试论我国环境公益民事诉讼原告确立的法理依据及影响因素

郭金虎

(1.重庆大学 法学院，重庆 400044；重庆第二师范学院 继续教育学院，重庆 400067)



试论我国环境公益民事诉讼原告确立的法理依据及影响因素

郭金虎

(1.重庆大学 法学院，重庆 400044；重庆第二师范学院 继续教育学院，重庆 400067)

摘要：原告确立的理论依据起源于罗马法的公共信托理论和美国的私人检察总长理论。我国学界在理论研究方面的欠缺，导致《民事讼诉法》第55条确立的环境民事公益诉讼制度规定不明确，缺乏可操作性。诉讼实施权是当事人适格的基础，环境公益诉讼的理论基础应当是资源的社会性理念和信托理论的结合。隐形特征是法院角色的非中立性趋向。公益救济的原则、公众参与范围、经济发展水平是影响原告确立的因素。

关键词：环境公益；民事诉讼；原告确立

现行《民事诉讼法》首次创设了民事公益诉讼制度，填补了我国民事诉讼法的空白，这一历史性的突破具有里程碑意义。《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”可见，在环境污染导致社会公共利益受损案件的诉讼中，原告的适格范围不再局限于“与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，“法律规定的机关和有关组织”成为公益诉讼的适格原告。但此规定还是不够明确，宣言式立法痕迹明显，实践中可诉性差，几乎丧失了法律规范的功能。[1]到底何为“社会公共利益”、“环境公益诉讼”，“法律规定的机关和有关组织”的范围如何明确，这些基本的理论问题目前尚未有明确的结论和共识。如果不对这些问题进行梳理和澄清，缺乏理论支撑的环境公益诉讼原告确立将无异于无根之木。笔者以环境民事公益诉讼的基本概念、权利源、范围为切入点，探讨我国环境公益民事诉讼原告确立的法理依据及影响因素，以此助推我国环境公益民事诉讼制度的不断完善。

一、环境民事公益诉讼的界定

诉讼争议的性质决定诉讼方式，因此对诉讼的分析基于对诉讼争议性质的判断。《民事诉讼法》第55条规范的是社会公共利益受侵害的行为，其法律适用有赖于对“社会公共利益”的理解。

1.何为公益？

顾名思义，公益即公共利益。公共利益是一个不确定的法律概念，无论从质的规定性还是量的规定性都难以界定，理论上一般指“不确定多数人的利益”①。公共利益的外延宽泛，具有发展性，指域内公民总体最基本的共同需要。这种共同需要应符合宪法精神，释义为公民总体的公共秩序、公共安全等公共文明建设各方面的需要。它既区别于社会成员的个体利益，又不是社会个体成员利益的简单求和。具体而言，包括扩散性利益(diffuse interest)和集合性利益(collective interest)两种类型。前者指事先没有任何关系而只是基于特定的事实原因才产生联系的人共同拥有的一种超越个人的不可分的利益，典型例证就是因环境污染造成生态破坏而提起的公益诉讼；后者也是超越个人并且不可分，它属于先前在相互之间就有特定法律关系的特殊团体，在成员的身份上也比扩散性的利益要确定，如某学校向入学学生收取不正当费用，该批学生的利益即为此[2]。与之相仿的概念还有个 人同类性利益(homogeneous individual interest)，是一种个人利益的集合，类似于普通共同诉讼中个人享有的利益。这种诉讼本质上为私益诉讼，是一种批量集中的处理私益纠纷的诉讼类型，即便以代表人诉讼的形式提起，也不能笼统地称之为民事公益诉讼。[3]此种类型的诉讼在司法实践中已经实现了判决效力的扩张。

德国公法学者莱斯纳认为，基于现代社会生活的多样性，不能将公益与私益视为相反的概念，两者应是相辅相成、并行不悖的关系。多数人的私益可以形成公益，公益由私益组成，不能绝对地排除私益。其中有三种私益，可以升格为公益：一是不确定多数人的利益。二是具有某种特别性质的私益，如涉及人的生命及健康方面的私人利益。国家保障私人的生命、财产安全和身体健康，就是公共利益的需求。三是通过民主原则，将某些居于少数的私人利益形成公共利益。[4]笔者总结学者研究成果，认为公共利益是指与不特定多数人的财产和安全密切相关，涉及社会公序良俗、社会文明，由不特定多数人共同享有的具有社会性、公共性、不可分性的利益整体。

可见，环境社会公益在性质上属于扩散性利益，随着社会、科技的发展，由不确定多数人的私益逐渐上升为公益。因环境污染和生态破坏具有潜伏性、流动性、成因复杂等特点，受害的对象经常是不特定的多数人，而事实上越没有特定受害人其影响范围越大，环境公益受损越严重。民诉法也充分尊重了这一特性，没有使用侵害消费者合法权益中经常出现的“众多”等词汇，体现了立法机关对环境污染损害社会公益的基本态度，即打击从严，救济从宽。事实上，一旦这些行为侵害了社会公德、秩序，就足以构成公共利益侵害。因此，“侵害社会公共利益”的界定并非取决于是否侵害了“众多”人的利益，也不看是否造成损害的后果，不能本末倒置。

2.何为环境公益诉讼？

公益诉讼的概念起源于罗马法，其价值之一就是通过个案推动社会进步。公益诉讼过程本身已经用理性的方式提出了问题，通过诉讼触动制度的缺陷和不足，最终实现制度的改良或行为的理性。我国学者对公益诉讼的概念存在争议，大体上有广义和狭义之分，笔者赞同广义说，即涉及公共利益或具备公共因素的诉讼，不管原告与讼争案件之间是否有直接利害关系，均可称之为公益诉讼。[5]

环境公益诉讼是公益诉讼在环保领域的实现，是为了保护社会公共的环境利益而进行的诉讼活动。环境公益诉讼起源于20世纪60年代，西方工业化国家的工业污染和环境公害危机日益严重，在这种时代背景下美国率先确立环境公益诉讼制度。在美国诸多环境公益诉讼案件中， 1972年最高法院审理的塞拉俱乐部诉莫顿案(Sierra Club v.Morton) 最为著名。②这一案例在某种程度上推动了环境诉讼原告资格的确立。20世纪60年代末以来，美国先后颁布了《国家环境政策法》(1969)、《清洁空气法》(1970)、《联邦水污染控制法》(1972)等多项环境保护法规。《国家环境政策法》第3条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。”《国家环境政策法》《清洁空气法》均有授权检察官提起环境公益诉讼的条款。1970年颁布的《清洁空气法》还将环境诉权赋予普通公民。该法第304条a款规定：“任何人可以以自己的名义对任何人包括美国政府、政府机关、公司或个人等提起诉讼。”这就是著名的“公民诉讼”(citizen suits)制度。美国《清洁空气法》的颁布和“公民诉讼制度”的产生，是现代意义上的环境公益诉讼制度最终形成的标志。

在我国学术界，环境公益诉讼的定义目前依然存在争议。笔者赞同如下观点，即环境公益诉讼是指任何人(包括公民、法人、社会团体或国家机关)，为保护环境公益，当其认为环境受到直接与间接的损害或有损害之虞时，以自己的名义代表国家或社会公众以环境行为人(包括环境行政行为和环境民事行为)为被告向法院提起诉讼，请求判令停止正在或可能发生的环境损害行为，并赔偿已经造成的环境损害的诉讼制度。[6]当然，“任何人”的提法值得商榷。笔者认为“任何人”均可提起诉讼太过理想化，在司法实践中无异于空中楼阁，难以落实。环境公益诉讼不同于环境侵权诉讼，环境侵权救济不能解决环境损害问题，或者说因为环境损害引起的公民、法人和其他组织的人身与财产损失，在法律性质上与其他侵权行为产生的人身、财产损失并无本质区别，只是原因不同。这种人身与财产损失，通过私法(侵权法)的救济就完全可以得到保护，但私法的救济对环境损害是无能为力的。

二、国内外对环境公益民事诉讼原告确立的理论争鸣

1.国外理论学说对原告适格范围的适度扩展

就公益诉讼而言，原告确立的理论依据起源于罗马法的公共信托理论和美国的私人检察总长理论。环境法学者将这两个理论引入环境领域，依次应用于行政诉讼和民事诉讼，力图探求环境私权、环境公益的司法救济途径，由此创设新的环境公益诉讼原告确立理论。[7]

美国的“私人检察总长”(private attorney general)理论主要是为了制止官吏的违法行为，最初应用于相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼等三类行政公益诉讼。[8]这在理论上有效地扩展了适格原告的范围，对于环境公益民事诉讼原告资格的扩张有着重要的借鉴意义。美国密执安大学的Joseph L.Sax教授创立的环境公共信托理论，也为确立环境公益民事诉讼原告资格范围提供了较为宽阔的思路，即公众以环境资源信托财产的委托人或受益人的名义提起环境公益诉讼。

与环境侵权(私益)诉讼相反，环境公益民事诉讼原告确立的难度明显高于被告。对于检察机关，两大法系均有允许其提起诉讼的规定；对于个人，提起环境公益民事诉讼则政策不一，宽严不同。对于环境保护非政府组织(ENGO)，两大法系思路不同。英美法系国家一般普遍地授予其诉讼主体资格，如在1972年美国最高法院审理的塞拉俱乐部诉莫顿案(Sierra Club v.Morton)中,就得出了“成员利益受损意味着组织利益受损，因此组织有权提起诉讼”的论断，对后世影响巨大。而大陆法系国家，一般需要经过法律授权后ENGO才能作为原告提起诉讼。在欧盟，目前环境公益诉讼范围较窄，法院不受理以生态环境损害的经营者为被告提起的诉讼，而只限于以欧盟行政机构为被告的环境行政公益诉讼。[9]

2.我国环境公益民事诉讼原告资格的理论研究现状

在环境公益民事诉讼原告确立的范围方面，原告范围应适当扩张已经成为国内大部分环境法学者的共识。但除了检察机关、环保部门、ENGO之外，自然人是否应当纳入原告范围尚存较大争议。在我国《民事诉讼法》的修订过程中，在涉及公共利益保护的问题上，立法者对以下两种思路采取保守态度：一是“行政权力强化可以解决公益保护”，二是美国式的“通过私人执法可以实现公益保护”。因此，公民个人在《民事诉讼法》第55条中被排除在外，行政机关的行政执法并不能取代司法救济。

国内法学界理论研究的欠缺，造成了目前我国环境公益民事诉讼原告资格确立方面的三大困扰：

一是概念界定不准确。如前所述，对公益、公益诉讼等概念没有清晰的界定，无法为后续的理论研究指明路径。二是法理依据不充分。在环境公益诉讼中，原告与受损的环境社会公益不存在必然联系，法理意义上的原告的诉讼权利缘何而来，学者们的意见不一，现行法律也自相矛盾。③三是原告范围不明确。《民事诉讼法》第55条只规定了两类主体，一类是法律规定的机关，另一类是有关组织，极为笼统的措辞令司法实践无所适从。

三、环境民事公益诉讼原告确立的权源及影响因素分析

1.诉讼实施权

诉讼的前提之一是当事人适格。当事人适格是指在具体案件的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或被诉，且获得本案判决的诉讼法上的权能或地位。这种权能或地位在学理上称作“诉讼实施权”。德国学者奥特科尔(Octker)等创立了“形式当事人”的概念，将诉讼当事人的概念与实体权利关系的主体进行了分离。奥特科尔认为在“形式当事人”的概念之下，为自己提起诉讼的为原告，其对方为被告，并不存在判断正当当事人的实体法基准。赫尔维格进一步提出诉讼当事人资格纯粹是诉讼法上的问题，认为当事人适格的基础是诉讼实施权。[10]可见，近现代民事诉讼意义上的当事人适格理论认为，诉讼当事人是一个程序概念，判断诉讼当事人是否适格，只看起诉的当事人是谁，其是否拥有诉讼实施权，并不从实体法上考察其与被诉的利益关系。德国著名民事诉讼法学者罗森贝克教授认为，诉讼实施权是指以自己的名义作为当事人为自己的权利或者他人的权利实施诉讼的权利。[11]诉讼实施权人是否具有自己的利益不应成为诉讼实施权的构成要件。尤其在公益诉讼中，起诉者并非总是存在着自己的利益，要求诉讼实施权人具有自己独立的法律利益过于苛刻，也不符合现实，不应该将其作为诉讼实施权的构成要件。[12]公益诉讼的原告要想成为适格当事人，必然是具有诉讼实施权的主体。只有具有诉讼实施权的主体才是诉讼过程中的适格当事人。

2.诉讼实施权的权利来源

关于公益诉讼中原告的诉讼实施权的来源，学者们提出了若干理论，如公共信托理论、人民主权理论、公众参与理论等，但在综合诸多理论的基础上，笔者认为环境公益诉讼的理论基础应当是资源的社会性理念和信托理论的结合。

资源的社会性是指资源无论在现实中为私人所有还是公共所有，都为全社会共同所有，并通过对资源的私人或公共利用使社会整体福利得到增加。其理念源自“人类共同拥有一个地球”的事实。资源社会性是资源本身所固有的特征。对资源的占有、合理利用并享受资源消耗所带来的福利是一项基本人权。资源社会性理念必然要转化为基本人权的价值取向，对法律权利加以合理限制，指导法律权利的内涵和外延发展，这就是资源社会性理念的功能所在。[13]可见，资源的社会性理念决定了环境社会公益的价值取向。环境属于典型的公共物品，不具有私人物品的独占性和消费排他性。因此，其凝结的利益往往表现为公共利益，即环境权益的社会性。谁损害了环境社会公益，也就降低了全社会整体福利增加的几率，应当承担相应的不利后果，受到全社会的道德谴责和法律约束。在逻辑关系上，由资源的社会性可知环境权益的社会性，环境权益的社会性可知管理环境权益的公共性，又根据效益最大化原则可知环境权益管理的集中性，即国家或政府管理。于是，全体公民与政府之间便建立了一种“信托”关系。为了合理支配和保护被委托管理的环境权益，国家有权通过诉讼的形式来维护环境不受侵害，公民有权借助包括司法程序在内的一切必要手段来监督受托人的环境管理行为，防止这种“公共财产”受到私人或政府的侵害。

在此逻辑体系下，环境社会公益遭受侵害时，国家或政府有权通过司法途径寻求利益的保护。而能够代表国家的机关、组织甚至个人便通过“再委托”的形式享有诉讼实施权。由实体权利义务主体行使诉权是常态，实体权利义务的享有和承担是诉权行使的主要依据。但在环境公益诉讼领域，资源的社会性理念与信托理论的延伸必然导致诉权行使主体的扩展。

3.原告适格范围确立的影响因素

环境公益民事诉讼中，公益救济的原则会直接影响原告适格范围的确立。

第一，公益救济原则。一是及时救济原则。但凡公共利益受到损害，必然涉及面广，影响深远，因此救济必须及时，否则将增加救济成本，甚至产生不可逆转的后果。因此，诉讼进程的推进必须及时，原告确立的快慢自然是基础。二是利益平衡原则。环境保护与经济发展是矛盾的结合体，均为社会公共利益，二者之间的平衡必然导致环境社会公益救济的折中处理，既不能采取严格的保护主义，又不能放任自流。因此，必然会在环境公益诉讼原告适格范围的确立中采取扩展与限制并重的方式。

第二，公众参与范围。在《环境保护法》的修订过程中，第一次审议时未提公益诉讼的原告范围，第二次审议时改为：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”第三次审议时改为：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”可见，历次审议稿的修改体现了公众参与范围的扩展趋势。

第三，经济发展水平。环境污染、生态破坏是一个历史范畴，随着经济发展水平的变化而变化。随着工业发展、科技进步，造成环境公共利益受损的情形会逐渐增多，与此同时降低风险、有效治理的手段也会逐渐增多，可以说双方始终处于动态的博弈之中。原告确立的范围也会因此发生变化。

4.环境公益诉讼的隐形特征——法院角色的非中立性

在环境公益民事诉讼中，还有一个学者们很少关注的隐形特征，即法院角色的非中立性。法院在私益诉讼的过程中，角色中立，按照法律规定为争讼双方秉公裁判，解决纠纷。而在公益诉讼中，法院的角色发生了转化，法院自身也是维护环境社会公益的国家机关，在适用法律，维护公平正义的同时，更为经常的是要对环境公共政策进行选择，对利益冲突进行平衡，法院的判决在社会上的影响也更为深远。日本学者谷口安平指出：“相对于以调整个人之间利害冲突为基本对象的传统民事诉讼来说，这种以处理牵涉多数人或集团间错综复杂的利害关系为特征的新型案件大大扩展了诉讼的功能，从而具有在社会上发生更广泛和更直接影响的效应。”[14]此时法院的角色趋向非中立性，向损害环境社会公益行为的对立面发生了偏移，承担了更多的社会责任，但并不影响其裁判者的权威，也不影响判决结果的公正。

总而言之，环境公益民事诉讼的基础是对公益、环境公益、环境公益诉讼等关键概念在立法框架内进行明确界定。在借鉴美国私人检察总长理论和罗马法公共信托理论的基础上，我国必须尽快构建和完善环境公益民事诉讼的原告确立制度，修订《环境保护法》，使《民事诉讼法》第55条在司法实践中得以真正落实，切实维护我国的环境公益。

注释：

①公共利益的特征在于其不确定性，将公共利益视为不确定法律概念是德国的通说。如果能够确定则为特定多数人的私益。

②该案例提出了一个新问题,即环保团体能否以保护公共环境利益为由对政府起诉。“莫顿案”的最终判决具有重大意义，它在事实上授予了环保等社会团体的环境民事起诉权。

③我国《环境保护法》第6条的规定至少在形式上为所有社会成员行使环境公益诉讼权利提供了保障。但实际上这个控告权没有任何救济措施，相反却因为“直接利害关系”的规定阻碍了控告权的实施。

参考文献：

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[5]周昳澜，陈兵.我国公益诉讼概念的比较与选择[J].中国检察官，2009(6).

[6]张式军.环境公益诉讼原告资格研究[D].武汉：武汉大学，2005.

[7]宋宗宇，郭金虎.扩展与限制：我国环境公益民事诉讼原告资格之确立[J].法学评论，2013(6).

[8]蔡虹，梁远.也论行政公益诉讼[J].法学评论，2002(3).

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[10]王甲乙.当事人适格之扩张与界限[G]//民事诉讼之研讨：六.台北：三民书局有限公司，1997.

[11][德]罗森贝克，施瓦布，戈特瓦尔德.德国民事诉讼法[M].李大雪，译.北京：中国法制出版社，2007.

[12]肖建国，黄忠顺.诉讼实施权理论的基础性建构[J].比较法研究，2011(1).

[13]黄锡生，峥嵘.论资源社会性理念及其立法实现[J].法学评论，2011(3).

[14][日]谷口安平.程序的正义于诉讼[M].王亚新，刘荣军，译.北京：中国政法大学出版社，1996.

[责任编辑于湘]

[2]肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民法院报，2012-10-10(7).

Legal basis and influence factors of establishing plaintiff in environmental public interest civil litigation in Chinaby GUO Jin-hu p.9

The theoretical basis of establishing plaintiff originated from the America private attorney general theory and public trust theory of the Rome laws. The lack of the theoretical study in civil procedure law in China lead to the unclearness and inoperability of the 55th established environmental civil public interest litigation rules. Proceedings implementation right is the basic qualification of litigant, the theoretical foundation of environmental public interest litigation should be combined with the resources social concept and trust theory. Stealth features is the non neutrality tend of court role. Public welfare relief principle, range of public participation, and the level of economic development are the influencing factors of establishing plaintiff.

Key words:environmental public interest; civil litigation; plaintiff establishment

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大项目(11JZD017)

中图分类号：D925.1

文献标识码：A

文章编号：1008-6390(2015)01-0009-04

作者简介：郭金虎(1978-)，男，山西繁峙人，重庆大学法学院博士研究生，重庆第二师范学院讲师，主要从事民法、环境法的研究。

收稿日期：2014-05-07 2014-06-10