关于土地用途管制的比较研究及借鉴意义

张雪雪

关于土地用途管制的比较研究及借鉴意义

张雪雪

随着中国社会不断发展进步和城市化进程的加快，我国越来越多地面对城市面积不断扩张、农用地被征用、土地资源紧张、环境污染加重等一系列社会和环境问题，土地用途管制制度的重要性也日益显现出来。结合西方国家的土地用途管制制度，通过比较性研究，分析我国土地用途管制制度的现状、必要性、存在的问题以及国外土地用途管制的特点，概括出二者的区别之处，从而提出对我国土地用途管制制度进一步完善的合理性建议。

土地用途管制制度;土地管理法;土地总体规划;借鉴意义

一、土地用途管制制度在我国的确立

土地用途管制早已不是新鲜事物，在西方一些发达国家存在已久，比如德国、美国、加拿大、日本、澳大利亚等一些发达的国家。土地用途管制制度在日本、美国、加拿大等国被称为“土地使用分区管制制度”，在英国叫作“土地规划许可制度”，在法国和韩国等被称为“建设开发许可制”。虽然在各个国家和地区的名称不同，但是该制度的内容和方法大同小异。［1］我国是在20世纪90年代末才开始采用土地用途管制制度的，在此之前一直是采用分级限额审批制度。1998年，《土地管理法》经过第九届全国人民代表大会第四次会议修订后，在总则部分明确写入了土地用途管制制度，由此凸显了制度的重要性。到目前为止，该制度在我国经历了不到20年短暂的时间，尚处于不完善的起步发展阶段。我国现行《土地管理法》第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”同时该条也是对我国土地用途管制制度的纲领性规定。自此，土地用途管制制度在我国正式确立。新《土地管理法》所称的土地用途管制，是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。［2］

二、土地用途管制在我国的制度现状和存在必要性

(一)制度实施现状

我国土地用途管制制度主要由土地利用规划、土地利用计划和土地用途变更管制组成。土地利用规划主要是以土地利用总体规划确定土地用途分区，作为土地用途管制的基础;土地利用计划对近期或年度土地利用活动进行具体的部署和安排，是土地利用总体规划的具体落实，也是建设用地审批的直接依据;土地用途变更管制是目前我国土地用途管制的核心。［3］我国的土地用途管制制度毕竟起步晚，相关法律体系尚未形成，因此很多规定都是纲领性的，在实践中缺乏强制执行力。根据我国目前土地方面的法律规定来看，不仅对于土地用途管制制度本身只是框架性的，同时也缺乏具体操作执行的依据和量化的标准。这也是这一政策效率低下的主要原因。再加上在具体实施该制度时，中央和地方也没有具体的职权划分，权力界限模糊，这实质上给予了地方政府过多的自由裁量权，而地方政府在经济利益和政治利益的驱使下，往往以公共利益为由违法、违规征收农村土地进行城市化建设，导致出现严重的土地用途管制政策失灵现象。

(二)土地用途管制制度实施的必要性

与国外一些发达国家和地区相比，土地用途管制制度在我国的产生有着极其相似的社会背景。当原有的制度已经不能解决新的社会矛盾所带来的问题的情况下，就意味着，必将会有新的制度出现来调整和改变当下的局面。具体来讲主要是城市化建设导致大量占用农村土地，致使耕地面积锐减，土地市场混乱、社会矛盾层出不穷，生态环境也随之恶化，由此便催生了新制度的诞生。因此，土地用途管制制度在各个国家都有一个共同的、普遍的价值追求:依据可持续发展的战略方针，严格限制农用地转为建设用地，落实耕地总量动态平衡的目标，实现土地利用方式由粗放型向集约型转变，促进区域社会经济的持续发展和土地的持续利用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。［4］

但是，由于中国与美国、加拿大、澳大利亚、日本等国家所处的社会发展阶段明显不同，也使得同样是土地用途管制制度，在操作运行过程中却呈现出诸多不同的特点。但是无论是在人少地多的美国、加拿大这样的国家，还是在人多地少的日本及我国台湾地区，都普遍实行严格而又规定详细的土地用途管制制度。我国明显属于人多地少的国家，随着城市化建设，农用地不断被侵占导致土地市场混乱、生态环境急剧恶化等社会经济和环境问题日益凸显。据统计，按照目前的人口增长速度，到2030年人口将突破16亿，届时中国的土地将如何面对如此庞大的人口压力，这是我国不久将要面临的重大而且严峻的挑战，因而土地用途管制的重要性亟须得到重视。也有一些乐观派学者指出，城市化建设完全不会导致我国耕地面积减少，笔者认为这种说法是极其缺乏客观依据的。尽管在世界上存在这种城市化建设并未导致耕地面积减少的情形，但是这种情形似乎也只能出现在诸如日本这种国土面积极其狭小的国家。对于我国辽阔的国土面积而言，在城市化建设过程中和城市不断恣意扩张的同时，适时地将农村土地实现有效合理的转化和配置，让二者之间同步衔接得当是极其浩大而艰巨的工程。我们固然不能将理想状态看作是必然结果，否则就是空谈。这其中也就必然需要土地用途管制制度来发挥其应有控制、调节和平衡的制度工具的作用。

三、国外或地区土地用途管制制度的特点

(一)法律规范体系完整可操作性强

日本、美国、加拿大等发达国家实施土地用途管制制度的历史一般都比较长，因此相对而言都具备了完善的法律与制度框架和具体可行的操作办法，而且都实施严格。以日本为例，它是一个典型的人多地少的国家，面对严峻的国家建设形势，日本的土地用途管制制度更关乎国家存亡。20世纪，日本就制定了有关土地管理和利用方面的法律规章，具体包括了农地管制制度、城市土地利用规划制度、林地保护制度、空闲土地的管制等。可以看出对于不同的土地利用类型(包括农地、城市土地、林地甚至空闲地)都有专门的法律与之相对进行规制。不同制度之间既相互补充又相互配合，共同发挥土地管制的制度功能。

(二)分别设定分区管制的限制标准和要求

日本还曾经强制村庄合并与土地复垦，而并不是简单地平面扩张城市建设，即使在城市化高速发展阶段耕地数量也没有大幅度变化，与城镇化之前基本保持不变，这是很惊人的建设发展成果。澳大利亚的每个州也都有各自的土地利用规划，针对每种土地利用类型如农地、林地、住宅用地、工业用地、道路建设等都有具体的规划。而且这种规划一经生效即具有法律权威，一旦违规就会受到法律的惩罚。与日本、澳大利亚类似，美国、加拿大等国家的制度中也都划分了各种具体的分区管制，并针对每个分区设定了不同的限制标准和要求，有利于将国家的政策法律真正实施到位，不至于出现理想和现实之间的偏差。而实践也证明了愈是详尽的操作办法，更容易实现良好的政治与社会效果。

(三)违法的惩罚措施严厉

另外一个重要的特点是，对于违反法律、法规而一意孤行的行为，法律又规定了严格的惩罚性措施，这种惩罚性措施对于提高法律和政策的权威具有很强的威慑力，否则设计再好的制度也犹如一纸空文。其中有民事上的拆除建筑物、恢复原状和必要的行政处罚，也有适当的刑罚处罚规定。

(四)公民对规划制定的参与程度高

西方国家的城市土地规划一般都具备这样一个特点，在城市规划的制定过程中，重视规划制定的透明度和公众参与度，以此来提高规划的公众认可度和执行的高效性。事实也再次证明了，这种做法极受公民肯定和支持。

四、我国的土地用途管制与发达国家之间的区别

(一)社会发展阶段不同

目前西方发达国家多处于城市化进程的末期或城市建设的后现代化阶段，使得土地用途管制制度设计的宗旨会呈现出极大的阶段性特点。发达国家的城市化建设已形成基本的模式，更加偏向于控制城市发展规模，因此往往通过建筑许可的总量控制来限制建设用地的开发。相反，我国恰恰处于城市化建设飞速发展的时期，抑制城市规模的扩大不是制度设计的初衷，而是期望在这种制度模式下使城市的发展速度控制在理性范围之内，避免带来一系列盲目建设的不良后果，同时协调好城市化与农业发展之间的关系，实现社会发展总体的有效平衡和稳定。

(二)我国配套法律制度体系明显不成熟

西方国家一般都围绕土地用途管制制度设计了一系列的配套制度或操作办法，例如，美国通过“分期分区发展”来防止不成熟的土地开发行为，通过税收减免、奖励的优惠政策实现对农业的鼓励发展。还有一些国家和地区通过立法的方式，确定土地用途管制的同时，规定了具体的实施细则。如日本政府于1919年颁布了《城市规划法》和《市街地建筑物法》，从而确定了日本的土地用途管制制度。其后，日本政府又于1952年颁布了《农地法》，1969年颁布了《新城市规划法》，1970年颁布了《建筑标准法》，对土地用途管制制度做了更为详细的规定。［5］我国台湾地区也是如此，在1974年的《都市计划法中》，将都市土地使用分区管制划分为特别使用分区管制、重叠分区管制、密度分区管制等等。与这些国家和地区相比，我国的土地用途管制法律制度配套体系还不成熟，并且缺乏严厉的法律惩罚措施和监督的规定，社会公众不能有效参与其中等等。

五、国外经验对我国土地用途管制制度的借鉴意义

土地用途管制制度为西方国家所首创，尤其通过前文的比较研究，对比制度之间的差异，可见我国在实行该制度的过程中还有很大的进步空间，尚有许多值得学习和借鉴的地方。

第一，土地用途管制首先必须有一套可供遵循的法律、法规。土地用途管制是规定在《土地管理法》中的，除了可以在《宪法》中找到有关公共利益的依据以外，《土地规划法》也是土地管制的重要依托，这就彰显了《土地规划法》的重要地位和价值。因此既要严格执行法律，又不能超出规划的范围附加不必要的土地管制。与此同时，对法律规范的制定程序也提出了更高的要求，其必须集思广益，提高公众参与度，以此获得更广泛的群众基础和群众支持。这样做的目的也符合我国民主化建设的要求，拓宽了公民表达诉求的机会，有利于保障公民的基本权利的行使，同时也是一股不可缺少的监督力量。另外，还要增加对违反土地用途管制行为的处罚规定，我国目前的法律中缺乏对违反用途管制的有效处罚措施，行政性质的处罚力度极小远远达不到惩罚的目的。因此下一步处罚入刑势在必行，在配合现有的处罚方式的基础上，可以提高法律的威慑力，提高法律、政策的执行效力。

第二，用地规划全覆盖。从全国到各省、市、县、乡镇，制定不同级别、层次的土地规划，这种土地规划不仅仅是综合性的涵盖所有土地利用类型，更重要的是也不能忽视对于像未利用的空闲地、利用效率低的土地类型的保护和利用的规划。因为往往这种类型的土地资源对于生态环境的改善具有不容小觑的价值和功能。上一级对下级的规划方案具有宏观政策指导作用，而下级的土地规划是对上级规划的细化和可操作性规定。这样既遵循了全国性的宏观规划又能充分发挥和利用地方的积极性，同时上下级之间能实现信息的有效沟通，使法律、政策执行具备充分的灵活性和适应性。

第三，任何法律、制度的实施都离不开监督。一如前文中提到的在土地规划的制定中应该要扩大公众的参与度，同样的，也应该要利用公众来进行民主监督。因为只有在了解土地规划内容的基础上，才能更好地行使好监督的权利。二者之间具有紧密的、相互依存的关系，其中任何一项单独实施都将失去制度设计存在的意义。目前，我国的民事诉讼法中也已经有了关于公益诉讼内容的相关规定，无论是公益诉讼的范围还是提起诉讼的主体，法律也都有很严格的规定。在此，笔者也建议可以把对违反相关土地规划法律、法规的行为也纳入到该制度中去，同时将提起诉讼的主体也扩大到自然人，这样就为公众民主监督提供了真实有效的司法救济途径。

第四，在借鉴西方土地用途管制的基础上，还应结合我国的实际，在严格执行法律的同时，对一些影响我国社会可持续发展的政策规定，在符合总体土地利用规划的基础上予以调整，以适应我国城市化建设、社会主义新农村建设的未来长远发展目标。这也是十八届四中全会的题中应有之义，即实现立法和改革政策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展的需要。在维护法律权威和稳定性的同时，更要避免呆板、僵化的弊病，否则极有可能成为对方前进道路上的障碍和绊脚石。尽量实现法律和政策的良性互动，在实践中充分发挥作用，缓解我国愈演愈烈的土地资源紧张、环境急剧恶化的局面，共同成为中国发展、进步的左膀右臂。

［1］郭光磊.土地用途管制探析［J］.北京规划建设，2014(1):112-116.

［2］张馨元.土地用途管制［J］.法制与社会，2009.3(上):134-135.

［3］杜岩.我国土地用途管制法制研究［D］.中国海洋大学，2008.

［4］转引自:王文刚，庞笑笑，宋玉祥.土地用途管制的外部性、内部性问题及制度改进探讨［J］.软科学，2012(11):33-42.

［5］陈利根.国外(地区)土地用途管制特点及对我国的启示［J］.现代经济探讨，2002(3):67-70.

责任编辑:魏明程

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167-6531(2015)12-0018-03

张雪雪/山东大学法学院在读硕士(山东济南250100)。