地方债务预算政策对银行业务的影响

江西财经大学会计学院　谢波

地方债务预算政策对银行业务的影响

江西财经大学会计学院谢波

摘要:国务院近期陆续颁布了多项文件，旨在建立公开透明的预算管理机制、预警应急的风险防范机制、真实可信的债务甄别机制和规范适度的举债融资方式，强化“新常态”下的政府预算和债务管理。本文将分析这些政策对银行存量贷款风险防控、在建项目的后续融资和未来城镇化建设融资等产生的深远影响，并提出确保存款贷款安全、推进融资平台转型和推进PPP等创新融资模式等建议，推进银行与省府的市场化合作，为经济社会发展建言献策。

关键词:地方政府债务管理地方政府预算管理银行信贷影响

国务院近期陆续颁布了多项加强地方债务和预算管理的政策文件，旨在建立公开透明的预算管理机制、预警应急的风险防范机制、真实可信的债务甄别机制和规范适度的举债融资方式，强化“新常态”下的政府预算和债务管理，这也将对银行信贷业务产生深远的影响。一方面对于传统的平台融资模式、存量贷款债务的还款和在建、新建项目的融资提出了严峻挑战，一方面又有利于存量贷款的风险防控，规范了新增债务的举债方式，为创新模式深化政银合作提供了重要契机。

一、关于“摸家底”——地方政府债务甄别

财政部发文提出，分政府负有偿还责任、担保责任和救助责任三类甄别地方政府性债务，纳入全口径预算管理，统筹财政资金优先偿还到期债务。这一举措有两大收获：摸清真实家底，浮出完整的融资平台名单。原因有二：一是如果不纳入政府债务，将来需要融资平台自己偿还，而平台未来的融资将面临全面管束，漏报债务将成为“烫手山芋”。二是未来地方政府的发债空间将与存量债务数据息息相关，债务率过高则后续债务额度相应减少，故地方政府选择“应报尽报实报”负债数据。对于银行来说，这一举措是把“双刃剑”。一方面被认定为企业还款责任的存量债务风险加大，原有还款来源可能难以落实，对贷款资金安全造成影响。另一方面，被认定为政府债务的存量债务，将全面纳入预算管理，还款资金来源进一步得到保障，对于防范贷款风险具有积极的意义。建议地方政府、财政部门等在债务甄别过程中，加强对债务认定的指导，妥善安排相关债务的还款来源和担保措施，确保存量债务安全，营造良好的金融生态环境。

二、关于“开明渠”——发行地方政府债券

财政部发文提出，没有收益和有一定收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府发行一般债券和专项债券融资。这一举措的实施将会碰到几个问题：一是政府发债量不可能覆盖所有当年到期需还债务，这部分应如何安排？二是如何优先确保在建项目续建和收尾的资金需求。三是如果地方政府大幅增加发债，将导致市场利率急剧上升，提高城市基础设施建设和运营成本。且以财政实力和信用水平为基础的发债融资，导致越是富裕的地区越容易发债，越是落后的地方发债成本越高的“马太效益”。较落后地区未来的市政建设可能面临高成本的融资困境。对于银行来说，这一举措的影响有以下几点：一是到期债务的偿还面临风险。二是在建项目的后续融资需求如何保证。三是直接发债满足了部分政府融资需求，且融资成本可能会低于贷款的综合成本，对银行贷款将产生挤出效应。但也应该看到，地方政府债券承销、第三方评级等中间业务将迎来发展机遇。

三、关于“堵暗道”——剥离平台融资功能

财政部发文提出，剥离融资平台公司融资职能，禁止地方政府通过融资平台融资。这一举措的实施将会使得：一是融资平台存量债务的偿还面临挑战。二是融资平台原有融资模式难以为继。三是如何满足地方政府大量新增公益、准公益类项目的巨大融资需求。对于银行来说，这一举措的影响有以下几点：一是许多在建、续建项目可能面临融资渠道变换问题，如果不能顺利过渡，极易造成资金链断裂，将影响银行存量贷款还款和后续融资安排，银行需加强风险防范和预警应急能力。二是银行以平台为融资主体的业务模式将难以为继。融资平台只能经营商业可行项目，只能通过自身运营收入偿还，原来财政补贴、专项税费、土地出让收入等财政性资金将不能作为还款来源，银行的融资模式亟待重构。三是尽管43号文明确“棚改等重大战略项目债务单独统计、核算、检查和考核”，但后续操作细则尚不明确，是否可继续按照“三个统一”模式推进棚改存在不确定性。基于以上分析，建议一是政府在过渡期内，避免政策“一刀切”，对事关全局性、战略性的重点领域，如棚改、水利、轨道交通、土储等，允许继续通过原有融资渠道筹集资金推进项目建设。二是进一步推动融资平台转型为规范、市场化运作、自负盈亏的现代企业。

四、关于“破茧重生”——PPP投融资模式

国家发改委和财政部近期均发文支持和规范政府和社会资本合作，鼓励创新PPP等投融资模式。这一举措的实施影响有：一是与原有银行融资相比较，引入的社会资本将会要求覆盖其运营成本和企业银行融资成本的收益率，政府将比原来的融资平台贷款融资付出更多的财政资源。二是比起它的融资功能，PPP模式的风险分担功能和管理模式创新功能将更为突出，但由于相关法律法规、投资主体、运作机制在我国尚不健全，相关各方都缺乏实践经验，PPP模式推广中涉及的政府、社会资本和银行各方关系的理顺都需要一个过程。短期内，PPP模式难以有效覆盖政府巨大的投融资需求。对于银行而言，平台融资功能剥离后，PPP模式是未来城市建设的重要融资渠道，但对PPP交易结构的把控、物有所值的评审、交易各方的风险研判和贷后的管理都将面临全新的挑战。建议一是从立法和市场两个方面入手，尽快建立公平公正公开的市场准入环境，推动PPP模式的相关立法，确保合同各方面的契约效力，同时加强监督和监管，为银行创造良好的融资环境。二是积极推进示范工程，加强PPP项目的统筹调度，以先行先试带动PPP模式的创新和推广。