对机关事业单位养老保险改革的思考

对机关事业单位养老保险改革的思考

翟年祥，刘丹霞，黄芮

摘要:一直以来遭受口诛笔伐的养老金双轨制终被废除，伴随着机关事业单位养老保险的改革，养老金制度取得了里程碑式的进步。但并轨后，退休金差别却“涛声依旧”，公务员职业年金的建立掀起了大众关于养老金公平又一轮的争议。巨大的转制成本、三大风险的应对，都是养老金改革亟待解决的问题。如何顺利推进改革，完善政策措施，我们可以结合本国国情，借鉴国际经验，推迟退休年龄。同时引入弹性退休制，建立名义账户制，实行延期福利，促进企业年金的广覆盖，建立多层次养老保险制度，实现公平和效率以及养老制度可持续发展。

关键词:养老金并轨；职业年金；延迟退休；名义账户制

中图分类号:F842.6

作者简介：翟年祥，安徽大学管理学院教授，硕士生导师，研究方向：社会学、公共管理；刘丹霞，黄芮，安徽大学(合肥 230039)。

基金项目：安徽大学大学生创业创新训练计划项目(J18511092)

收稿日期：2015-02-28

一、改革背景

2015年1月，《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》发布，规定2014年10月1日开始机关事业单位实行养老保险改革。这项改革标志着养老金双轨制时代的结束，机关事业单位养老保险制度与企业同步，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。养老保险缴费由单位和个人负担，单位按本单位工资总额的20%缴费，个人按本人缴费工资的8%缴费，个人缴费形成个人账户。同时遵循“60%托底，300%封顶”的原则，个人缴费工资基数不包括超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，同时低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，以60%为基准缴费工资。建立职业年金制度，同样实行单位和个人分担缴费的方式，单位缴费比为工资总额的8%，个人缴费比为工资的4%以保障改革后机关事业单位人员退休待遇不降低。

为了保证机关事业单位人员退休后总体待遇水平不降低，机关事业单位强制性建立职业年金。职业年金的建立，是否会引发新的不公？这成为社会上又一争论焦点。

二、机关事业单位养老保险改革引发公平争议

养老金并轨后，机关事业单位养老保险实行个人、单位共担养老保险缴费。单位按本单位工资总额的20%缴费，个人按缴费工资的8%缴费。这种缴费制度在形式上同企业一致，程序上实现了公平，有利于保障领域公平的提升。但是公平包括程序公平和结果公平，程序公平并不意味着结果公平。改革后，机关事业单位养老保险金将和企业养老保险金分开建账，分别管理使用。为使机关事业单位人员养老待遇不降低，机关事业单位强制建立了职业年金制度。而企业年金的覆盖率不足20%，且大多是国企和央企。公务员退休金待遇不会降低，而企业职工养老金又难以实现跨越式增长，因此，虽然实现了养老金并轨，机关事业单位人员和企业职工退休待遇仍将有很大差距，并轨被质疑“流于形式而背于保障公平的初衷”。

中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成表示，养老金并轨后，机关事业单位的基本养老保险必定低于现有水平。但辅之以强制性的职业年金，总体养老金水平不会下降。企业如果不能普遍建立企业年金，企业职工养老金水平仍然会低于拥有职业年金的机关事业单位人员。养老金并轨是否能实现结果公平还有待考证，但不可否认的是并轨实现了养老保障的分配公平。并轨实现的制度统一为分配水平的公平奠定了制度基础，对于提高统筹层次、完善养老保险体系具有重大意义。

在肯定改革带来的积极影响的同时，我们还应认识到许多后续问题需要解决。巨大的转制成本、“老人”“中人”“新人”养老金的“三笔钱”从何处来、三大风险的应对以及社保基金的保值增值，都成为消除改革阵痛，推进改革顺利进行亟需面对的问题。

三、机关事业单位养老保险改革存在的问题

(一)巨大的转制成本

养老金并轨是从制度结构、筹资经办、待遇计发、调整机制、管理服务等方面进行的制度改革。在旧制度向新制度转轨的过程中，机关事业单位养老保险存在的“隐性债务”将逐渐显现出来，形成转制成本。总结企业职工养老保险的改革历程，由于转制成本的处理不当，导致个人账户长期空账运行，损害了保障的效率。因此，在机关事业单位养老保险制度改革过程中，应该妥当处理制度历史债务问题。

据了解，机关单位中人带来的转制成本约4.5万亿，事业单位中人带来的转制成本约3.7万亿。针对如何覆盖巨额的转制成本这一问题，上海金融与法律研究院研究员聂日明提出了两个思路：一个是由国家财政负担转制成本，一个是用城镇职工的养老金弥补缺口。但这两种方法实施起来都将面临巨大困难。聂日明指出企业养老保险改革时的转制成本和过渡养老金都由财政支付，直到今天才逐渐平衡。因此一方面财政难以负担；另一方面，若占用企业养老金存量，这又是对企业职工的一种掠夺。两条道路都面临着巨大压力。

(二)“三笔钱”的处理问题

清华大学公共管理学院杨燕绥教授指出，面对巨大的转制成本，养老保险改革涉及“三笔钱”的处理问题。“第一笔钱”是退休老人的养老金问题。养老保险改革前机关单位人员的退休金来自财政拨款，事业单位人员养老金有财政拨款也有单位自筹。改革后原由财政支付的养老金应逐步实现社会化，但也不能完全由城镇职工积累资金解决，财政还是要将之纳入预算范围。“第二笔钱”是“中人”的养老金问题。“中人”是在改革前参加工作，改革后退休的那部分人。“中人”过去的工作期限视为已缴费的期限。当年企业改革由于政策原因造成空账问题严重。机关事业单位养老保险改革后也会出现类似问题。例如改革后异地迁徙视同缴费导致的空账问题该如何应对。“第三笔钱”是养老金并轨后，事业单位须缴纳本单位工资总额的20%。针对这20%的单位负担的资金来源也产生了很大的争议。中央政府、地方政府、单位、个人该如何合理担负上述“三笔钱”，这是改革绕不开的政策问题。

(三)三大风险的应对

养老金并轨后面临着三大风险。一是指数风险。例如并轨后参加养老保险的人数增长速度放缓、领取养老金的人数增长速度却有所提升，延迟退休的政策迟迟未能出台，随着经济增长、工资增长增速放缓，养老金存在基金支付压力。二是公共便车风险。搭便车现象广泛出现于养老保险制度实施过程中。15年的最低缴费期限过短导致养老保险基金积累过少，一方面养老金并轨难以维持老年生活，另一方面也加大了制度的支付压力，待遇的刚性也使公众热衷于搭便车，助长了道德风险。三是挤出市场风险。首先是养老保险缴费率过高。据调查，美国企业承担的养老保险企业缴费率只有6.2%，日本、德国分别为8.25%、9.3%，就连国际上公认的高福利国家——瑞典也只有9.25%，都比中国企业低了10个多百分点。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧对《经济观察报》说，企业社保缴费压力主要来自于养老保险缴费。其次，养老保险政策制定、基金投资运营管理、管理经办以及监督控制都是由政府主导。政府过多的控制权导致腐败率增加，代理人和投资人专业性偏低，机构投资数量不足，市场缺乏竞争力，动力不足，只能依赖政府。养老金并轨要处理好这三大风险，须制定详细的方案并有效执行，保证基金的保值增值，提升社保经办能力和水平，加快提高统筹层次。

(四)社保基金的保值增值问题

据报道，中国很多地方都存在社保基金缺口和个人账户空转问题。中国社会科学院副院长李扬表示，2023年城镇企业职工包括机关事业单位基本养老保险将出现收不抵支的情况，2050年累计缺口将达到802万亿元。

目前社保基金结余大多数存银行、购买国债，投资渠道单一。通过这种方式社保基金的安全性虽然得以保证，却牺牲了收益和效率，得不偿失。养老金并轨后，机关事业单位加入缴费队伍，基金结余将大大增加。因此，如何完善基金保值增值机制，增加社保基金收益，成为改革亟需解决的问题。

四、对机关事业单位养老保险改革的建议

(一)建立名义账户制

多年来我国养老保险一直出现账户亏空问题，从2001年开始进行做实个人账户的试点工作。东北三省试点不仅没有获得成功，反而引发了一系列问题，中国社会科学院世界社会保障中心主任郑秉文称做实个人账户的做法不能再提。人力资源与社会保障部数据显示，做实个人账户试点13年，做实账户额从790亿元提高到了4154亿元，但空账规模也从1.1万亿元扩大到3.1万亿元，空账额与做实账户额差距越拉越大。做实个人账户，基金没有收益率，跑不过CPI，将财政资金存入个人账户无异于增加“沉睡的资金”，个人账户基金越大，福利损失越大。相比之下，由于允许市场化运营，作为战略储备的全国社会保障基金，自2000年成立到2013年底，年均累计投资收益率8.13%，远超同期2.46%的年均通货膨胀率。郑秉文认为，目前需要做的是将养老保险个人账户做成一个记账的载体和凭证，即名义账户制。可通过扩大个人账户比例，增强缴费积极性的做法对参保人产生激励作用。名义账户制是现收现付与积累制、待遇确定型与缴费确定型混合的制度模式。名义账户制既具有现收现付制的特点，资金当期征收当期使用；又具有积累制的特点，个人账户是名义的，起到记账的作用，并没有实际的钱存在账户里，但是参保人员退休后领取的养老金是根据名义账户的记录额领取的。

名义账户制有利于解决转型成本的问题，当年瑞典、拉脱维亚、意大利、波兰等欧亚六国均实现了从现收现付制向名义账户制的过渡，解决了转型成本的难题。在名义账户制下，个人账户只起到记账作用，实际资金投入资本市场进行投资运营，有利于资金的保值增值和投资积累。同时名义账户制灵活性大、便携性好，有利于扩大统筹范围，提高统筹水平，促进劳动力合理流动。

(二)延迟退休年龄

目前我国老龄人口以每年800万以上的规模激增，人均寿命也在提高。随着人口老龄化的发展，每个劳动年龄人口所需供养的老龄人口不断增加。国务院副总理马凯接受社会保障专题询问时，表示我国养老保险缴费面临两大问题，一是企业缴费负担重，“五险一金”占工资总额的40%至50%，不利于提高企业竞争力；另一方面社保基金收入增幅小于支出增幅，不利于可持续发展，降低缴费水平会影响当期收入。此种局面必然要求劳动人口推迟退休年龄。现阶段我国退休年龄一般为男性职工60岁，女性职工50至55岁，发达国家退休年龄一般为65至67岁，我国退休年龄还是有很大的提升空间的。英国规定2010年4月5日之前的退休年龄为男性65岁，女性60岁。4月6日之后男女统一65岁退休。并且规定逐步延长退休年龄，拟从 2024年4月6日至2046年4月5日期间延长到68岁，以减少养老金支付压力。法国从20世纪80年代开始涉及缴费年限问题，1993年法国政府将缴费年限从37.5年延长到40年，2010年法国政府又将缴费年限提高到41年。与此相比，中国养老金待遇领取门槛较低，雇员退休且个人缴费和视同缴费年限满十五年可按规定领取养老金。这导致许多35岁以前的年轻人缴费不积极，倾向于选择临近退休年龄累计缴纳。因此，延迟退休对于缓解财政压力，增加经济活动人口，促进养老保险制度可持续发展有很大的意义。为了使公众形成合理的社会心理预期，有必要逐步延长退休年龄。第一步可将女公务员退休年龄延长到60岁；第二步，在15年之内，将退休年龄由60岁提高至65岁。统一男女职工退休年龄一方面保证了女性的工作权利和发展机会，另一方面也能增加女性的经济利益和福利待遇。[10]

(三)引入弹性退休机制

延迟退休年龄主要是因为养老金个人账户收益率低，再加上通货膨胀，基金一直处于贬值状态，养老金支付差额增加了统筹账户支付压力，因此延迟退休很有必要。但不同的职业群体对退休年龄有不同的期许。据了解，一线工人等从事体力工作的职工，对延迟退休持反对意见；而机关事业单位工作人员和企业高管则相反，他们大多赞成延迟退休年龄；专业技术人员，例如医生、工程师、科技工作者，往往资历越老，经验越丰富，越吃香，这部分职业群体往往愿意延迟退休。[11]考虑到上述情况，政策应根据不同群体需要，制定弹性退休制度。从事知识经济领域工作的脑力劳动者，可延长退休年龄；而从事体力劳动的职工，可适当提前退休。允许劳动者在退休年龄、退休方式、退休收入方面有较大的自主性，从而解决不同职业群体之间公平与效率的关系。

(四)实现养老金保值增值

近年来，养老金规模越来越大，大部分资金存入银行或购买国债。由于缺乏科学合理的投资运营渠道，养老金贬值缩水严重。解决这一难题的有效措施之一是实现养老金市场化运营，探索市场化道路需要一揽子路线图、顶层设计以及“摸着石头过河”的精神。

确保社保基金安全和保值增值，可从以下几个方面入手：一是合理配置基金资产。根据政策需求和市场运营状况计划配置并适时调整，国家安排能源、交通等大型项目时可优先安排一部分养老金参与其中，发行高于银行存款利率的特定国债，在国有重点企业改制上市时允许部分养老金以投资者身份参股，在坚持一定比例银行存款和国债的前提下投资流动性好的金融产品等；二是做好投资产品的管理工作，发挥银行存款、金融债券、信托存款等的基础性作用，改善投资组合结构，拓展实业投资项目，公开市场投资产品管理，提高收益；三是强化风险防范工作，加强投资的投后管理，改进监督考核机制；四是大力推进投资管理的法制建设，改革社保基金投资管理体制和运行机制，提高投资管理效率；五是加强基金管理员工队伍建设，进行职业培训，提高专业素质，适应市场形势变化，保证资金更好地运营和管理。

(五)引入延期福利，建立三元组合养老金

公务员薪酬水平应遵循“全面保障、合理补偿、适度激励、终身约束”几大原则。按公务劳动分配，保障公务员的基本生活；同时按照责任和竞争原则，给予适度激励；通过职级晋升和薪酬奖励，激励公务员勤政为民；基于防腐自律和延期支付的原则，通过提供健康护理、养老服务、医疗保健等延期福利，为公务员购买待遇包，与服务挂钩，作为保留人才和终身约束的长效机制。参考美国联邦公务员的薪酬结构分为四大块：基本工资、津贴补贴、绩效奖金、福利保险，这样的薪酬结构起到了很好的内生防腐效应。借鉴美国的公务员薪酬制度，我国可以建立公务员养老金三元组合结构，即基本养老金+职业养老金+廉政奖励养老金。同时抑制津贴补贴的增长，应根据不同的地区差异制定不同的标准，合理控制津贴占薪资的比重。并引导建立公务员呈斜线上升趋势的终身收入期望的薪酬结构，合理分配收入。[12]

(六)构建多层次的养老保险制度体系

2015年实行的机关事业单位养老保险改革规定，机关事业单位强制性建立企业年金，作为基本养老保险的补充。职业年金可谓是这次改革中最大的亮点，作为“第二保险”，弥补了公务员因制度改革降低的那部分，使公务员养老金替代率仍能达到退休前工资的80%至90%。但是公务员职业年金的建立也引发了新的不公。据测算，我国企业年金覆盖率仅为6%，而且大部分还是国有企业和中央企业，这样机关企事业单位养老待遇仍然存在差距。养老金并轨后实现了机关企事业单位基础制度的统一，但大幅度降低公务员养老金待遇是不现实的，因此，加快企业年金全覆盖，填补企业职工和机关事业单位人员的退休待遇，是很有必要的。我国可以借鉴美国的经验，建立第三方担保的，为企业年金的受益人设置一道安全屏障，对企业年金进行风险转移。

同时政府还应重视个人储蓄的作用，给予个人养老储蓄一定的减税免税优惠政策，鼓励个人为了退休后更高的生活水平购买商业养老保险，建立多层次养老保险体系。同时强化家庭的养老作用，促进代际交流，降低社会养老成本。

我国公务员完整的养老保险制度体系应分为四大块：基本养老保险金，替代率为40%至50%，体现公平；职业年金，替代率为20%至30%，体现效率和公平；个人储蓄养老保险，替代率为20%至30%，体现效率；家庭养老，体现中华传统美德。

[参考文献]

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[12]杨燕绥,张弛.养老金并轨促行政体制改革.中国行政管理,2015(2):21-23.

Reflection about Reform of Civil Servants’ Endowment Insurance System

Zhai Nianxiang, Liu Danxia, Huang Rui

Abstract:The system about pension which suffered condemning has finally been abolished. With the reform of civil servants’ endowment insurance system, Chinese pension system has made great progress. But there is still a dispute about equity. The great costs of transition and three kinds of risk are to be solved. In order to promote the reform and perfect the measures, we can combine national conditions and international experiences. What’s more, the government should delay retirement, build Notional Defined Contribution, introduce deferred benefits, expand coverage of enterprise annuity, build multi-level endowment insurance system, acquire the unity between equality and efficiency, and realize sustainable development of the pension system.

Key words:pension merge; occupational pension; delay retirement; notional defined contribution

责任编辑：刘海涛