大局和方向，这是中国的经济地位和贸易份额所决定的。中国的全面参与和利益要求，对于建立全球真正意义上的多边贸易和投资框架具有重要影响。

第五，探讨中国加入TPP和美国加入RCEP的路径。对于TPP，我们应从长远和深层次考虑。TPP倡导的多数原则与中国未来进一步改革开放密切相关，未来把中国纳入TPP应该是大势所趋，但中国加入TPP将是一个水到渠成的过程。现阶段，中国最重要的是先签订中美双边投资协定(BIT)，这是中国加入TPP的基础。中美BIT谈判于2008年正式启动，双方现已基本完成投资保护协定文本的核对，将在2015年上半年就负面清单进行首次正式交换。在签订中美双边投资协定的基础上，探讨中美两国之间单独签署自由贸易协定，再探讨中国加入TPP和美国加入RCEP的路径，同时探讨建设面向全球的高标准自由贸易区网络。

(作者单位：商务部研究院;责任编辑:魏名)