城市新建城区房地产市场分类研究

辽宁省住房和城乡建设厅 张阔

改革开放特别是二十一世纪以来，随着我国社会经济的发展和城镇化进程的加快，城市人口的急速增加，城市原有城区的承载力显著不足，因此全国范围内出现了大量的新建城区。新建城区指位于大城市郊区，能够分担大城市的居住、产业、行政等功能，且具有相对独立性的城市社区。在党的十八大报告中提出的“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”进程中，新建城区发挥了重要作用。房地产市场作为新建城区的重要组成部分，也是各级地方政府重要的经济支柱，对新城建设和地方经济都起着至关重要的影响。

一、新建城区的分类

按照新建城区的主要功能，可以将新建城区分为产业新城、行政新城、居住型卫星城和交通新城四个主要类别。

第一类是产业新城，是在工业化和城镇化互相促进过程中，出现的工业区和居住区互相交织，并形成完整城市功能的的新城区。产业新城的建立与形成有两种模式：一是原位于城市郊区的工业区（如产业园区、开发区），在立项、规划时并未考虑住宅、商业地产开发，但是在城镇化的过程中，随着城市的逐渐扩张，居住区逐渐融入工业区而形成的产业新城。这种形式形成的产业新城以上世纪八、九十年代的经济技术开发区为主要代表，如1988年设立的沈阳经济技术开发区，目前在房地产领域称“铁西产业新城”；二是21世纪以来出现的新的工业区开发建设和整体运营的模式：在立项时就进行了产业区、生活区的规划，使工业区具备完整城市功能。这种模式的新城区建设，可以由政府主导，如辽宁（营口）沿海产业基地；也可以由社会力量（如企业）主导，如固安产业新城。

第二类是行政新城，是因政府及其组成部门集中搬迁至郊区或落后地区，带动相关配套建设，使该区域经济社会快速发展，形成完整城市功能的新城区。国内最成功行政新城的案例当属青岛市：1992年，青岛市政府顶住内外部压力，搬出当时最繁华的中山路，东迁至荒无人烟的远郊区。经过二十年建设，当年的东部新区已经成为青岛新的政治、经济、文化中心，经济繁荣且环境优美，也为老市区的改造提供了条件。世界上很多国家通过迁都的方式改善地域发展不平衡等问题，实质上也是行政新城的开发建设过程，例如巴西新首都巴西利亚、哈萨克斯坦新首都阿斯塔纳等。

第三类是居住型卫星城，是政府为了缓解主城区交通、居住等压力，在郊区整理土地，集中连片建设大量居住社区，从而形成了主城周围的卫星城，例如北京的天通苑、沈阳的于洪新城等。由于在这类卫星城里居住的大多是在主城区工作的年轻人，只有睡眠时间才会回到卫星城，因此这类新建城区也被形象地成为“睡城”。同时，居住型卫星城往往还承担了保障性住房建设任务，失地农民回迁住房、公共租赁住房和经济适用房等，都大量地被安排在城市郊区的居住型卫星城。

第四类是交通新城，是因交通运输的发展而形成的城市。从人类历史来看，城市的发展与交通密不可分。沿海港口城市、内河航运中心、以及工业革命之后出现的铁路、公路交通中心，都是由交通发展城市的典型。现代运输业兴起之后，特别是近几年随着我国基础设施建设速度的不断加快，一批“空港新城”、“高铁新城”拔地而起。这类交通新城以空港、高铁站为中心，以运输业为核心，依托区位、交通优势，在港站周边地区发展而成的具有城镇性质的新型功能区。比较典型的代表是韩国的仁川空港新城和国内的天津空港经济区等。

二、各类新建城区房地产市场的特点分析

各类新建城区有一定的共同特点：基本都位于主城郊区或直接与主城连接的类似区位，与原有的主城区相比配套设施相对落后等等。但因各类新建城区的成因不同，导致它们有许多各自的特点。

(一)产业新城房地产市场的特点与现状分析

无论是政府主导的工业区（开发区）逐渐转变而来的产业新城，还是由市场和企业主导的新式产业新城，其最大的特点都是新城区内部可以吸纳大量就业。从房地产市场的角度分析，之所以建于八、九十年代的经济技术开发区会逐渐演变成今天的产业新城，是因为开发区吸引了大量的劳动力，这些劳动力就成了房地产市场发展的“刚性需求”。因此，产业新城房地产市场最显著的特点就是“房地产需求来源于产业，房地产发展取决于产业”，这也是讨论产业新城房地产市场的根本前提。

工业区演变而来的产业新城在规划时，由于时代条件所限，往往仅注重产业集聚等工业价值，并未考虑到房地产市场的发展——早期的开发区规划建设时，中国很多地区甚至没有房地产的概念。随着居住人口的不断增加，产业新城在教育、医疗、娱乐、文化等方面的配套设施建设落后，严重制约了产业新城房地产市场的发展，同时也造成了产业新城内房地产的低质化，甚至演变为另一种形式的“睡城”。而新式产业新城在立项时就通过合理的规划，实现房地产市场和产业经济共同发展，进而实现房地产开发与配套设施建设齐头并举的良好局面。

中国目前的产业新城的另一特点是政策依托性。因为产业新城多是地方政府行政推动的结果，所需要的规划、拆迁、土地整治、配套建设等很难通过市场解决，地方政府开发展业新城往往需要利用国家、省级战略规划获取政策支持和启动资金。同时，地方政府在编制、申报战略发展规划时，也经常将新城区建设、房地产开发等一并提出，由此也形成了“战略规划=造城计划”这一现象。例如《山东半岛蓝色经济区发展规划》中提出打造三个城镇组团的要求，而《沈阳经济区新型工业化综合配套改革试验总体方案》更是明确要求建设37个新城新镇，重点推进56个主导产业园区发展。

(二)行政新城房地产市场的特点与现状分析

行政新城的规划、建设，主要是政府的行政行为。行政中心的搬迁至新城区，对当地的房地产市场是千载难逢的发展机遇——让出了原有的市中心区位较好的地段作为商业开发，同时新区又由于政府的驻足带动了经济发展和更多的居民。自上世纪九十年代以来，通过行政中心搬迁建设行政新城已经成为一种潮流，青岛、广州、深圳、济南、杭州、成都、合肥、长沙等城市都通过政府搬迁取得了良好的效果，特别是促进了房地产市场的繁荣发展。

随着行政新城的数量增加，一些问题也逐渐显现，如土地的粗放利用、建设的铺张浪费、滋生的权利腐败等，因此2013年中央印发了《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，持续多年的行政新城建设趋于沉寂。但实践表明，行政中心的搬迁，只要规划合理、执行有力、监管到位，确实能够推动当地房地产市场乃至整个社会经济的发展。由此可以预见，在《通知》规定的五年期限过后，如果没有后续政策的跟进，新一轮行政新城的建设又将轰轰烈烈地展开。

(三)居住型卫星城房地产市场的特点和现状

国内大部分居住型卫星城是政府为缓解主城区压力或因保障性住房建设需求而开发的，前期研究、规划往往不到位，因此出现了交通不便、配套缺失等特点，这也是造成卫星城变为“睡城”的原因——卫星城里的居民以在主城区工作的年轻人为主，很多人下班之后并不选择直接回到卫星城，而是在“滞留”在主城区就餐、娱乐，避开交通高峰期后再返回卫星城。

很长一段时期内，居住型卫星城都只出现在人口密集的大城市，虽然是政府行政力量推动，但是本质上还是由于人口增长所致。不过近几年来，很多中小城市，甚至是人口常年净流出的中小城市地方政府出于自身考虑，罔顾房地产市场的发展规律盲目建设居住型卫星城，以致“鬼城”现象频发，应该引起广泛重视。

(四)交通新城房地产的特点及现状分析

目前，“四纵四横”快速客运专线网络趋于完善，中国已建有高铁车站近400个。而且随着各级支线城际铁路的发展，通高铁的城市将越来越多，也将有越来越多的三、四线城市成为高铁沿线城市。与此同时，中国还有近200个民用机场，并且规划在建近100个机场。机场与高铁一样，都从过去的大城市专利走向了中小城市。而中小城市也纷纷效仿大城市的做法，在空港、高铁站周边兴建新城，以推动当地经济的发展。可以说，高铁开到哪里，飞机落在哪里，新城就建在哪里。“整体规模大、布局点多”是目前中国交通新城建设的一大特点。

交通新城房地产市场的另一大特点是具有很强的服务功能。交通新城以航空港或高铁站为存在的根基和发展的动力，同时也是以服务港站为主要特征。港站的区位和活力直接决定了交通新城的承载能力和发展空间。交通新城的主要城市功能也是以商务办公、商务服务等为代表的服务功能。

三、新建城区房地产市场发展趋势和要点

产业新城由于其“因产而生、因产而兴”的特点，所以开发建设产业新城，核心任务还是做好产业本身。产业新城里，“城”本身就是为“产”服务的，是“产”的衍生和附属。因此，想发展产业新城的房地产市场，其根本是做好做强产业。沈阳经济技术开发区的建设过程具有很强的代表性。作为1988年即获批的国家级开发区，在2002年以前，绝大部分规划的工业园区都只是“圈地待建”的荒地，住宅和商业地产更是几乎空白。2002年，沈阳经济技术开发区与老工业基地铁西区合署办公，原位于沈阳市铁西区的工业企业集体迁入沈阳经济技术开发区。由于产业的集聚效应，大量铁西区外、沈阳市外乃至世界范围内的工业企业均来开发区投资设厂，开发区的产业建设取得了飞速发展。急速涌入的企业吸引了大量的劳动力，这些人带来的刚性需求为开发区房地产市场的发展提供了源动力。2008年以后，开发区的各类楼盘如雨后春笋般出现，现在的沈阳经济技术开发区，已经形成了“以产带城、以城促产”的工业和房地产业协调发展的良性互动局面。

行政新城是行政力量的产物，在行政新城的开发建设中，最关键的是政策的执行力。经验表明，大多数城市的行政中心迁移都对经济社会产生了良好的促进作用。因此在研究论证充分、规划设计合理、不损害人民群众利益的前提下，行政新城的建设一旦立项，就要坚定地推动。但在推动的过程中，应注意政府的行政行为与市场的有机结合，在土地流转、规划、房地产开发等方面，应让市场承担更大的角色。一方面可以促进资源的合理配置，另一方面有助于防止政府权力寻租、滋生腐败。

对于居住型卫星城的房地产市场，最重要的是配套设施建设。一是文化娱乐设施，要让居住型卫星城不变成“睡城”，应该尽量满足居民的文化娱乐需求，让居民将更多的业余时间和消费能力留在卫星城内；二是持续改善卫星城的对外交通能力。北京的望京地区是较为典型的通过持续改进配套设施提升卫星城的整体竞争力。开发初期的望京地区也以“睡城”著称，但随着对外交通和区域内文化商业等配套设施的持续改善，望京地区吸纳了大量的中青年中产阶层定居，进而吸引了西门子、微软、联想等高科技企业落户，成为城镇化推动工业化（信息化）的典型。

以空港新城和高铁新城为代表的交通新城房地产市场，发展的关键在于区位选择。空港、高铁站的运输能力易于测算，交通新城建设与否以及开发深度应该严格按照港站本身的运输能力和地方经济活力进行规划。非枢纽和运输能力有限的空港、高铁站，不适宜以之为基础建设交通新城。对于已经规划的交通新城，应着眼于为港站和旅客服务，重点开发零售、会展、旅游等相关服务业。近年来的实践表明，依托高铁车站和临近景区双重区位优势开发的旅游型交通新城较为成功。

尽管目前整个社会对于中国如此大规模的新城区建设褒贬不一，但不可否认的是，在十八大报告提出“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的大背景下，以房地产开发为重要内容的新城区建设依旧是当前各级地方政府拉动投资、发展经济、征收财税的重要途径。在一段时期内新城区建设不但不会冷却，反而可能会不断升温。在开发新城的过程中应当持续对各类新建城区房地产市场的特点加以研究和总结，以此促进房地产开发和新城建设良性互动，平稳健康发展。