对我国个人所得税制度存在问题的思考

河南师范大学 张兴乾

一、我国个人所得税制度存在问题

(一)现行分类所得税税制模式不科学

1、违背实现社会公平，实现社会财富再分配的初衷

现行税制下，首先是对个人所得税的所有纳税人实行“一刀切”，不考虑不同的纳税人间的家庭负担轻重和家庭支出不同等的情况，这在客观上造成了收入来源单一的工薪阶层缴税较多，而收入来源多元化的高收入阶层缴税较少的问题，从而导致了税负不公。其次，对不同项目的应税收入所得按月、次分项扣除和分类征收，使得一些不合理的现象产生。

2、逃漏避税漏洞较多

当下，我国个人所得税的40%来自工薪所得，工薪所得来源较单一且时间固定，征管简单是原因之一。相比较而言，高收入阶层，如私营企业主、中介从业人员、演艺明星等，收入来源渠道多，但隐蔽性强，使得征收起来比较困难。在征管过程中存在各种复杂情况，有些所得界定界限相对模糊，导致纳税人可以在不同项目之间进行转移，避重就轻。现阶段个人收入不透明也是原因之一，如在征管中，税务机关根据纳税人与工作单位的合同来界定其工作性质，但当实际工作性质与合同规定不符时，税务机关就无从判定，对工资薪金所得还是劳务报酬所得无法做出区分，也就无法确定其个人所得税的计税方式。

(二)税制设计有待完善

1、税基狭窄

我国现行个人所得税采用的是正列举法和概括法。现在我国居民收入来源、收入形式逐渐多元化。居民个人所得中，不仅有工薪、劳务报酬所得，还可能包括利息、股息、红利所得或劳保福利、职务补助等和其他实物补助。现行个人所得税税基设计不能反映这些新变化，使得所得税的税基范围过于狭窄。与此同时，有些单位减少现金奖金和工资发放，而大量为职工购买商业保险，提供假期旅游等福利，利用正列举法的缺陷减少个人所得税的应税金额，侵蚀了税基。

2、税率复杂，结构设计不合理

我国现阶段个人所得税税率实行的是比例税率和累进税率并行结构。其中，工资薪金所得适用3～45%的7级超额累进税率，最高边际税率为45%。该税率结构设计非常繁琐、复杂，不利于没有专业素质、纳税意识也淡薄的纳税人所熟悉和掌握，同时也加大了税务机关税收宣传以及控制各种税源的工作量，影响征收效率。另外，对于工资薪金和劳务报酬区别对待，采用不同的税率结构，容易引起税收歧视和纳税替代效应，从而为税收流失埋下隐患。

3、费用扣除设计存在缺陷

在税收理论中，个人所得税除税收优惠项目不予课税外，还要对个人取得所得的一些费用进行扣除，主要包括必要费用扣除、生计费用扣除和特别费用扣除三个方面，以体现对净所得课税这一基本原则。在分类所得税的模式下，我国个人所得税采用总收入减去固定的扣除部分作为应纳税所得额的计税办法，固定扣除方式主要是按不同的征税项目采用定额扣除和定率扣除两种。这种做法的关键就在于现行个税扣除标准没有考虑到不同纳税人的具体家庭负担的轻重及教育负担、医疗费用、住房购买负担等因素。

(三)税收征管机制亟待健全

1、税务部门间沟通不畅，征管效率低下

我国计算机网络技术发展迅速，信息技术被广泛应用，实现全国收入信息共享并非难事儿。但是，由于受目前征管体制的局限等因素影响，个人所得税征管系统一直未实现全国联网，导致征管信息传递不准确，且时效性很差，不但税务部门内部征管与征管之间传递纳税人的信息资料受阻，而且征管与稽查之间、征管与税政之间的信息也不能实现信息共享。这样就为偷逃税行为埋下隐患。

2、个人收入多元化、隐蔽化，征管难度大

我国社会的经济成分和人们的生活方式发生很大变化，居民收入呈多元化、隐蔽化。一些单位常常改变工资发放形式，如提供实物补贴、代币购物券、交通福利、娱乐津贴、住房福利和低息贷款等代替工资，使收入信息复杂化，税务部门监控难度增大。另外，银行往往对开户单位的现金管理流于形式，这也加大了税务部门监控纳税人收入的难度。

3、税源控制措施不力，代扣代缴制度难以落实

税源控制管理是个人所得税征管的关键一环。我国个人所得税的征收采用代扣代缴方式为主。在实际工作中，存在很多问题，如有相当一部分单位嫌手续麻烦，因而不代扣代缴或少扣税款；有的单位只对固定发放的货币工资部分予以代扣税款，对不固定发放的奖金、补贴、津贴和实物等则不扣缴税款；有一些单位帮助纳税人隐瞒收入，偷逃税款。

二、我国个人所得税改革建议

(一)多环节建设，逐步过渡到综合税制

伴随我国经济发展而来的个人收入分配形式趋于多样化以及隐性收入的大量出现，分类所得税模式已经不适合我国经济社会发展，并且工薪阶层成为纳税的主体，这与个人所得税促进社会公平、调节贫富差距的初衷是相违背的。但是我国现在还不具备实行综合所得税制应有社会信用制度、个人信用制度以及个人财产登记制度。所以我国的个人所得税改革只能分阶段进行，各方面各环节予以完善，在具体操作中，可以通过拓宽税基，扩大个人所得税的征税范围；规范简化个人所得税的费用扣除方法；强化个人所得税征收管理，增强纳税人纳税意识等一系列措施，为今后向个人所得税模式转化打下基础。

(二)完善个人所得税制度设计

1、拓宽现有税基，扩大征税范围

与其他国家相比，我国个人所得税法设计中有关费用扣除减免的项目过多，这是我国个人所得税收入占税收总额比例小于其它国家的重要原因之一，它主要包括：过多的免税项目。对外籍人员特殊的规定。

2、完善费用扣除办法

(1)考虑以家庭单位进行费用扣除。以家庭作为单位，以其整个家庭的收入进行申报的纳税制度，现在为很多国家所采用。其优点在于：充分考虑了家庭成员的收支状况，在此基础上来确定税收负担，有利于公平课税。同时，也有利避免家庭成员通过资产和收入分割进行税收逃避的做法。

所以，我国征收个人所得税，应在计算费用扣除额之前，先根据纳税人的婚姻情况，以家庭核心成员的收入加总，再对其养老育幼等不同的负担情况进行费用扣除额的计算。

(2)适当增加费用扣除项目。近年来，我国陆续出台了一些有关住房、医疗和教育等的改革措施，从而使得纳税人在这些方面的支出费用大大增加，如购房贷款利息、医疗费用和子女教育费等，加重了纳税人的负担，也使不同家庭结构的纳税人的税收负担情况复杂化。考虑到这种情况，我国应按照不同的因素设计不同的费用扣除标准，适当增加费用扣除项目。比如：赡养费扣除；未就业配偶基本生活费用扣除；子女教育费用扣除；个人医疗费用支出扣；住房费用扣除；特殊人群照顾。

3、合理调整个人所得税的税率结构

我国现行个人所得税税率主要是超额累进税率和比例税率两种形式。但现行研究普遍认为我国个人所得税税率级次太多、级距不合理、结构复杂以及最高边际税率也过高。世界上大多数国家仅规定了三到六级的超额累进税率，级数过多不便计算且意义不大。其次，低税率级距过小，从而使得中低收入工薪阶层得成为被调控对象。再次，最高边际税率定得过高，其中工资薪金所得最高边际税率达45%，高于一些非劳动所得最高边际税率，有失公平。因此，在确定项目适用税率时，建议取消45%层级税率，最高边际税率定为40%，现行七档税率合并至三至五档；适当拓宽中低收入税率级次。

(三)健全强化征管

我国现行税收征管模式过分依赖集中管理和征收，对税收管理员在税源管理中作用重视不够，导致税收管理员认为纳税检查是稽查局职责，管理员工作室做好催报、催缴等日常管理，以致出现税源缺乏管理，档案资料不全，收入不明等情况。征管制度方面，我国主要采用纳税人自行申报和扣缴义务人进行代扣代缴，两种方法，但从实施的情况来看，效果不理想。因此，健全强化征管是完善我国个人所得税制度的应有之义。具体可考虑如下:

1、加强自行申报纳税征管规定

我国现行个人所得税法规定，“年所得12万元以上的”和“两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的”纳税人需要自行申报，而其他包括高收入者，一般是扣缴义务人办理或源泉代缴，无需自行申报。并且义务人没有扣缴或扣缴不足时，税务机关只能依法对扣缴义务人处以罚款，而纳税人的法律责任不能追究，这影响对高收入者的征管力度。所以，应加强对个人所得税的征管，要求高收入者办理纳税申报，税务机关可以按《税收征管法》相关规定，处以相应处罚或依法追究其刑事责任。这对以后实行全员自行纳税申报，为实施综合征税模式奠定基础。

2、加强税务稽查惩罚的力度

偷逃税是一种较为普遍的社会现象，据资料我国每年的税收流失都在1000亿元以上，占到纳税总额的20%左右。而要缓解这一情况，关键是加强税务稽查和惩罚的力度。国外一些国家和地区实行的稽查制度值得我们借鉴。如美国建立在信息稽核系统上的交叉稽核制度。每个纳税人年终都要真实填写申报表，无论是否被预扣；税务当局收集有关纳税人各种收入信息，统一在纳税人社会保险号码下，通过计算机系统，对两方面信息交叉稽核，每年被审核的纳税人有1.5%左右，以此监督每个纳税人如实申报。

3、完善制度设计，保证征管有效实施

(1)以身份证为基础建立纳税人编码制度。由于我国公民身份证具有统一性，我国可以此为基础确定年满16或18岁的公民的税务编码，规定纳税人到当地税务机关登记并领取。纳税人以个人编码卡可填报个人所得税申报表、源泉扣缴证明与缴款书，不动产登记及收益申报表、不动产转移或转让文书，也用于办理银行储蓄、社会保险，申请土地使用和建房许可证等等。与纳税人取得收入相关的各种活动都应用税务编码卡予以记录。同时税务编码管理与政府其他管理系统如户籍管理、身份证管理等相连接。这样，税务机关可以很方便地掌握到纳税人相关收入信息，以此控制和审核个人的纳税情况，使申报得以更有效地进行，也为计算机集中处理纳税事项奠定一个良好基础。

(2)建立计算机信息管理系统。与编码制度相配合，个人所得税的基本数据信息应用计算机进行统一管理。税务部门的计算机系统要与其他相关部门的系统相连接，允许税务机关从相应部门的系统中提取相关信息数据。

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