完善中国特色社会主义司法独立制度的路径探析

吴恒波

(贵州师范学院 经济与政治学院，贵州 贵阳 550018)



完善中国特色社会主义司法独立制度的路径探析

吴恒波

(贵州师范学院 经济与政治学院，贵州 贵阳 550018)

摘要：司法独立是实现新时期“法治中国”建设目标的必然要求。司法作为法治建设的最前沿，其制度建设深刻影响着“法治中国”新目标的达成。必须通过推进政治体制改革、司法体制改革和法治文化建设等途径，健全和完善我国司法独立制度，推动“法治中国”建设的进程。

关键词：法治中国；司法独立；制度建设

习近平总书记2013年提出的“法治中国”这一概念，已成为当下中国社会主义法治建设的新目标。司法作为法治建设的最前沿，深刻影响着“法治中国”新目标的建设进程。司法作为社会正义的最后一道防线，是正义的守护神，行使司法权的过程就是昭示正义的过程。司法公正作为现代法治国家的一项基本目标，已成为中国社会高度关注的问题，而司法独立是司法能否公正的关键环节。西方法治国家的成功实践表明，司法独立是实现司法公正的必备前提。本文拟就司法独立与“法治中国”的关系、完善中国特色社会主义司法独立制度的路径进行探析，并提出相关的对策和建议。

一、司法独立是实现“法治中国”新目标的必然要求

(一)司法独立的概念

司法独立是现代法治国家普遍承认的一项基本法治原则，但对其所涉及的司法、司法权和司法机关等概念的内涵与外延，人们的理解有很大分歧。西方法治国家认为司法即审判，司法权即法院的职权，也就是审判权，司法机关即审判机关，也就是法院，司法独立就是审判独立。国内学者对司法权的理解主要有三种观点，最广义的司法权包括审判权、检察权、侦查权、司法行政权、法律监督权等；广义的司法权指审判权和检察权；狭义的司法权仅指审判权。本文采用狭义司法权说，认为司法是以司法权为基础定分止争，司法权的核心权能是审判权。司法独立就是审判独立，指司法机关根据宪法和法律的规定独立行使审判权，不受任何外部干预，独立自主地审理案件并公正地作出裁判。司法权的本质特性是通过具体的法院审判活动适用法律，维护法律的尊严和统一性，实现法律追求公平正义的精神和目的。司法独立包含三个层面的内容：司法权的独立、司法机关的独立和法官的独立。司法权独立意味着司法权只能由国家专门机关行使，其他任何组织和个人不得行使司法权；司法机关独立意味着法院在司法活动中依法独立行使司法权，其他任何组织和个人不得干涉；法官独立意味着法官在审理案件时能独立地依法做出判断，不受任何外来控制。

(二)司法独立的理论渊源

司法独立产生的基础是分权理论。古希腊思想家亚里士多德在其名著《政治学》中提出了分权理论：“一切政体都有三个要素——议事职能、行政职能和审判职能。”[1]西方法治主义奠基人洛克在《政府论》中首次较为系统地阐述了分权理论，指出应由公正无私的法官，依据法律独立裁判纠纷。法国著名政治哲学家和法学家孟德斯鸠对分权政治及司法独立的必要性作了非常深刻的论述，第一次系统阐释了司法独立理论和原则。孟德斯鸠将国家权力分为立法权、行政权和司法权，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由，便不复存在了；因为人民将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，便暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分离，自由也就不存在了。如果司法权和立法权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的统一机关行使这三种权利，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，这一切便都完了”[2]。马克思认为司法独立是政治设计的基本规律，他在《第六届莱茵省议会的辩论》一文中指出：“要运用法律就需要法官。如果法律可以自动运用，那么法官也就是多余的了。……法官除了法律就没有别的上司。独立的法官既不属于我，也不属于政府。”[3]美国政治思想家汉密尔顿、麦迪逊等人把司法独立的理论往前推进了一步，并且付诸实践。他们先对司法权的被动性、司法机关与其他国家机关的相互关系进行分析，认为依照民主原则建立起来的现代国家，司法权难以主动侵害公民的自由民主权利；在立法、行政和司法三种权力中，司法权最弱，需要保障司法机关不受立法权和行政权的干涉，独立行使职权。然后对分权后的政府如何相互制衡和有效协调运转进行分析，认为应该授予司法部门必要的权力，以防范和抵御来自立法和行政部门的干预和侵犯，对立法和行政部门形成有效制约，在防止重新产生集权的同时，避免各部门各自为战、相互对立，从而在美国建立起了司法独立制度。

(三)司法独立是建设“法治中国”的必然要求

一个公平正义的社会是“法治中国”建设的主要目标，而公正司法是“法治中国”建设的保障。司法作为保障社会公平正义的最后一道防线，承担着解决各种权利义务主体之间包括公民与政府之间权利义务争议的重任。公正是法治的生命线，是司法追求的首要价值目标，“法治中国”要求司法机关独立公正地处理这些争议，这是司法的本质特性决定的。司法与立法、行政不同，本质在于裁判。耶林说：“法律的立场，就如一位公正的调解人，是要评判所有互相竞争的需要及主张。”[4]司法裁判必须公正，“法哲学家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”[5]，否则就失去了裁判的意义，不仅不能定分止争、化解矛盾，反而产生社会矛盾，导致社会混乱，“一次不公的司法比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过是弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了”[6]。要做到裁判公正，必然要求裁判者与争议双方没有任何利害关系，保持中立地位，不偏不倚进行裁判，中立成为实现裁判正义的必要条件。没有裁判的中立性，就不可能产生公正的判决。若要实现中立，就必然要求司法独立。因为司法不独立，就会受制于他人，裁判者就不得不屈服于各种外来压力，失去中立地位。裁判者失去了中立地位，势必偏袒一方，公正的判决从何而来?所以，公正的裁判必然要求裁判者独立，司法独立成为司法公正的必要条件。同时，从国家机关设置及权力配置原则来看，司法独立是贯彻和实施分权原则的必要手段。由于权力运行的方式和特点，决定了司法独立能够对立法权和行政权的行使形成有效制约，从而避免集权与专制的产生，形成权力均衡的政治结构，为“法治中国”建设提供坚实的组织基础。因此，司法独立是实现“法治中国”的必然要求。

二、我国司法独立的发展、困境及原因

(一)执政党对司法独立的认识不断深入

改革开放30多年来，执政党对司法独立的认识在不断深入，中国特色社会主义司法制度得到不断地完善和发展。1978年《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》指出:“检察机关和司法机关要保持应有的独立性，要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”1982年制定的宪法第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”1997年党的十五大确立了“依法治国”的基本方略，提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。2002年党的十六大报告把“保障在全社会实现公平和正义”确定为中国司法体制改革的总体目标和方向。2007年党的十七大报告提出继续深化司法体制改革，“建设公正高效权威的社会主义司法制度”。2008年底，中央制定了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，确定了“优化司法职权配置、完善宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、改革司法保障体制”四个方面的多项改革任务，建立符合国情的社会主义司法体制。2011年1月中纪委十七届六次会议明确提出深入推进改革和制度创新，配合和监督有关部门深化司法体制和工作机制改革。2012年党的十八大报告提出“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”2014年十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》推出多项司法管理体制改革措施，确保司法机关依法独立行使审判权。

(二)我国司法独立面临的困境

司法独立是民主政治发展到一定阶段的产物。由于多方面的原因，我国政治体制改革相对滞后，司法独立制度尚不健全和完善，司法机关还无法完全独立断案。主要体现在以下两方面：一方面是外部干涉，尤其是党委、政府的干涉。极少数党委、政府领导成员插手对具体案件的处理，做出具体批示，司法地方保护主义现象严重。另一方面是法院系统内部的干涉。由于司法管理体制行政化，导致上下级法院形成事实上的领导与被领导关系，上级法院可以通过各种方式干涉下级法院断案。同级法院内部，法官也必须服从法院各级领导和审判委员会的指示，审者不判，判者不审，独任法官和合议庭无法独立断案。

(三)司法独立陷入困境的原因

影响司法独立的因素很多，主要有以下两方面：第一，司法独立缺乏法治文化的支撑。由于我国法治建设起步较晚，传统文化根深蒂固，严重阻碍了法治文化的形成。传统文化以人治思想、权力至上、集权意识为核心，缺乏分权思想、权利意识、权力制约等现代法治观念，司法作为行政的附属，审判权和行政权合一。第二，没有正确理解党的领导与司法独立的关系。由于对党的领导缺乏正确认识，片面强调党的权威，没有意识到党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，不是对个案的领导，不能插手具体案件的审判。宪法和法律是党领导人民制定的，司法机关是法律执行机关，司法机关执行宪法和法律，就是坚持党的领导。第三，司法管理体制行政化、地方化。由于司法管理体制行政化，导致宪法第一百二十七条规定的“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”在实践中产生异化，形成了上下级法院事实上的领导与被领导关系，上级法院可以通过各种方式干涉下级法院断案，下级审判机关无法独立审判。同级法院内部管理的行政化，导致法院管理与政府一样，按行政级别层层管理。从院长、副院长、庭长到审判员、助理审判员，形成了一个完整的行政级别序列。按照组织原则，法官必须服从法院各级领导和审判委员会的指示，审者不判，判者不审，独任法官和合议庭无法独立断案。司法管理体制地方化，地方司法机关按行政区域设置，人财物受制于地方党委政府，法院和法官都得听命于地方党委政府，无法独立审判。

三、完善我国司法独立制度的路径

(一)加强法治文化建设

社会存在决定社会意识，社会意识对社会存在具有能动的反作用。社会制度是思想意识的产物，没有相应的思想文化的支持，社会制度无法建立。司法独立是法治的基本原则，是法律至上在司法体制上的要求和体现，必然要求得到以法律至上为核心的法治文化的支撑。司法独立各项制度能否有效运转，固然离不开党的领导，离不开立法机关和行政机关的官员及国家公务员对司法独立的尊重，离不开司法从业人员的不懈努力和排拒外界干预的勇气和智慧，但更为重要的是广大人民群众的支持和理解。人民群众是司法独立制度的基石，没有他们对司法的正确认知、信赖与支持，司法独立就成了无源之水、无本之木。然而中国长达2000多年的专制社会，人治文化根深蒂固。传统社会无所谓立法、行政、司法权力之分，司法从属于政治，行政官员兼任法官，解决纠纷、惩罚犯罪成为政府职责，导致人们认为司法是专制工具，产生了“厌讼”“无讼”的价值观念，法律工具主义思想严重，司法成为人治利器。为此，我们必须加强法治文化建设，耐心地培植司法独立所需要的法治文化，培养支撑司法独立的理念和信仰。可以通过以下途径加强法治文化建设：首先，加大经济体制改革力度，完善市场经济体制，让市场在资源配置中发挥决定性作用，从而夯实法治文化的经济基础。其次，深入开展法治教育，在中小学设立法治知识课程，从小培养法治意识；健全普法宣传教育机制，加大培育领导干部带头学法、模范守法的意识，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，推动全社会树立法治意识。最后，加强法律实施，严格执法、公正司法，通过制度的贯彻落实树立和巩固法治意识。

(二)深化政治体制改革

司法权是国家最重要的权力之一。司法独立涉及国家权力结构问题，这就意味着司法改革必然取决于政治体制改革的方向和进程，政治体制改革是司法改革的基础和保障。建立一个制约和监督国家权力运行的机制，是政治体制改革的重要目标。党的十八大报告指出，要“健全权力运行制约和监督体系”，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。目前，在我国权力结构体系中，行政权过于强势，这不利于均衡制约的权力结构体系的建立。因此，加大政治体制改革力度，首先应当加快法治政府建设的力度，争取早日建成一个权力有限的服务型政府。同时，加大司法改革力度，确保司法机关依法独立行使审判权，充分发挥司法权的裁判功能，以司法的力量对政府的行政活动进行制约和监督。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”

(三)完善司法体制机制

深化司法体制机制改革，坚持司法国家化。我国是单一制国家，统一的社会主义法律体系已经建立。司法机关以维护和保障法律的完整有效实施为职责，因而司法权属于中央事权，司法机关的人财物理应由中央统一管理。鉴于目前条件不成熟，不能一步到位，先在省级层面建立相对统一的司法管理体制，实行省以下地方法院人财物统一管理。一是建立省级法院财务管理委员会，对省以下地方各级法院的财务进行省级统筹，主要负责提出地方各级法院的经费预算，报省级财政部门审核，统一纳入预算计划，提交省级人民代表大会审查批准；二是建立法官人事管理委员会，统一遴选法官，主要负责提出法官候选名单，提交省级党委组织部门审核，审核同意后再报同级人民代表大会及其常委会，按法定程序表决任命。

深化司法体制机制改革，坚持司法去行政化。第一，改革审判委员会制度，建立刑事、民事、经济和行政审判委员会，分别负责讨论各自范围的重大复杂疑难案件，只讨论案件所涉的法律问题，不讨论案件的事实问题。讨论形成的意见仅供审判组织参考，不具有法律上的约束力。第二，建立审判权与司法行政事务管理权相分离的机制，司法业务与司法行政管理分离，司法业务不受司法行政控制。第三，建立审判人员以外的组织和个人过问案件的记录制度和责任追究制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，取消案件审批制和请示汇报制，让审理者裁判、由裁判者负责。第四，建立健全法官履行法定职责保护机制，非因法定事由，非经法定程序，不得将法官调离、辞退或者做出免职、降级等处分，任职到退休。完善法官职业保障体系，建立法官专业职务序列及工资制度，非因法定事由，非经法定程序，不得减少薪金。

参考文献：

[1][英]托马斯·霍布斯.利维坦[M].黎思复，黎延弼，译.北京:商务印书馆，1985：92-93.

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[5][美]马丁·P.戈尔丁.法律哲学[M].齐海滨，译.北京：三联书店，1987：232.

[6][英]弗朗西斯·培根.培根论说文集[M].北京:商务印书馆，1983：193.

[责任编辑文川]

中图分类号：D926

文献标识码：A

文章编号：1008-6390(2015)01-0013-04

作者简介：吴恒波(1971-)，男，贵州师范学院经济与政治学院，副教授，研究方向：法理学。

收稿日期：2014-11-18