浅谈新预算法下如何加强公共卫生单位预算管理

昆明市人才服务中心卫生分中心 陈惠花

在公共财政框架下，如何加强行政事业单位预算管理，保证行政事业单位财政预算编制和管理的科学性、规范性和有效性，提高财政资金的使用效率和效果，成为我国财政预算支出管理的一个重要问题。2015年1月1日，新的《中华人民共和国预算法》正式实施，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步，而公共卫生机构作为政府举办的非赢利性卫生事业单位也必须认真贯彻落实新预算法，强化单位预算管理工作，提高财务预算管理水平，保证公共卫生服务职能的高效履行。本文就公共卫生单位如何管理落实新预算法、加强公共卫生单位预算编制及管理工作进行了有益的探讨，以期做好新预算法下公共卫生单位预算编制和管理工作，促进公共卫生单位的健康发展，为维护和促进人民群众身心健康发挥积极作用。

一、公共卫生单位预算管理现状及面临的难点问题

公共卫生单位单位属于政府举办的非赢利性卫生事业单位，国务院2009 年4 月6 日发布新医改意见，新医改界定的公共卫生单位主要包括各级疾病控制机构、慢性病防治机构、妇幼保健机构、社区卫生服务机构、卫生监督机构和公共卫生研究机构等。公共卫生单位作为我国行政事业单位中的重要一员，担负着预防与控制疾病、维护和促进全民健康的重要公共服务职能，国民健康需求和意识的提高以及疾病谱和死因谱的变化，使我国公共卫生面临了巨大的挑战，也迎来了发展的机遇。随着医药卫生体制改革的全面推进，党和政府对公共卫生事业越来越重视，公共卫生项目资金投入也越来越多[1]，目前，我国公共卫生单位取消了预算外收入，全面推行预算管理，其进行各项活动所需的物质条件，全部依靠国家财政提供。公共卫生单位主要根据财政部门每年的财政预算编制要求和所承担的主要工作职责进行预算编制，然后按批复的年度预算指标严格执行预算计划，保证了公共卫生单位公共服务职能的顺利履行。然而，由于公共卫生单位工作职能的特殊性，在原有预算制度下，其预算编制、获批、执行等方面遇到了许多问题，在一定程度上影响其社会公共服务职能的充分发挥。

首先，随着影响居民健康主要疾病流行水平的变化，公共卫生单位需要开展的公共卫生工作任务不断变化和增加，但由于多种原因，每年的新增公共卫生服务项目预算很难通过财政部门的批准，严重影响公共服务职能的有效落实，影响这些新增公共卫生工作项目的正常开展。究其原因，一方面是因为公共卫生单位的新增预算编制不规范、不科学，许多公共卫生单位在编制项目预算时对项目的决策评价重视不够，事前缺乏对预算项目的充分调研和询证，没有对项目的目的、项目的可行性和必要性尤其是项目预期绩效目标等进行认真、细致的研究和评价，加之预算编制人员的能力有限，项目工作人员与财务人员的沟通不足，致使项目预算编制不科学、不规范，预算编制报告质量不高，影响项目预算的审批通过。同时，在原有预算制度下，预算计划评价部门对公共卫生单位新增项目了解不够，对公共卫生服务项目的绩效未能准确衡量和评估，也在一定程度上影响部分新增项目预算报告的评价和获批。

其次，在公共卫生单位所承担的公共卫生工作任务中，许多工作具有突发性、不确定性的特点，难以准确编制和执行这些不确定性公共卫生服务项目预算。比如，在疾病预防控制和突发公共卫生事件应急处置是公共卫生单位的重要工作任务之一，但许多疾病爆发流行和突发公共卫生事件发生的时间、类型、危害程度、波及范围都是不确定的，因此，尽管每年都认真编制并下达了相应的项目预算，专款专用，但在预算执行过程中经常出现预算不足而需要增加预算，或者是预算超额致使不能按期执行的现象，加之每年项目支出预算下达常常滞后，影响公共卫生项目的早期开展，难以保证项目预算的规范、有效执行。另外，目前有许多公共卫生项目尤其是中央补助地方项目是跨年度的项目，其项目周期与现行的年度预算即从当年1月1日到12月31日的预算不协调，在年底决算时剩余预算资金常常被财政部门收缴，不能顺利结转，给公共卫生项目工作带来不必要的麻烦，影响公共卫生服务项目的顺利进行。

第三，缺乏公共卫生绩效评价标准，公共卫生单位预算绩效管理工作滞后。公共卫生单位属于政府举办的非赢利性卫生事业单位，公共卫生服务主要是针对群体进行，其工作成果更多的是体现为社会效益，成果体现的周期长且很难用定量的方法确定，因此，在公共卫生项目预算申报、审批和执行过程中，公共卫生单位普遍对预算绩效管理的意识不强，重视不够，能力不足，在项目执行过程中忽视预算绩效管理，预算管理的事前、事中和事后的管理评价不规范、不到位，严重影响预算规范、高效执行，影响公共卫生项目执行质量和预算资金的使用效率。

二、认真落实新预算法，加强公共卫生单位预算管理工作

《中华人民共和国预算法》（ 2014201511年修正）于 年 月 日起施行，新预算法标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。新预算法在预算管理诸多方面取得了重大突破，必然会对我国深化财税体制改革、提升国家依法治理水平起到法律支撑与保障作用，也将对公共卫生单位财务预算管理提出了新的要求，提供了新的支持和机遇。作为政府举办的非盈利性卫生事业单位，公共卫生单位必须认真贯彻落实新预算法，科学编制和执行预算，加强全面预算管理，强化预算绩效评价，以提高财政资金使用效率，提高公共卫生项目执行质量和服务效果。

首先，要加强公共卫生项目尤其是新增项目的预算编制申报工作，提供科学、规范、可行、高质量的项目预算申请报告，以保证重要且紧迫的公共卫生项目预算获批，真正发挥公共卫生单位的公共服务职能。按照新预算法第六条和第37 条的规定：“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算”；“各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出”。而公共卫生服务正是为了维护和促进人民群众健康的一种成本低、效果好的基本公共服务[2]，是保障和改善民生最基本的服务，在科学、可行的前提下财政部门应该优先保障。公共卫生单位要按照新预算法的要求，加强公共卫生项目预算编制工作，强化项目论证和绩效评价，要根据社会公共需求和实际工作需要确定优先项目，科学编制项目预算报告提交财政预算评价部门，财政部门根据社会需要和财力情况优先确定项目支出预算。在编制项目预算计划时，要强化项目决策评价，对急需开展的重要项目进行充分的调研和论证，对项目的预期目标和优选方案、项目必要性和可行性进行认真、细致的分析，确定优先项目及其实施方案，对项目预算进行科学、全面、系统的分析评估，以绩效评价为导向，编制科学、规范、可行的项目预算报告，以尽量获取预算计划评价部门的认同和支持，优先保证公共卫生服务项目支出预算，保证公共卫生单位的社会公共服务职能的真正落实，更好地维护广大人民群众的身心健康，促进社会经济的和谐、健康发展。

其次，加强公共卫生单位项目支出预算管理，规范执行和合理调整项目预算，专款专用，使公共卫生服务项目预算资金能够最大限度发挥作用，促进公共卫生事业的发展。公共卫生单位必须严格按照财政部门下达的项目预算认真执行，专款专用，保证公共卫生服务项目的顺利开展。按照新预算法的规定：“各级一般公共预算应当设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支”；“上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出”，公共卫生单位对所有公共卫生项目尤其是某些有突发性、不确定性的项目都必须按照实际工作的需要规范使用预算资金，对于应实际工作需要发生变化，预算超额致使不能按期执行或预算不足而需要增加预算的情况，公共卫生单位应及时向财政部门详细报告，及时调整预算或动用财政预备费补充项目资金，以保证突发性、不确定性公共卫生项目的及时、有效进行保护人民群众身心健康，维护社会稳定。同时，要重视部分公共卫生项目周期与年度预算周期不协调问题，通过及时汇报和沟通，形成按时结转的制度及时进行预算结转，保证公共卫生项目的规范、有序开展，全面履行公共卫生服务职能。

第三，公共卫生单位要强化绩效意识，提高绩效评价能力，加强公共卫生项目绩效管理工作。新预算法第十二条规定：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，进一步强调了对预算的绩效管理，要求在政府预算编制和执行过程中要强化绩效意识，认真开展绩效评价工作，以提高公共财政资金的使用效率。作为一种以结果为导向的预算管理模式[3]，强化项目预算绩效管理对于公共卫生单位优质、高效履行公共服务职能具有十分积极的意义。公共卫生单位必须进一步强化绩效意识，把绩效理念全面融入公共卫生项目和项目预算管理全过程，逐步建立事前有绩效目标、事中有绩效监控、事后有绩效评价的完整的项目预算绩效管理体系，以绩效结果为导向，以部门项目预算为评价对象，项目执行部门和财务预算管理部门共同合作，认真落实绩效管理措施，在项目执行的全过程认真进行项目绩效评价和预算绩效管理工作，严格按规定执行项目预算，以有效提高公共财政资金的使用效率和效益，保证公共卫生单位所承担的公共卫生服务项目能够规范、有序开展，为人民群众健康和社会经济发展保驾护航。

[1]付婧梅.关于完善卫生专项资金管理的思考[J].三峡大学学报（人文社会科学版）.2012;S1

[2]罗湘，罗海蜂.突出公益性强化城乡基本公共卫生服务机构绩效考核[J].重庆医学,2012;32

[3]吴勋.面向绩效预算的基层单位预算绩效评价指标体系规划[J].经济问题,2008;9