粮食外部供给的不确定性及其对策研究

吴朝阳 教授

一、外部供给不确定是威胁我国粮食安全的重要因素

目前，我国是世界第一粮食生产和消费大国。在粮食贸易方面，我国也正迅速融入国际市场并扮演重要角色。表1反映的是当前世界主要粮食进口国(地区)情况。由表1可知，2013—2014年度我国除玉米外，其他主要粮食产品包括大豆、大米、高粱、大麦和小麦进口均位居前五，其中大米、大豆、高粱进口全球第一，小麦进口全球第四。从包含大豆在内的粮食进口总量来看，我国已是名副其实的全球粮食第一进口大国。从分品种粮食进口增速来看，如表2所示，与2010—2011年度相比，2013—2014年度我国大豆进口 7036.4万吨，增长28.4%;大米进口390.0万吨，增长578.3%;高粱进口416.1万吨，增长1039.3%;大麦进口489.1万吨，增长195.3%;小麦进口680.0万吨，增长 633.5%;玉米进口327.7万吨，增长234.7%。在大豆方面，我国已长期保持第一进口大国地位，近年来占世界总进口比重始终在60%左右，2013—2014年度占比达63.7%。另据美国农业部预测，2014—2015年度，我国六种主要进口粮食品种中除大麦、小麦、玉米之外，其他三种即大豆、大米、高粱进口仍将保持增长态势。从谷物对外依赖度来看，2013—2014年度我国小麦、大米、玉米、大麦、高粱对外依赖度分别为4.9%、2.6%、1.5%、77.6% 和61.2%，相比2010—2011年度分别提高了 1.1、2.2、1.0、16.4和39.1个百分点。2013—2014年度粮食总进口同比增长30%，其中谷物同比增长92.6%。当年度谷物整体对外依赖度为2.9%，口粮对外依赖度为3.9%，离2014年中央一号文件提出的“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”目标尤其是“口粮绝对安全”目标尚存较大差距。

表1 2013—2014年度世界主要粮食 (分品种)进口国 (地区) 单位:千吨

表2 近年来我国分品种粮食进口情况 单位:千吨

在我国外汇储备充足、全球粮食市场较为稳定的情况下，适当借助外部市场满足自身粮食需求可以增强国内政策的主动性和灵活性，策略本身符合国家利益，也更贴近联合国粮农组织 (2003)对粮食安全定义的本义，但问题在于外部粮食供给数量和供给价格均存在极强的不确定性。在我国粮食对外依赖显著增强的背景下，这种不确定性势必成为威胁我国粮食安全的重要因素，主要表现在:第一，外部供给充裕时大量进口将打压国内粮农生产积极性，一旦外部供给吃紧，国内极可能陷入内外部供给双重不足的困境;第二，国际粮价异动向国内传导容易紊乱国内粮食供求关系，使国内粮食供求平衡变得更为脆弱。上述威胁在全球粮食危机期间将更为显著，必须高度警惕和审慎化解。

二、粮食外部供给不确定性的主要原因

(一)主产国出口控制

粮食危机期间为保证自身供给而限制粮食出口已成当前各粮食主产国的普遍做法。根据联合国粮农组织的调查，2007—2011年粮食危机期间105个样本国中采取粮食出口限制措施的有33个，比重高达31%，其中亚洲国家比重达50%。WTO研究结果显示，主产国粮食出口控制还通过乘数效应进一步推高粮价，加剧危机 (Paolo E.G.and Nadia Rocha，2012)。国际社会对粮食出口限制的应对主要有温和派和激进派两派观点:温和派认为可通过强化乌拉圭回合农业协定第12条对成员方粮食进出口调控措施加强监管;激进派认为须采取一些实质性的措施对其进行遏制。2008年WTO多哈回合谈判草案基本上采取的是温和派的主张。由此可见，未来国际社会对粮食出口限制问题可能仍不会有强有力的反制手段，只要危机出现，粮食主产国限制粮食出口的行为必将继续发生，由此成为困扰全球粮食安全、威胁我国粮食外部供给稳定性的重要隐患。

(二)跨国粮企渗透

目前，国际粮食市场事实上由少数国际粮企及其支配的跨国公司体系所垄断，这些跨国粮企包括传统的ABCD(ADM、邦吉—Bunge、嘉吉—Cargill和路易达孚—Louis Dreyfus)、嘉能可、丸红以及新兴的NOW(来宝—Noble、奥兰国际—Olam、丰益国际—Wilmar)。不仅如此，跨国粮企还有进一步整合之势，2012年4月至2013年4月，仅一年时间嘉能可、丸红、路易达孚以及嘉吉等粮食巨头宣布或已实施的跨国并购金额便达220亿美元以上。自2008年外资进入我国粮食流通领域过渡期结束之后，跨国粮食巨头便加速在我国布局，传统的ABCD四大公司以及益海嘉里、丰益国际、丸红等粮企均已进入我国市场。在广东、浙江等地，有些境外粮企甚至通过“化大为小”“偷梁换柱”等手法违规进入国内市场。各大跨国粮企在我国通过横向相互持股(如ADM便是益海嘉里的主要投资方)，纵向拉拢国内私营粮食收购企业乃至基层粮库更是增强了其作为一个整体对我国粮食市场的控制力。跨国粮企滥用垄断势力，对冲政府粮市调控政策，谋求国内粮食定价权及粮食进口控制权直接影响我国粮食外部供给。尽管目前我国大部分粮食进口配额要求国营，然而一旦国内外粮食价差幅度超过配额外关税税率，境内跨国粮企便可能从国际市场大量进口粮食，如此将大大削弱我国粮食进口自主权，发生在大豆行业的危机便可能重现。

(三)国际粮价异动

粮价异动指那些不反映市场基本供求，带来严重不确定性的剧烈且难以预期的粮价波动。图1反映的是1990年1月至2014年6月国际粮价波动情况。由图可知，2007—2014年无论从名义指数还是实际指数来看，国际粮价走势其实已呈现明显的偏离基本供求面的异动景象。国际粮价异动问题已引起国际社会高度关注，2011年联合国粮农组织、世界银行等八家国际机构为此发布了专题研究报告 (FAO/WB/IMF/ OECD，etc.，2011)。粮食金融化、能源化、全球气候变化以及相关国家/机构对全球粮食供求信息的操控等因素是导致国际粮价异动的主要原因。作为我国粮食外部供给不确定性因素之一，国际粮价异动释放的是错误的市场信息，其向国内传导容易诱使国内生产者、贸易商和消费者做出次优选择，扰乱市场供求关系，并由此削弱我国粮食供需平衡的基础。

(四)进口来源地高度集中

“适度进口”是新时期我国粮食安全保障战略的重要内容，但进口来源地过于集中又成为我国粮食“适度进口”策略的软肋。中国产业研究报告网所发《2014—2018年中国粮食加工业市场运营态势与投资前景评估报告》显示，2014年1－6月我国粮食进口主要来自美国、巴西、澳大利亚、泰国、越南和阿根廷，其中主要是美国和巴西，占同期粮食总进口量的70%。分品种看，我国大米进口主要集中在越南、巴基斯坦和泰国;小麦主要自美国、加拿大和澳大利亚进口;玉米主要来源于美国和乌克兰;大豆进口主要来自巴西、阿根廷和美国;大麦主要从澳大利亚、加拿大和法国进口;高粱主要来源于美国和澳大利亚。粮食进口主要依赖少数国家的主要弊病在于:主要供给方由于不可抗力、国内政策抑或战略调整等原因可能导致粮食产量和出口大幅减少，从而削弱我国粮食外部供给的稳定性。例如，据美国农业部预测，2014—2015年度，我国小麦三大进口来源国美国、加拿大、澳大利亚小麦均将大幅减产，其中加拿大和澳大利亚减产将达10%以上，如果预测准确，将直接影响我国下年度小麦进口。为此美国农业部预测该年度我国小麦进口将锐减70%以上。

表3 2007—2011年各国对粮食出口实施限制的情况(基于105个国家样本的研究)

图1 1990.1—2014.6国际粮价指数 (FAO Cereal Price Index)

(五)伙伴国及合作商违约、毁约

WTO 2013年12月的巴厘岛会议明确提出允许发展中国家在粮食安全问题上有更多选择权。目前来看，充分利用外部市场和境外土地资源满足国内粮食供应也已在事实上成为我国保障粮食安全的重要组成部分。近年来，国际社会关于我国“高铁换大米”“海外屯田”的讨论不绝于耳。然而，在我国利用外部粮食市场和土地资源的过程中，由于合作伙伴国政局不稳、社会动荡、舆论抵制、腐败、敌视等原因，加之“中国因素”的存在，我国粮食进口来源国或粮食导向型对外投资东道国政府及相关企业存在突出的违约、毁约风险，由此增添了我国粮食外部供给的不确定性。泰国政治风波一度危及中泰之间的大米进口合约，乌克兰也曾出现利用我国购粮资金向他国提供粮食的事件，其目前的政局乱象是否会影响双边粮食投资计划也令人担忧。一定程度上讲，伙伴国/合作商违约、毁约已成为我国粮食外部供给不确定性的重要来源。

三、应对粮食外部供给不确定性的策略选择

(一)切实保护国内粮食产能

粮食是战略性物资，作为发展中大国，我国在充分利用外部粮食供给的同时，必须明确一个事实，那就是:利用外部供给是为了争取更大的灵活性，增强保障自身粮食安全的能力，而不是相反。为达此目标，一个重要的前提便是不能削弱自身粮食产能。目前，国际粮价普遍低于国内粮价，这是我国粮食进口大幅增长的重要原因，也是重大隐患。春秋时期齐桓公“服帛降鲁梁”的故事在当今仍深具警示意义，那就是任何时候都不能削弱自身粮食产能。面对外部粮食供给的不确定性，确保粮食产能不被过度削弱是保障国内粮食安全的定海神针。为此，我国应在严守耕地保护红线，划定永久基本农田的同时，严防土地流转“非粮化”趋势，试行休耕制度，健全粮食主产区利益补偿机制，加大良种研发和推广支持，大力整顿粮食产业链的上游市场，降低种粮成本，保护粮农种粮积极性。此外，应在正常年份适当扩大主产区粮食出口，维持粮食供求动态平衡。从理论上讲，粮食对外依赖度=(粮食进口－粮食出口)/粮食总需求，如果一国能保证年度粮食进出口大体平衡，则其整体粮食对外依赖度自然不会太高，并且有利于增强主产区种粮积极性，为应对粮食主产国出口限制、保障国内粮食供需平衡提供更大回旋余地。

(二)合理维护粮食进口自主权

维护粮食进口自主权的一个重要方面是积极参与多哈回合农业谈判，尤其要将大米、小麦等口粮纳入敏感产品范围，并充分运用特殊保障机制合理控制粮食尤其是谷物进口。除此之外，应尽快出台《粮食法》，结合《反垄断法》及相关外商投资法律法规，依法规范跨国粮商经营行为。严防跨国粮商通过各种违规手段进入国内粮食流通与加工市场;对已进入国内的粮商滥用市场势力、刻意操控粮食进出口行为予以严格约束;支持鼓励本土粮企积极参股、并购外资粮企;进一步推动国有粮企整合，培育壮大民营粮企，不断增强本土粮企国际竞争力。

(三)倡议设立全球粮食安全保障基金

可考虑由联合国粮农组织牵头，我国作为主要出资国之一在联合其他主要粮食进出口方的基础上共同设立全球粮食安全保障基金，主要用于如下方面:第一，在国际市场上“低买高卖”;第二，建立全球粮食公共储备;第三，在拉美、次撒哈拉非洲、中东欧等未开发可耕土地集中区进行农业投资，稳定增加全球粮食供给;第四，在国际粮食期货市场打压过度投机行为;第五，为联合国粮农组织进一步完善全球粮食供求和价格公共信息库，以及构建全球粮食安全风险预警机制提供财力支持。对于危机期间全球粮食公共储备的市场投放，可考虑将基金出资份额作为重要参考指标。设立该基金既可为保障全球粮食安全做出应有贡献，也可有效保障我国粮食外部供给的稳定性。根据我国古代的平准理论，只要管理得当，该基金事实上具有良好的保值增值机能。

(四)积极推动粮食进口市场多元化

粮食进口来源高度集中是一国粮食安全脆弱性的重要根源(Douglas，Benno etc.，2013)。作为粮食进口大国，我国应高度重视粮食进口多元化对保障我国粮食外部供给安全的重要意义。为此，在当前多边贸易谈判停滞不前的背景下，我国应通过商签PTA、FTA等形式大力开拓新的粮食进口来源地。2011年10月建立的“东盟+中日韩”大米储备体系是我国推动粮食进口市场多元化的重要探索，但由于种种原因，该机制目前并未发挥应有的作用。今后我国应继续寻求在西欧、中东欧、南亚等地区，通过签订专门的粮食贸易协议，或在商谈PTA、FTA协议过程中加入特定的粮食贸易合作内容等形式开拓新的粮食供应市场。在此过程中，应高度重视公路、港口、仓储、物流等基础设施建设对推动我国粮食进口多元化的重要作用。与此同时，应积极培育合格的私营粮食进口企业。目前我国粮食进口主体主要是外商投资企业和国有企业，相比之下，私营企业往往更具市场敏感性，具有更强的粮食进口市场多元化冲动。

(五)多措并举降低伙伴国或合作商违约率

其一，应“以竞促合”，多方寻求合作伙伴，通过引入竞争机制促使合作顺利开展;其二，应加强对合作伙伴国法律体系的研判，确保合约本身无法律漏洞;其三，应加强对伙伴国履约情况的监督和制衡，为此，可考虑“一揽子合同”做法，也即不单独签订粮食贸易投资合同，而是将该类合同与那些我国处于强势地位的其他合同一并签订，使对方不敢肆意违约、毁约;其四，加强与东道国政府、非政府组织和民众的沟通、协调，尽可能消减合作伙伴国的舆论抵制;其五，积极申诉，通过法律手段有效维护自身权益;其六，实行本土化战略，考虑与东道国政府/企业一道组建合资合作公司，或与第三国政府/企业联合在东道国开展粮食生产或贸易活动。