服务贸易协定(TISA)市场开放承诺的机制创新

李伍荣(教授) 周 艳

自 2012年年初以来，由美国、欧盟和澳大利亚主导的“服务业挚友”(RGF)集团发起并进行着《服务贸易协定》(Trade in Services Agreement，TISA)谈判，迄今已历时近三年。何时结束谈判，目前并无硬性的时间表，不过欧美服务业界普遍呼吁和期待于2015年内完成。TISA作为诸边的、单独的服务贸易协定，谈判伊始就确立目标，要以GATS多边化、最优区域化承诺为基础，做出“高雄心水平”(high level of ambition)的市场开放承诺。目前，巴基斯坦和巴拉圭尚未提出减让表，其他21个参与方提出的减让表也只是初始的、有条件的，且只有瑞士、冰岛、挪威和欧盟做了公开，因而要对具体承诺水平做出定量分析还不可行。但是，减让表的结构和承诺的方式业已清楚地呈现，加上有的谈判参与方官方提供的相关文件等，完全可以从市场开放承诺的机制设计上进行前瞻性探究。我们发现，与多边贸易体系GATS相比，TISA的确在保证高水平的具体承诺上有着重要的机制创新。

一、减让表采用混合清单

由于影响服务贸易更多的是国内规制而不是边境措施，且国家之间差别很大，因而服务贸易自由化是通过众多但不雷同的减让表方式实现的。减让表基本上有两种范式:正面清单和负面清单。值得指出的是，正负面清单的分类，主要是针对减让表对承诺开放的服务部门的列表方式而言的，但也可针对减让表的市场准入、国民待遇等栏目列明条款、限制、条件和资格的方式而言。分清不同的角度、场合是十分重要的。

在TISA谈判过程中，美国提倡采用负面清单，而欧盟希望采用正面清单，这是就服务部门列表方式而言的。经过磋商，TISA与GATS一样，对于服务部门采取的是正面清单，即只有列入减让表的服务部门，缔约方才在市场准入和国民待遇上受其约束。至于TISA采用的是混合清单一说，指的是对市场准入采用正面清单，而对国民待遇采用负面清单(见表1)。

除了减让表的基本类型外，TISA还有两大新做法:一是体现在水平承诺部分。由于市场准入、国民待遇分别采取的是正面清单和负面清单，因而，在水平承诺部分(即减让表的上部)呈现的是，国民待遇上下方向又分为A、B两部分，分别依据TISAⅡ－1(2)(3) (Ⅱ为“具体承诺谅解”)列出缔约方有权制定和维持的限制措施和依据TISAⅡ－1(1)列出缔约方对所有服务部门可维持的限制，此时横向右侧对应的市场准入栏位为空白。二是体现在部门承诺部分。通常，市场准入限制多为数量型，国民待遇限制具有歧视性，当国民待遇限制也体现为数量型时，它就与市场准入限制难以区分了，如外国资产限制、雇员或商业存在的外国雇员的人数限制等。GATS XX.2规定:“与第16条和第17条不一致的措施应列入与第16条有关的栏目。在这种情况下，所列内容将被视为也对第17条规定了条件或资格。”而TISA对同时属于市场准入和国民待遇的限制要求一并列出，这是由于市场准入和国民待遇采用不同的列表方式，特别是冻结条款、棘轮条款仅适用于国民待遇这一特点所决定的。

对TISA而言，负面清单只是针对国民待遇，因而，一般意义上展开的关于它与正面清单的优劣之辩，特别是负面清单的优势的讨论并不适用于此，这里必须做具体分析。众所周知，非歧视是WTO奉行的最基本的原则，最惠国待遇和国民待遇是其两大支柱，然而在GATS框架内则受到了严重侵蚀。因为最惠国待遇尽管是在“一般义务和纪律”部分提出的，但依据GATS附件2可以做出豁免;而国民待遇更是在“具体承诺”部分提出的，这样便由一般原则变为具体承诺。而在TISA中，最惠国待遇仍然被作为一般义务且没有例外;国民待遇尽管仍然是作为具体承诺，但由于采用负面清单方式，如果其清单足够短，那么它在程度上就更趋近于它的原则性质。考虑到RGF成员坚持国民待遇采用负面清单方式的意图和实际，这种认知是成立的。因而可以说，TISA对国民待遇采取负面清单做法，有力地维护了WTO非歧视原则的完整性、纯洁性，保证了国内外相同服务和服务提供者可在公开、公平、公正的市场环境中基于质量、能力而非国籍而竞争，维护了市场经济的要义，体现了美国贸易谈判代表声称的美国应该积极“出口”的价值观。

二、覆盖广泛的服务部门

在乌拉圭回合谈判时，WTO秘书处参考《联合国中央产品分类标准》(CPC)制订了一份服务业谈判版的分类标准《服务部门分类及对应CPC编码》(W/120)。尽管这是参考性的而非强制的，但各成员大都是以此为基础来填写减让表的。减让表中列入的服务部门的数量，代表着服务业市场开放的广度。

自GATS生效至今已近20年时间，期间世界经济活动发生了重大变化，除服务业、服务贸易的作用整体不断增强外，某些特定服务部门的地位和敏感性日益凸显。同时，由于科学技术的进步，特别是ICT技术和互联网的高速发展，企业服务创新的加快，出现了W/120没有涵盖或归属不明确的新服务，这种趋势今后会更加显著。TISA减让表对此做出了灵敏的反应，在减让表中有的谈判方把某一服务部门独立出来，并考虑纳入新服务。

表1 TISA具体承诺减让表

由于对能源产品与能源服务的边界缺乏明确的划定，对能源服务的可贸易性认识不足，在W/120中没有独立的能源服务部门，只是商务服务中的与能源分销有关的服务、运输服务部门中的管道运输被认为属于能源服务，显然其范围十分有限。在GATS减让表中，各成员对能源服务做出的承诺十分有限，但相关谈判和学术讨论一直在持续。能源服务属于一国战略部门，地位十分重要。同时，能源服务大多由国有企业控制，因此，一些TISA谈判方在减让表中把能源服务独立出来作为一大服务部门。如欧盟把能源服务作为第14个服务部门，具体涵盖与采矿相关服务(CPC883)，燃料管道运输服务(CPC7131)，通过管道运输燃料的仓储服务(CPC742)，固体、液体和气体燃料及相关产品的批发贸易服务(CPC62271)，汽车燃料的零售服务(CPC613)，燃料油、灌装煤气、煤和木材的零售服务(CPC63297)。

对于“新服务”，TISA涉及两类:一是市场型新服务，即在某一缔约方领土内尚不存在但在其他缔约方领土内有提供的服务，目前主要指新金融服务。按照泄露出的《金融服务附件》规定:缔约方必须允许其他缔约方在自己领土内设立的金融机构提供新金融服务，但事前应获得授权。授权必须在合理时间内做出，如拒绝授权必须基于审慎的理由。二是技术型新服务，即“未被认知的服务”。从发起TISA谈判开始，把这类新服务纳入减让表就一直是美国的追求。这与美国提倡的负面清单主张是一致的，因为负面清单能够自动地涵盖新的服务。但由于TISA最终采取的是正面清单 (服务部门角度)而似乎实现不了，但这并非无计可施。一种可替代的思路是，在第12类“其他服务部门”下，除缔约方可列出W/120未包含的但已被认知的服务外，在最后设“以上未提及的其他服务”，且在市场准入和国民待遇下做出完全自由化承诺 (None)或只做较少限制。还有一种思路是，像GATS《金融服务谅解》或TISA《金融服务附件》一样，在TISA中加入缔约方允许其他缔约方在自己领土内提供新服务的义务。

当然，由于服务部门覆盖面广，内部异质程度高，任何国家都不可能具有全面的资源禀赋和竞争优势，都有所谓的敏感部门，在对外开放时不做承诺或只做有限承诺，如美国对海运服务、欧盟对视听服务、澳大利亚对健康和公共教育服务等。

三、引入禁逆转机制

冻结条款和棘轮条款共同构成禁逆转机制。冻结条款 (standstill clause)要求缔约方承诺从协定生效时起，不得实施新的或更严格的贸易投资限制措施，它约束了现有的开放水平。GATS中有些条款与冻结条款相关，如GATSⅤ在规范WTO成员缔结经济一体化协定(EIA)时要求必须满足的条件之一，即“取消现有歧视性措施和/或禁止新的或更多的歧视性措施”，意味着WTO成员在GATS及其承诺生效后不能因缔结EIA而在多边承诺中增加新的或更多的歧视性措施，这实质上是对WTO成员提出了冻结义务要求。GATSⅥ是关于国内规制的，它要求WTO成员在WTO制定出相关纪律前不得以“不可能合理预期的”方式实施使具体承诺失效或减损的许可要求、资格要求和技术标准。何谓“不可能合理预期的”方式呢?显然，只有在水平承诺和部门承诺中列明了的限制措施之外的“新”的限制措施是不可能合理预期的，这正是冻结条款的意涵。

GATS中有些条款与冻结条款相关，如GATSⅤ在规范WTO成员缔结经济一体化协定(EIA)时要求必须满足的条件之一，即“取消现有歧视性措施和/或禁止新的或更多的歧视性措施”，意味着WTO成员在GATS及其承诺生效后不能因缔结EIA而在多边承诺中增加新的或更多的歧视性措施，这实质上是对WTO成员提出了冻结义务要求。GATSⅥ是关于国内规制的，它要求WTO成员在WTO制定出相关纪律前不得以“不可能合理预期的”方式实施使具体承诺失效或减损的许可要求、资格要求和技术标准。

以上这些只是隐含冻结义务，而TISA在核心文本中有专门的、显性的冻结条款，即TISAⅡ－1(2):第1款应遵守缔约方列入具体承诺减让表中的条件、限制和资格，这些条件、限制和资格仅限于具体承诺减让表生效时缔约方领土内实施的措施。 《金融服务附件》X.4为冻结条款，规定在公共实体购买的金融服务、商业存在、跨境贸易、人员临时流动领域做出承诺的条件、限制和资格仅限于现行的不一致措施。而且，冻结条款不仅作为一般义务出现在核心文本中，作为做出具体承诺的依据和基础，还具体体现在减让表水平承诺国民待遇栏目的A部分(见表1)。在贸易协定中做出承诺后，如果有缔约方愿意对其他缔约方实际执行更为优惠的待遇，当然这是允许的。但是进入下一回合自由化谈判时，不排除该缔约方在新的减让表中做出的新承诺高于原减让表但低于实际执行水平，显然新承诺存在“水分”，引入冻结条款后可以防止这种现象。

棘轮条款 (ratchet clause)针对的是单边、自主方式实现的贸易投资自由化，一旦做出，在下一回合谈判时要把其纳入贸易投资协定中而永久受其约束。GATS并无相关内容，而TISAⅡ－1(3)规定:如果一缔约方以减少或取消的方式对条款Ⅰ－4的条件、限制和资格相关的措施的不一致性做出修改，这种修改约束缔约方，除非该缔约方在具体承诺减让表中予以排除。棘轮条款具有重要的意义，它保证服务贸易自由化不断向更高水平推进。任何缔约方不管是以诸边方式还是单边方式减少或取消的歧视性贸易措施，一旦做出承诺就被锁定，不得回退，这样“当前的”自由化水平总是低的，而未来的水平总是相对高的。

四、贯彻最优PTA实践

依据GATSⅩⅨ具体承诺的谈判:“各成员应不迟于WTO协定生效之日起5年开始并在此后定期进行连续回合的谈判，以期实现更高的自由化水平。此类谈判应针对减少或取消各种措施对服务贸易的不利影响，以此作为提供有效市场准入的手段。”WTO对服务贸易的谈判从2000年2月正式开始，并于2001年11月纳入多哈发展议程(DDA)。就市场准入来说，谈判颇为不顺，各成员提交承诺表的响应度低，而且质量贫乏。纵向来看，提交的32份修正的出价清单(提交率只有20.9%)开放水平仍然是有限的。按照《服务贸易谈判指南与程序》 (S/L/93)，初始清单的出发点是先前承诺表，即1995年GATS生效时或成员加入WTO时提出的承诺表。即便是修正清单，有的也只是把实际执行的自由化水平拿到新的承诺中，从特定角度上来说，等于没有实现进一步的自由化。横向来看，双边、区域的特惠贸易协定(统称PTA)远高于GATS多边承诺，即通常所说的具有GATS+特征。自20世纪90年代中期以来，PTA盛行，当前生效的达260多个，TISA谈判方与RGF成员之间、与其他WTO成员间签订了许多PTA。而且，大都是同时涵盖货物贸易和服务贸易，在规则纪律方面与GATS存在不同，在市场开放承诺方面的确呈现出显著的GATS+特征。如果用0－100来刻画贸易的自由度，那么，整体上PTA要比GATS高出25个百分点，当然在不同的服务提供方式和部门上存在差异(见图1、图2)。

图1 主要国家 (地区)GATS与PTA开放程度比较

图2 主要国家(地区)PTA超越GATS分部门比较

在谈判之初，TISA就明确要达成具有“高雄心水平”的市场开放承诺，这体现在各缔约方做出承诺的依据上。除了缔约方表示要以修正的GATS减让表为基础，且有冻结条款保证约束实际执行水平外，还贯彻了最优PTA做法，即引入非成员最惠国待遇 (non-party MFN)。最惠国待遇是WTO的一项基本原则，也是GATS的一般纪律与义务，它要求每一成员对于任何其他成员的服务和服务提供者，应立即和无条件地 (列入豁免附件的除外)给予不低于其给予任何其他成员同类服务和服务提供者的待遇，这是就特定协定缔约方内部而言的。TISA引入的非成员最惠国待遇的意思是，TISA缔约方在其他PTA中给予该协定中其他缔约方的优惠待遇必须给予TISA其他缔约方，即把在其他PTA中最优惠的待遇在TISA诸边化。美国、欧盟承诺以美韩自由贸易协定(KORUS)、欧韩自由贸易协定(EU-Korea FTA)作为TISA承诺的基础。

贯彻最优PTA，引入非成员最惠国待遇条款的意义是显著的，无疑将会实现更高水平的自由化，而且能消除过多的自由贸易协定而带来的“意大利面碗效应”，是PTA成为多边贸易体制垫脚石的重要机制和保证。然而，应该认识到，这一提议只是体现了TISA对推动服务贸易进一步自由化的企图心，要最终完全落实将会有相当的难度。

五、结论与建议

TISA是一项高标准的服务贸易协定，这除体现在制定了“新的和强化的纪律”外，还体现在做出了“高雄心水平”的市场开放承诺，后者不管与GATS相比，还是与现今众多的PTA相比，都是成立的。“高雄心水平”的具体程度有待谈判完成，各参与方公开各自的减让表后，通过运用频度、等值关税等方法直接测度，或通过数理建模从价格、数量角度来间接进行。即便当前，我们也已清楚地看到，TISA在市场开放承诺的方式、机制和制度方面有重要创新，它采用了混合清单，涵盖新的服务部门，引入冻结条款、棘轮条款，倡导最优PTA做法等。正因如此，我们有理由相信，最终的市场开放承诺将在世界服务贸易自由化进程中成为新的里程碑。

分析一项贸易协定的经济影响，以往研究多关注市场开放层面带来的经济增长、就业、收入等变化，这当然重要但显得片面。除此之外，还应该重视从规则纪律层面的影响研究，对TISA尤其如此。因为目前作为符合GATSⅤ的经济一体化协定的TISA，也可能成为WTO体系中的诸边协定，一旦条件具备，还可能基于最惠国待遇而多边化。这是TISA与现存的众多PTA的根本区别，从而决定了它对以WTO为核心的多边贸易体系，对此后PTA的框架和内容，对世界各国国内规制都会产生不同且重要的影响。本文我们提出并强调市场开放承诺的机制，它介乎规则纪律与具体承诺之间，对参与方国内政策和承诺部门、方式及其程度有着直接的影响，负面清单、冻结条款、棘轮条款等内容对一国服务贸易发展和政策具有挑战性，甚至革命性影响。

如同其他国际贸易协定一样，TISA规范的是缔约方政府影响服务贸易的一切措施，但它最终作用于企业，即为缔约方企业提供一个公平、开放的竞争环境。如果说规则纪律和具体承诺都约束政府行为，那么具体承诺还直接影响企业。对企业而言，各缔约方所做出的具体承诺对于进入目标市场，制定经营策略是至关重要的。如企业要进入其他缔约方服务业市场，就必须在结合自己服务产品的前提下，了解目标市场对该种服务部门和提供方式、国民待遇和市场准入做出了哪些承诺，具体的条件、限制和资格是什么等，从中可以发现市场机会，也能识别可能遇到的障碍。

2013年9月30日，中国正式宣布加入TISA谈判，目前还未被正式接纳。不管未来形势如何发展，我国都应该认真研究TISA承诺机制的创新及其影响，并为将来可能的诸边或多边自由化预研减让承诺。为此，一方面要基于TISA本身特点和内容，包括规则纪律、承诺机制和减让水平，另一方面要基于我国国情和贸易利益，主要考虑以下几点要素:服务业、服务贸易发展的实际和以开放促改革、促发展的需要;不仅要考虑当前，更要着眼未来，把握好步骤、节奏;以GATS和PTA承诺为出发点，并在此基础上做较大改进;适当参照RGF成员减让承诺，与之保持相当的雄心水平。

如同其他国际贸易协定一样，TISA规范的是缔约方政府影响服务贸易的一切措施，但它最终作用于企业，即为缔约方企业提供一个公平、开放的竞争环境。如果说规则纪律和具体承诺都约束政府行为，那么具体承诺还直接影响企业。对企业而言，各缔约方所做出的具体承诺对于进入目标市场，制定经营策略是至关重要的。如企业要进入其他缔约方服务业市场，就必须在结合自己服务产品的前提下，了解目标市场对该种服务部门和提供方式、国民待遇和市场准入做出了哪些承诺，具体的条件、限制和资格是什么等，从中可以发现市场机会，也能识别可能遇到的障碍。