高校教育惩戒程序:意义、问题及建议

张仕华

任何一种权力在其运行过程中，如果不能得到有效规范，都将处于失控的状态。高校教育惩戒权作为一种实体性权力，本身并不能对其运行过程作出限制。近年来学生讼高校案反映出来的一个普遍存在的问题就是教育惩戒程序的缺失或不完善，如学生申诉和辩解的程序、学校举办听证以及作出决定的程序等是否正当或完善，已成为高校惩戒讼案件的焦点所在。这些诉讼案说明，目前高校教育惩戒的正当程序机制尚未真正地建立起来。因此，建立高校教育惩戒的正当程序机制，对促进高校教育惩戒的法治化、对依法治校和保障学生的权益都具有重大意义。

一、高校教育惩戒程序及其重要意义

(一)高校教育惩戒程序

一般认为，高校教育惩戒是高校为维护教育教学秩序，根据法定事由和法定程序对违反学校纪律行为或学业不达标的学生进行强制性惩罚、处分的行为。

行为上的惩戒，是指高校对学生不符合法纪的行为给予的惩罚。《普通高校学生管理规定》第五十三条将惩罚分为:警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等五类。

学业上的惩戒，是指高校对学生不达标的学业表现而施予的处分。《普通高校学生管理规定》第二十七条将处分规定为:留级、不给学分、扣分、学业上的留校察看、学业上的退学处理、课后留校等六类。

程序是做某种事情的途径或步骤;特别是用常规的或正当的途经或步骤做某事的途径或步骤(Procedure a way of doing sth． especially the usual or correct way)。［1］1368依此解释，高校教育惩戒程序就应是高校在教育教学中对学生实施惩罚的途径或步骤;特别是用常规的或正当的途经或步骤对学生实施惩戒。由于学界对高校教育惩戒程序这一概念还没有共识，本文试将高校教育惩戒程序界定为高校在教育教学中对学生实施惩罚的步骤(简称“高校惩戒程序”)。

(二)高校教育惩戒程序的重要意义

如果说程序是做某种事情的途径或步骤，那么正当程序就是做某种事情的正确途径或步骤，正当程序原则就是做某种事情的正确途径或步骤的原则。程序正当起源于英国自然公正原则，是英法美古老而常青的原则，它要求在解决纠纷时，裁决人应当听取双方当事人的意见，且不能成为自己案件的法官。正当程序原则最重要的意义在于:裁决人在作出使当事人承受不利影响的决定前，必须听取当事人的意见。

高校教育惩戒的目的是为了维护教育教学的秩序，从根本上说是为了学生的切身利益。惩戒过程理应遵循正当程序原则，即惩戒不仅要实体上合法，而且要程序合法，应严格按照正当程序规则的要求实施。没有正当程序的保护，学生合理、合法的权益就容易受损。就此而言，高校教育惩戒的正当程序对于提高高校惩戒的公正性和合理性程度、保障学生的合法权益、实现高校真正意义上的法治化均有着重要意义。

1．高校惩戒公正合理的必然要求

高校在实施惩戒时，很多情况下涉及学生的基本权利，尤其是学生受教育权的取得或丧失，遵循正当程序原则更显惩戒的公正合理。例如，1998年北京科技大学学生田永诉讼自己母校的案件中，一审法院认为:在涉及当事人的受教育权利时，北京科技大学未能从保障受惩戒学生权益的原则出发，将作出的处理决定直接向受惩戒学生本人宣布、送达，接受被受惩戒学生的质疑、申辩，致使受惩戒学生的申辩权利受损。北京科技大学实施惩戒的程序不完善，因此，惩戒行为不具合法性。［2］

高校实施惩戒时，受惩戒的学生有知情的权利、申辩的权利、获得公平对待的权利，有要求学校听取其陈述和与他案平等对待的权利。高校惩戒的决定必须是依据听证程序所得出的结论，违反法定程序的惩戒行为将被视为无效。总之，为保证惩戒的客观、合理，高校惩戒实施时应当遵循正当程序的原则，比如受惩戒的学生可要求有利害关系的惩戒权行使者回避以及有权知道惩戒行为的内容;高校在惩戒实施前必须履行调查程序等。

2．学生权益维护的客观需要

从一定意义上来讲，约束高校的惩戒权力比约束一般的行政权力更为重要、更为迫切。之所以更为重要，原因在于:从某种程度讲，学生是通过对高校惩戒权力行使的理解来理解国家权力的，当他们明白了高校的惩戒权力应当受到严格约束、个体的权利不能被随意侵犯时，他们就能够逐步培养一种不畏权力、维护权利的公民意识。之所以更为迫切，是由于学生的权利较一般公民的权利更脆弱、更不受重视。在我国，公民主体意识尚为确立，加强对学生权利的保护显得尤其重要。［3］

3．高校权力法治化的现实途经

不能有效制约和监督的权力，必然导致腐败和不公。在现代民主法治社会里，任何权力的行使，都要遵循一定的程序。西方社会最进步的表现之一就是将行政权力装进了笼子，实现对行政权力的有效控制。我国高校惩戒权作为一种高校自主管理范围内的支配力量，仍笼罩在“内部特别权力关系”的阴影中。为了有效实现对高校惩戒权的规制，应当设置与其相适应的程序制度。通过正当程序的设置，将受惩戒相对人(学生)的权利保护机制引入高校惩戒实施过程当中，创设“高校—相对人(学生)”的互动和制衡关系。［4］“程序的本质特点既不是形式性也不是实质性，而是步骤性和交涉性。”［5］正当程序并不是为了给高校实施惩戒提供一个可操作的具体方案，而是为了解决惩戒过程中的公正、合理问题，为高校惩戒提供一个合法性的制度架构。

二、高校教育惩戒程序中存在的主要问题

由于种种原因，高校在实施惩戒过程中，对学生程序性权利的保护重视不够，“重实体、轻程序”的倾向仍然突出。《普通高校学生管理规定》中的条款多为实体性规范，程序性规范较少，造成了不少条款在高校的惩戒实施中具体操作难、可诉性弱。从学生状告高校侵权诉讼案的情况来看，其中相当一部分是由于案件的正当程序缺失或程序瑕疵引起的。

(一)惩戒规章制定程序中民主性参与不足

高校教育惩戒目的在于保障学生的权益、促进学生的发展，因此，高校在制定惩戒规章时，理应动员学生广泛参与并充分听取他们的意见和建议，而不能单方面决定。高校惩戒规章的制定过程也应是学生权益保护的过程，因为法律这种“公共产品”理应具有广泛的民主性，否则就可能蜕变为服务少数人的“私人产品”。部分高校在惩戒规章形成的步骤中，未能让学生充分了解规章的内容，从而不能使规章为所有学生所接受。美国法学家伯尔曼认为:“法律程序中的公众参与，乃是重新赋予法律以活力的重要途径。除非人们觉得那是他们的法律，否则他们不会尊重法律。”高校惩戒规章制定的程序，即起草、制定、公布的程序，应当公开，应通过各种途径让学生知晓。［6］部分高校未让广大的学生知晓规章的具体规定就将其编订成册以备学生受惩戒时查阅的做法，显然不符合高校管理规章制定的民主性参与程序。

(二)惩戒规章的部分条款与相关法规冲突

高校惩戒规章的条款必须和宪法、法律精神相统一。高校惩戒规章制定的法律依据应包括:宪法、法律、法规、教育部制定的部门规章。这些法律规范依次是上位法和下位法的关系。根据法律优位程序的原则，当出现高校惩戒实施所依之下位法和上位法冲突和不符的情况时，应当依据上位法对下位法进行修订，如果依据与上位法冲突的下位法实施惩戒，则属无效。在高校惩戒的现实中，这种冲突与不符主要表现在:(1)高校惩戒规定与法律法规和规章相抵触;(2)高校其他校内自治性规范文件中具有不符合法律精神的规定。［7］

(三)受惩戒学生的听证、申辩权利未获充分尊重

依正当程序原则，受惩戒的学生有权利知道自己受惩戒的理由和根据，并享有申辩的权利。然而，一些高校在作出惩戒决定时既没有向学生说明惩戒的理由和依据，也没有给予受惩戒学生以申辩机会，致使其权益受损。

从程序正当的原则出发，高校对学生的惩戒，尤其是开除学籍的惩戒，应当在作出惩戒决定前听取当事人的意见，允许其为自己申辩。在作出惩戒决定后，高校应及时将惩戒决定通知被惩戒的学生本人，并告知其享有的申辩权利。然而一些高校在惩戒实施中，往往忽视了以上程序:或没有将惩戒决定及时送达给被惩戒的学生本人;或没有给受惩戒的学生进行申辩的机会。［8］2005年，郑州大学学生董斐对其因补考作弊而被勒令退学的决定不服，将母校郑州大学告上法庭。郑州市中级人民法院对此案进行了审理并做出一审判决:被告郑州大学作出惩戒决定后，未及时告知原告惩戒的理由和依据，也没有将惩戒决定以书面形送达原告本人;惩戒程序存在明显的缺失(不当)。因此被告郑州大学对原告董斐的惩戒决定无效。［9］这是又一起高校因惩戒学生的程序不合法而导致败诉的典型案例。

(四)受惩戒学生的权利救济存在诸多的困难

“有权利必有救济”是当代民主法制国家行政的基本原则。我国的教育法律、规章关于学生权利救济的程序性规定较少，且可操作性不强。如《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》和一些高校有关学生学业、纪律惩戒的规章中关于受惩戒学生享有的救济权利、可利用的救济途经及有效的救济期限的条款等不充分，且多用宣言性语言，因此，实施起来困难重重。高校依据这些规章制度实施惩戒，经常会忽视告知受惩戒的学生享有的救济权利和可利用的救济途经，学生的合法权益难以得到保障，由此导致学生对高校的惩戒不服而起诉学校，使高校在诉讼中处于被动地位。

三、完善高校教育惩戒程序的建议

《普通高等学校学生管理规定》第五十五条的规定为:学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。第五十六条的规定为:学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。第五十七条的规定为:学校对学生作出开除学籍处分决定，应当由校长会议研究决定。第五十八条到第六十六条也是有关惩戒程序的规定。这些条款虽然对高校惩戒学生的正当程序作了规定，但这些程序性的规定还是过于简化，不便于操作。因此，为维护学生的合法权益、实现高校惩戒的法治化，有必要对高校惩戒学生的正当程序作进一步的探讨。笔者认为，可以从如下几方面来完善高校教育惩戒的程序。

(一)告知惩戒程序

在作出惩戒决定之前，将受惩戒的事实、惩戒的理由和依据以及当事人享有的权利告诉当事人，这是告知惩戒程序的核心要求。高校在作出惩戒决定之前，应告知学生受惩戒的事实、惩戒的理由和根据。该程序有助于高校正确认定事实和适用法律;惩戒决定作出之后，及时将惩戒决定告知受惩戒的学生本人，让学生知晓惩戒决定的内容，使其能够有申请申辩、寻求救济途经的充分思想准备和时间准备，从而能更有效地维护自己的合法权益。

(二)说明理由程序

说明理由制度是宪法规定的公民所享有的知情权，它是民主社会行使权利的基本原则之一。将该制度用在教育领域，就要求高校在惩戒决定作出之前，必须向受惩戒的学生说明受惩戒的事实、惩戒的法律依据。除法律有特别规定外，凡学校不能说明惩戒理由的，惩戒行为就不合法，高校就不能实施该惩戒行为。该程序的目的是使高校在作出对学生合法权益产生不利影响的惩戒行为时，事先调查相关事实的情况，充分考虑给予惩戒的原因和理由，并自查惩戒行为是否合法，从而对高校的惩戒行为产生制约，据此来维护学生的合法权益。事实上，说明理由制度和听证制度一样，都可以在教育领域构建民主秩序、控制教育惩戒权滥用的过程中起到良好的作用。［10］

(三)接受申辩程序

申辩就是辩护、辩解。在英文里申辩一词是“defend”，它还有保卫、保护的意思。建立申辩制度的目的就是为了使高校在实施惩戒时，除了说明惩戒的理由外，还必须接受学生为保护自己的权益而进行的辩解、辩护。申辩程序要求高校在对学生实施惩戒时，必须给学生以申辩的机会，未经过申辩就作出对学生产生不利影响的惩戒决定是无效的。这也是现代民主、法治社会的普遍要求。但事实上，这个世界上并不存在直接的民主，直接民主只有在公民的权益受损，他们享有申辩权、并实施申辩时才体现出来。如果公民的权益受到侵害也不能申辩，那么这个国家应该是一个专制的国家。［10］因此，申辩制度也是高校惩戒理应遵循的程序之一。

(四)举办听证程序

听证最早源于英国古老的自然公正原则，即任何权力都必须公正行使，在作出对行政相对人不利的决定前须听取其意见。听证制度主要用在行政权力的行使上，它指行政机关在作出影响行政相对人的合法权益的决定之前，须告知其决定的理由和依据;给予行政相对人表达意见、提出申辩和提供证据的权利和机会;并听取其意见、接纳其证据的一种法律制度。听证制度是公开、公正和公平制度的具体化，是正当程序的核心制度。

该程序要求高校在作出惩戒学生的决定时，应告知其享有的听证权利。被惩戒的学生有向学校表达意见、提出证据的权利;学校则有听取其意见、接纳其证据的义务。需要指出的是，听证必须是公开的，凡是没有经过听证程序就作出的惩戒决定是没有法律效力的。因此，听证制度是高校惩戒合法、裁决公正的保障之一，也是实现受惩戒学生的权利由“惩戒后救济”向“惩戒前救济”转变的重要途径。它有助于高校民主的实现、教育立法科学性的增强、教育执法成本的降低、学生法律意识和守法的自觉性提升、高校与学生利益关系的协调以及惩戒事由真相的查明。［10］

(五)送达决定程序

送达决定程序是指行政机关将影响行政相对人权益的决定以书面形式送交相对人本人的一种步骤。它要求高校在实施惩戒时，及时将惩戒决定送达给受惩戒的学生，且向学生本人作出书面通知。此程序强调的是，没有及时向受惩戒的学生送达的惩戒决定(尤其是书面决定)不具有法律效力。

(六)给予救济程序

救济是对受侵害权利的一种矫正、补救措施，本质上是一种民事权利。没有救济就没有权利，有权利必有救济，无法获得法律保护的权利是没有生命力的。高校教育惩戒必然会对学生的权益带来不利的影响，必须给予学生救济权利。而目前学生权利救济的机制有相当的缺陷:(1)学校在处理学生的申诉时，自己复查自己的决定，显然有违自然公正之原则;(2)省级教育行政部门在处理学生的申诉时，由于与被申诉的高校存在隶属关系，往往会偏袒学校。［11］因此，必须建立起给予学生权利救济的高校内部和外部相结合的申诉、仲裁、诉讼环环相扣的具有衔接性的权利救济机制。

高校教育惩戒的目的是为了维护学校教育教学秩序和保护受教育者自身根本利益。惩戒程序的不完善，使高校在实施惩戒时容易违背法治精神、滥用惩戒权力、忽视或损害受惩戒学生的权益、背离教育的初衷。因此，完善高校教育惩戒程序，构建公开、公平、公正的惩戒程序性制度，是保障高校教育惩戒法治化和维护学生合法权益的必由之路。

［1］A．S． HORNBY． 牛津高阶英汉双解词典． 北京:商务印书馆，2004．

［2］高武平．论大学惩戒权与学生受教育权保障——两者的冲突与平衡．广西政法管理学院学报，2004(6)．

［3］王柱国．学生惩戒的行政法规制——兼对《普通高校学生管理规定》关于惩戒规定的反思．教育科学文摘，2010(1)．

［4］刘爱东．高校教育惩戒权与大学生权利． 江苏警官学院学报，2003(5)．

［5］王卫东．关于完善死刑复核程序的几点意见． 环球法律评论，2006(5)．

［6］虞浩臣，宋伟华．大学生权利维护存在的问题及对策．高等农业教育，2010(3)．

［7］乔檀． 高校学生管理的法治化研究． 思想理论教育，2006(7)．

［8］尹晓敏．高校处分权行使的程序规范要论． 高等工程教育研究，2005(1)．

［9］李华义．论高等学校处分学生的正当程序． 襄樊职业技术学院学报，2006(4)．

［10］张义清，拓玉林．论高校教育惩戒权的程序控制．经济与社会发展，2006(2)．

［11］董立山．析论高校受惩戒学生权利救济机制之构建．社会科学家，2008(4)．