影响我国政府公共支出效率的原因分析及策略探讨

于 砚

（吉林师范大学 政法学院，吉林 四平 136000）

政府公共支出是政府经济活动的一个重要方面.本质上，政府公共支出是政府行为的成本，与政府的特性和制度密不可分.政府公共支出与政府职能有关，政府职能范围的大小影响着支出的规模.政府公共支出与公共利益有关，是代表公共利益的政府为维护和增进社会公共利益而支付的成本.政府公共支出与政府从事的社会经济活动有关，实际上是社会需要政府作用而付出的代价.从世界范围来看，公共支出规模不断扩大是一种发展趋势，这种发展趋势反映出公共支出对经济影响的程度在不断扩大.

1 政府公共支出会对国家经济产生重要影响

1.1 公共支出有助于矫正因市场失灵而导致的资源不合理配置

经济资源是稀缺的，通常情况下，市场机制的作用可以促进社会的稀缺资源得到比较合理、有效的配置.不过，市场机制也有缺陷，存在失灵问题，导致在某些领域、某些时候经济资源配置不合理，甚至失效.市场经济条件下，市场失灵时有发生，为了纠正市场失灵，政府开始介入社会经济过程，运用各种宏观经济措施对经济活动进行干预.政府能够通过公共支出来实现其干预、调节经济的职能.这种政府干预在某种程度上弥补了市场缺陷.

1.2 公共支出有助于实现收入的公平分配

目前全国是少数人掌握着大多数的财富，富人有钱消费，但毕竟有限.而很多人渴望消费，却消费不起.长此下去，就会生产过剩，阻碍国民经济发展.可市场机制自身无法解决收入不均、贫富差距问题，还要靠政府，利用公共支出是政府解决相关问题的常用手段.公共财政支出的目的之一就是为了实现收入的再分配，政府可以通过对公共财政支出规模、结构、方向的控制，实现公共财政支出向经济贫穷的地区、群体和个人倾斜，以转移支付、加强税收调节的方法达到缩小贫富差距的目的.例如，规定最低工资水平，并安排针对贫困线以下的低收入者的社会保障支出，从而改善穷人的绝对贫困和相对贫困状况.当然，要使收入分配状况趋于公平合理，公共支出的制度设计必须合理，否则将适得其反.

2 我国政府公共支出效率有待提高

政府的管理低效、资源的浪费问题是全球性问题，不是我国特有的.但我国有自己特殊的国情，政府运行中暴露出来的问题尤为突出，产生的后果更严重.

2.1 我国公共产品供给与需求脱节

我国政府提供公共产品不是按照调研和调查得到的需求来提供，几乎是管理者随意提供.在提供公共产品时，决策权力过分集中，没有一个民主决策程序，完全是领导一挥手就决定了，导致非理性的供给.越是公共物品供给不足的反倒不及时提供，比如我国农村的基础设施建设；而某些公共物品明明已经饱和了，政府却不顾现实，继续供给，造成浪费.管理层偏向哪个领域，哪个领域的投入就多，不偏向哪个领域，哪个领域就得不到供给.例如，目前，中国钢铁产能既面临着产能过剩问题，又存在布局结构不合理局面.可我国前几年却频频上马钢铁项目，加剧这种局面，有专家表示，这是严重的错误决策，钢铁行业现行已经很困难，新的审批项目必将进一步加剧行业的产能过剩.

2.2 资源的浪费较严重

由于我国问责制度的缺乏、法制不健全、监管上存在漏洞，刺激了政府官员对政府机构自身利益及个人利益的追求，在政府机构中，各部门都努力增加预算，这个预算不是调查研究的结果，而是尽可能夸大需求得来的数字.得到预算后，官僚们又绞尽脑汁研究怎么把预算最大限度地花费掉，从中他能得到多少好处，却不管预算是否用在刀刃上，是否用在关乎国计民生的关键处.甚至出现一种怪现象，越到年末，各单位越急着花钱，因为剩余的预算不仅要上交，而且还将导致下一年预算拨款的减少，所以，他们拼命花钱，买来的很多东西有可能长期闲置，他们也不心疼，也不会有谁会被追责.这样，大量的财政资源被低效、无效使用，年复一年、周而复始.可见，在缺少公共部门民主监督的情况下，我国政府支出的过度增长是不正常的，把政府支出的过度增长都归结于经济的快速增长是及其不负责任的.政府随意提供的过剩公共产品，与社会实际需求相脱节，造成社会资源的极大浪费.

3 我国政府公共支出效率不高的原因

3.1 我国公共部门管理低效

管理低效的重要原因是政府组织机构设置不合理.在经济高速发展过程中，政府规模扩张是必然的，但应是根据经济发展需要自然地扩张，而不是脱离实际想怎么扩张就怎么扩张人.在政府组织机构内部管理层次与管理幅度都应适当，必须贯彻精简原则，可我国公共部门机构的设置却完全违背了这个原则，机构臃肿，层次重叠.一个人能胜任的工作，却配置了五个人；还有一个怪现象就是领导多，作为我国最高行政机关的国务院，才设总理一名，副总理四名，可我国即使基层机关，配备的领导人数也比国务院人数还多，组织机构这样臃肿、分工模糊、人浮于事，行政效率怎么会高.有人调侃我们现今的官僚机构是古今中外最庞大、消费最高、效率最低的了.庞大的政府机构造就了庞大的需要财政资金供养的公务员队伍，该部分支出也降低了政府支出的效率.

3.2 制度缺陷

这种制度缺陷主要指我国现阶段没有建立起严格的问责制度及政府工作程序化制度.政府官员手中掌握着权力，会代表政府行使各种政府行为，如果缺乏约束，政府官员就会渐渐丧失理性，利用政府赋予的权力为自己谋私利，造成寻租活动泛滥.我国虽然也一直强调建立严格的问责制度及政府工作程序化的必要性，但研究的热热闹闹，可总由于各种原因没能贯彻落实，最后还是流于形式.我国政府机构的设置及管理模式受计划经济的管理思路和模式影响很深，权力过分集中，官僚主义严重，决策过程缺乏公开性，甚至专制.凡事都是一把手说了算，缺乏一个民主决策成序，决策失误在所难免，决策失误了，相关责任人无论产生的后果多严重，由于我国问责制度的不完善，受到的处罚都很轻.付出的代价太小，使他们更加变本加厉.

3.3 评估体系不完善

各国公共支出随着经济增长、社会进步，都呈现出不断增长的趋势，我国经济增长速度很快，经济增长必然使社会财富增加，一定程度上也刺激了公共支出的增长.政府通过公共支出深深地介入经济生活，发挥着重要作用.但公共支出必须要注重效益，使资源得到最优化配置；也要严格遵循公平原则，符合各阶层成员的需要.可我国目前对公共支出的各环节都缺乏一个有效的考评制度进行科学的评估.公共支出是政府实现其职能的一个重要活动，从预算到实施，再到评价应当有一套完整的评估体系.如果从预算到实施，都没有计划、没有标准，或者即使有计划、有标准也是做样子，由于监管漏洞和问责制度的不完善，官僚们自然是为所欲为，导致公共支出的盲目性、低效率性和不公平性，使公共支出对经济的影响大打折扣，并且后患无穷.

3.4 信息不对称

政府与公民的责任关系体现为一种“委托—代理”关系.二者之间存在严重的信息不对称.这种信息不对称损害了广大民众的利益.我国政府机构管理模式僵化、专制，权力过分集中，官僚主义严重，政府公共支出活动成了少数人的事.这种严重的信息不对称问题，使由于信息不对称带来的道德风险和逆向选择问题更加突出.

公开与透明是民主国家政府工作的基本要求，也是确保公共支出效率的前提条件.目前我国的政府支出在公开性和透明度上存在的问题较多，公共服务的委托人是民众，可有治理权的民众却处于知之甚少的状态，以至于不可能有效地控制代理人—公共管理者，委托人也没有适当的手段确保代理人实现他们的愿望，使公共部门中的委托—代理问题更为严重，更助长了决策者的为所欲为，导致经常出现低效率、不公平的公共支出决策，对国家造成难以挽回的影响.

4 提高我国政府公共支出效率的策略探讨

4.1 建立科学的绩效评估体系

绩效考评是提高政府支出效率的一个有力工具.西方发达国家在行政改革问题上，是走在我国前面的，它们有很多的经验和教训值得我国学习和借鉴，例如它们对政府采用的绩效评价管理，是评价政府管理的非常有效的工具，就值得我国借鉴.我国也应逐步建构一个适合我国国情的政府部门的绩效评估系统，通过规范的考核、评价，奖惩有依据，客观公正，激发政府工作人员的积极性，政府部门的工作效率自然就高.一个公开透明的有效的考评制度能让政府主动把政府的政策目标和公众需要结合起来，明确责任，反映民意，真正对公众负责.

4.2 提高支出效率的关键问题是法治

在当前的社会条件下，不受任何监督的权力害处是很大的.法治对提高政府公共支出效率很重要.法治使政府只能在法律规定的权限范围内做出决策，不能超越权限，将政府机构和官员的权力在监督下运行，使权力与责任相匹配，防止滥用权力现象的发生.如果政府决策失误，应当依法追究法律责任，包括政府机关及个人的责任.公民所服从的是法律，而不是当权者的想法，以依法执政、执政为民为核心的法治政府必定会制定法律和制度来约束政府及政府工作人员的权力，防止权力的随意扩张而损害国家和社会公众的利益，维护社会公正.

4.3 建立严格的问责机制和科学的民主决策制度

权责界定，是建立严格的问责制度的先决条件.要实行问责制，公共部门就要权责明确，而不是仅说说而已.权责不清，有问题大家就会踢皮球，责任追究也就难以落到实处.为此，要严格界定不同部门权责，部门内每个人员的权责也要有明确的划定，做到部门和部门权责不交叉，部门内部人员权责也不交叉.出现了问题，就很容易找到责任人，他想赖也赖不掉.有严格的监督，才能调动政府工作人员的工作积极性和激发他们的责任心，切实提高政府公共支出效率.

科学的民主决策制度一个重要标志是政府行为的透明度，政府做出的公共支出决策应最大限度地考虑各有关利益主体的意见.政府公共支出过程，实际上是一个错综复杂的决策过程.政府部门代表的是民众的利益，民众是公共决策的利益相关者，政府有义务向社会公众提供信息，公开自己的行为，以接受公众的监督，减少由于信息不对称而带来的低效率问题.政府行为的过程越公开，民众对政府活动过程越了解，即参政议政，又对政府及其工作人员行为进行监督，促进政府提高工作效率.

〔1〕郭晓聪．政府经济学（第三版）[M]．北京：中国人民大学出版社，2013．

〔2〕潘明星．政府经济学（第二版）[M]．北京：中国人民大学出版社，2008．