政府信息公开条例的制度创新及其法治意义

董　妍

（天津科技大学 法政学院，天津 300222）

政府信息公开条例的制度创新及其法治意义

董妍

（天津科技大学 法政学院，天津 300222）

由温家宝总理于2007年4月5日签署并于2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）标志着反映人类先进法治文明经验的政府信息公开制度在我国的初步确立，同时也体现了我国对反映世界法治文明潮流的知情权予以保障的重大司法实践。作为确立在世界范围内蓬勃发展以及在我国茁壮成长的政府信息公开制度的《条例》，其中的诸多创新制度集中体现了我国改革开放以来法制建设的优秀成果，更重要的是，其对确立和保障公民知情权起到了巨大的作用，并使这项权利成为在我国法治实践中一项可以被公民实际享有和获得的宪法性权利。

《政府信息公开条例》；制度创新；法治

一　《条例》颁布的背景

世界范围内政府信息公开理念的广泛传播和实践以及中国大陆地区公民获取政府信息的权利要求共同促成了《条例》的颁布与实施。就世界范围而言，无论是1766年瑞典的《出版自由法》对于言论自由的保护还是1948年《世界人权宣言》第19条对于信息自由基本人权地位的确立都反 映了近二百年来，人类社会对于建立透明政府和要求信息自由的强烈愿望。美国于1966年制定的《信息自由法》则开启了政府信息公开法制化的世界潮流，在随后不到半个世纪的时间里，已有约70个国家先后制定了“信息公开法”或“政府信息公开法”，而且还有更多的国家加入到这一行列中来。这反映出人类社会对于自由、开放的执着追求，同时也反映出国际社会对于新型信息公开法治文明的认同与向往。就国内而言，权利理念的广泛传播使得维权意识不断增强的中国大陆地区公民对于政府信息公开的要求逐渐强烈起来。从2004年直至2007年底，上海市共审理了100起政府信息公开诉讼案件，同时，天津、武汉、黑龙江等地也出现了不少此类型的诉讼。在此种形势的推动下，各地政府纷纷制定了各自的政府信息公开规定，规范了政府信息公开行为，保障了公民的知情权。

经过各级政府几年的政府信息公开工作和司法工作实践，信息公开制度的理论与实践体系均有所发展与完善，在此基础上制定全国性的政府信息公开规定，统一行政机关的政府信息公开工作成为了一种必要并且也是可能的。在此条件下，在全面总结实践经验、充分借鉴其他国家成功做法、广泛征求各方面意见的基础上，经过5年多的艰苦努力，国务院制定了政府信息公开条例。[1]这对于规范政府行为，促进依法行政，保障公民民主权利，提高政府工作透明度具有重要意义。

二　《条例》中的制度创新

《条例》秉承着二战后“给付行政”和保障公民知情权的理念反映了当代世界优秀法律文化成果，同时也带来了诸多制度上的创新：

（一）《条例》完成了知情权由规则化到制度化的过程

在理性社会中，公民只有充分地享有知情权，才能据以合理地安排自己的生活，并最大限度地保护自己的权利和利益。《条例》颁行以前知情权理念在我国80余部法律法规中均有所体现，行政处罚法和行政许可法还规定，有关行政处罚、行政许可的规定必须公布，未经公布不得作为实施行政处罚、行政许可的依据。行政许可法进一步规定，行政许可的实施和结果应当公布。[1]2007年开始实施的《物权法》中规定房屋登记事项应对房屋所有权人公开，但是这些零星的规定毕竟只是将其作为一种其他权利的从属性权利而加以保护的，没有法律和行政法规单独就知情权予以全面而具体的规定，这表明知情权在我国大陆地区尚未形成制度化。然而包含着知情权的信息表达自由权利早在1948年的《世界人权宣言》中就已被确立为基本人权，并且目前已有七十余个国家颁布了相关的法律保障公民的知情权，而这项权利却迟迟未得到我国法律制度的保护，说明我国在这方面的立法已经落后于世界潮流，这也说明了建立政府信息公开制度的必要性和紧迫性。

知情权理念在我国的普遍传播并已成为了中国共产党执政理国的基本理念之一。更重要的是《条例》从制度层面上第一次全面具体地肯定了公民享有知情权，完成了知情权在我国从规则化到制度化的过程并为保障公民的这项权利提供了诸多制度上的支持。《条例》的第一条立法目条款充分肯定了公民、法人和其他组织获取政府信息的权利即知情权。这是我国行政法规首次正面地肯定了知情权。这项区别于传统财产权和人身权的新型权利使得法律对于公民权利保证的范围大大扩展，适应了当代社会中公民权利保障的要求。《条例》保障的权利类型之新可谓是其最重要的一点创新。

另外，《条例》所建立的政府信息公开制度是区别于传统制度的新型制度。以往的法律、法规中涉及规制行政机关行使职权的权限、方式、程序和时限时，必以赋予行政机关一个权力为前提。而特别强调政府公开义务的信息公开制度从形成伊始就偏重于对行政机关职责履行的要求而并未赋予其作为此项职责前提的一项权力。行政机关一方在政府信息公开制度中并未获得以往履行职责时通常得到的履行利益。这项在现代“给付行政”和“服务型政府”理念广泛传播下而形成的政府信息公开制度的设计满足了权利社会中人们对于知情权的要求，同时也符合了民主法治发展的进程。从某种意义上讲，《条例》所建立的该种新类型制度也是真正体现民权和公众参与的属于民众的制度。

（二）《条例》对于各级政府信息公开职责的区分和重点化规定，体现了一般中有重点

《条例》用了一章的篇幅规定了政府信息公开的范围，虽然对于本章规定的存在恰当与否学界尚存争议，但就本章规定的本身而言，其体现了一般中有重点的原则。

第九条从整体的角度对于政府应主动公开的信息范围作了一般性的规定，起到了提纲挈领的作用。从第十条开始一直到第十二条分别规定了县级以上各级人民政府；设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门以及乡（镇）人民政府应重点公开的信息范围。依据各级政府的职责不同，分别规定了其应重点公开的信息的范围，这些规定的特殊性在于越是基层政府公开的信息越与公民的日常生活紧密联系，突出了实际工作的需要，同时为我们展现了具体和可感的法治。

（三）政府信息公开的途径与形式的多样化

《条例》第三章对于政府信息公开的方式作了细致的规定。信息公开分为主动公开和依申请公开。在确定主动公开信息时应当综合考虑多种因素，充分体现便民的要求，保障不同地域、不同文化程度、不同收入水平的公民都能够及时获取政府信息，同时要提高主动公开政府信息的效益，提高公开效率，降低成本，利用现代技术积极拓展公开方式，提高公开的实效性。[1]本着这样的目标，条例第十五条和第十六条对主动公开政府信息的方式作出了规定。从各地的实践来看，通过多种方式公开政府信息对于保障社会公众及时获取政府信息是非常必要的，例如在武汉市政府向社会主动公开的32万条政府信息中，通过公告栏、查阅室、电子触摸屏等其他公开形式向社会公开信息八万余条，占了信息公开总数的四分之一。由这些规定可以看出，对于行政机关应主动公开的政府信息而言，《条例》要求行政机关通过多种渠道做到全方位、全天候的公开。

（四）监督保障措施的全面化

《条例》第四章专门规定了多种监督和保障措施，这些监督保障机制相互承接，优势互补，共同保障了《条例》的顺利实施和公民知情权的实现。

1.报告制度。将行政机关自己编写的某项工作情况的报告公之于众作为行政机关汇报工作的一个程序性要求，并在行政法规中予以明确规定，在以往的制度中是不多见的。特别是《条例》第三十二条中还明确了年度报告制度中应包括的具体内容，这不但是对于行政机关的政府信息你公开工作的一个规范和统一，而且行政机关所公布的报告本身也构成了政府信息公开制度中政府主动公开信息中的一个重要组成部分。报告制度的作用首先在于其对行政机关本身形成一个自缚力，降低了行政机关公然违法或不良执法的概率，因为任何行政机关都明白充满违法和不良执法记录的报告是无法面对监察机关和公众的。同时报告制度也保证了公众对于行政机关执法情况的准确了解，便于公民行使监督权和参与权，践行了十七大报告中关于保障公民知情权、参与权和监督权的要求。

2.评议制度。作为在《条例》二十九条中规定的颇具特色的评议制度为《条例》的顺利实施提供了第二道保障。虽然由于实践经验和立法水平所限，《条例》对于评议的主体、形式、方式、内容、程序以及标准均作出具体的规定，但是评议制度本身的属性使该制度本质地带有公众性与参与性。而且从目前的时间来看，公众本身也自发地参与到了评议的过程当中：上海市政府网站上专门设置了对于政府信息公开满意度的问卷调查，不少人参与其中；凤凰资讯转载了南方都市报发表了题为“预言成真，很多政府机关未交‘答卷’”的报道，该报道对各部委和省级政府于3月31日发布信息公开报告的情况进行了调查，曝光了位及时发布报告机关的具体名称并就发布报告的问题作了评价[3]；另外，《南方都市报》4月3日发表社论《滥定国家秘密妨碍信息公开》，对于政府信息公开工作当中滥定国家秘密的情况进行了批评[4]。这就使得行政机关的公开行为置于公众的监督之下，如果说报告制度更多地是对于行政机关的内部制约的话，那么评议制度则构成了对于行政机关的外部制约。公众参与评议不但使行政机关的行为得到有效地监督，同时也可以将公众的意见和建议及时地反馈给行政机关以便其更好地对工作进行改进。

3.对违反《条例》的行政救济。《条例》第二十九条、三十条、三十三条、三十四条、三十五条分别规定了考核、责任追究、监督检查、举报、复议等制度，旨在对被侵犯知情权的公民利用行政手段予以救济。尽管相对于司法救济而言，行政救济，特别是我国目前的行政救济存在许多不足，但是其存在的高效、灵活、便捷及专业性等优势是其他纠纷解决机制所不具备的。《条例》在制度设计上将多种行政救济均适用于对侵犯公民知情权的救济，这些可以单独使用也可以共同使用的救济制度形成了行政机关内部的政府信息公开救济制度体系，为公民提供了多种选择，从制度上保障了公民的知情权得以实现。

4.对违反《条例》的司法救济。作为《条例》中颇受关注的第三十三条中规定了公民、法人和其他组织认为行政机关在政府信息公开工作者的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。这一规定践行了“有权利必有救济”的法理念，同时扩大了现有的行政诉讼的受案范围，使得非传统的人身权利和财产权利的行政纠纷案件进入到了司法审查的范围当中，实现了二十年以前行政诉讼法作出的通过单行法律和法规逐步扩大行政诉讼受案范围的承诺，是我国行政法治发展的一个重大进步。另外，诉讼条款也使得行政机关的政府信息公开行为置于司法审查之下，这一方面加强了对于行政机关执法的外部监督，另一方面也扩大了司法对于行政行为的审查范围，符合了法治社会的基本要求。

三　《条例》中制度创新的法治意义

《条例》本身是规范政府信息公开行为的行政法，作为一项行政法规，其本身也是一项抽象行政行为，而《条例》的意义又不至于行政法，其不但在制度层面上为公民的知情权提供了更为有力的保障，给人们带来了耳目一新的感觉，更重要的是，其建立的新型制度和保障机制在我国法治建设中也具有重大意义。

（一）《条例》充实了宪法规范的内容，使知情权具体化、实证化

“宪治是一种制度安排”或者“制度是宪治的体现”[5]的法理念表明要实践和发展宪治必须有实在的制度支撑。《条例》对于知情权的保障是宪法规则通过普通行政法规具体化的表现。作为我国根本大法的宪法很少适用于司法实践当中对公民权利进行直接保护的现状是大家普遍认同的。基于这种现状，将宪法的规则通过普通法律乃至行政法规具体化、实证化，使其在我国司法实践中发挥实际作用，这在我国不仅是保障公民权利的必要，而且也开始在保持现行宪法稳定的前提下在实践中个发展宪法。就此而言，《条例》的颁行与实施正是将宪法第三十五条的表达自由条款以及宪法修正案（四）中的人权保障条款具体化的一个重要举措。有《条例》予以明确具体化并提供保障的知情权通过《条例》的实施得以实现，铜鼓法治化的过程，最终得以实现，得以具体化和实证化。

（二）《条例》为公众参与监督提供了新的途径，是人民代表大会制度的一个补充和发展

在特定利益主体和公众参与行政活动的过程中，参与者对信息的拥有和控制是有效而富有意义的参与活动的基础。[6]掌握足够的政府信息是公众参与监督行政过程的一个基础。而人民只有通过参政和监督获得国家权力运行的主导权才能够从根本上保证国家权力的民主化和法治化行使[7]，才能消除国家权力滥用造成的对公众权益的侵害。《条例》规定了行政机关应通过主动公开和依申请公开两种方式，通过政府公报、互联网、查阅服务中心等多种渠道公开政府信息，这就在制度层面上将“使民知”变成了可能，同时《条例》中的多重保障和救济制度又为公民的知情权提供了保障，另外评议制度不但从制度设计上体现了公众参与，而且也提升了公众意见在行政活动中的地位。这些对于公民参与监督行政活动获取信息这项前提的保障，都极大提升了公民参与和监督的可能，同时也是对于传统的人民选举代表行使国家权力的人民代表大会制度的一种延伸和扩展。这就使得政治上的民主与“民治”成为了可能。

（三）《条例》拓宽了对于公民权利救济和保障的范围

1789年《人权宣言》第十六条指出“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”，虽然在我国的政治体制下不搞三权分立，但是，权利没有分立和对抗并不代表权利没有分工和制约，而《条例》对于行政诉讼受案范围的扩大是司法权扩大并对行政权形成更有力的外部制约的表现，促进了行政机关依法行政，理性行政，推动了法治政府的建设。我们承认，在所有的国家中，司法不能解决一切纠纷，但是我们也应当清楚，在一个理想的法治社会中，所有的纠纷都是可以通过司法解决的。司法审查范围的大小往往可以作为判断一个国家法治水平的主要依据之一。每个国家都会在法律中规定一些不在司法审查范围内的豁免事项，这些范围不尽相同，而这个在我国被称之为“受案范围”的规定恰恰是司法权力大小的一个直接体现。于1989年制定的行政诉讼法只将行政机关具体行政行为侵犯公民人身权和财产权的行为纳入到了司法审查范围之内，且二十年之久未有任何进展。司法权之于行政权由于其先天的不足而处于当然的弱势地位，在我国尤为如此。《条例》的颁行正是使得这个在学界争议颇大却二十年未曾改变的行政诉讼受案范围得到了扩展，更多行政机关的行为被纳入到司法审查的范围当中，使司法权对行政权形成了更为有力、有效的监督和制约，在权力配置问题上更加符合了“权力制衡”的法制传统。这种权力制衡正是近代法治权力设计中实现民主的具体形式，其根本的思想就在于分权、限权、重视民意和民主监督，而《条例》恰恰使这一切成为了可能。

[1]曹康泰.《中华人民共和国政府信息公开条例》读本(代序)[M].北京:人民出版社,2007.

[2]汪习根,陈炎光.论知情权[J].法制与社会发展,2003,(2).

[3]预言成真 很多政府机关未交“答卷”[EB/OL].http:// news.ifeng.com.

[4]滥定国家秘密妨碍信息公开[N].南方都市报,2009-04-03.

[5]杨海坤.跨入新世纪的中国宪法学[M].北京:中国人事出版社,2001.

[6]王锡锌.公主参与和行政过程[M].北京:中国民主法制出版社,2007.

[7]董和平.宪治问题研究[J].法学家,2008,(2).

（责任编校：周欣）

D920

A

1673-2219（2015）01-0127-03

2014-09-15

董妍（1985-），女，天津人，天津科技大学法政学院讲师，法学博士，研究方向为政府信息公开与食品安全。