“执行难”问题及对策研究

陈 勇

(楚雄师范学院思政部，云南 楚雄675000)

一直以来，被社会所广泛诟病的法律“白条”现象——人民法院生效的法律文书“执行难”问题，损害了当事人的合法权益，亵渎了法律尊严，破坏了人民法院的权威性，成为目前我国构建法制社会的巨大障碍。

“执行难”的问题现状如何，成因是什么，又该采取何种对策来加以解决?本文试图逐一回答，并起到抛砖引玉的作用。

一、“执行难”问题的现状

“执行难”是指由于受到执行体制、制度、环境、执行人员素质、被执行人法律意识、诚信意识、能力、素质等综合因素交错作用的影响所造成的人民法院生效的法律文书在执行过程中的阻力较大、难以执行的现象。［1］

“执行难”有主体和客体两方面的表现。

(一)主体方面的“执行难”

主体方面的“执行难”包括两种情况:

1. 被执行人下落不明或逃避执行或为特殊主体

有的被执行人为了逃避法院的强制执行，会采取变更通讯地址、联系电话甚至是举家搬迁的方式，故意造成下落不明。有的被执行人的公司工商登记信息虚假，造成法院难以找到公司的实际经营地。此外，当被执行人涉及政府部门、军队、人大代表和政协委员等特殊主体时，往往很容易受到非法干预。这些因素无一例外都会给人民法院的执行造成困难。

2. 协助执行人不配合

“一些具有法定协助执行义务的单位和个人不配合、不协助人民法院的执行工作甚至为被执行人通风报信，帮助其隐匿、转移财产，”［2］造成执行困难。

(二)客体方面的“执行难”

客体方面的“难”也包括两种情况:

1. 无可供执行财产

不可否认，有些案件难以执行是因为客观上被执行人无可供执行的财产，比如有的交通肇事案中，由于肇事者驾驶的是无牌无证的车，无法购买保险，而自身赔偿能力又非常有限，肇事后根本无力进行赔偿。而有的故意杀人、故意伤害案，刑事附带民事赔偿的数额较高，被告人即使倾家荡产也难以偿付，尤其是对于被执行人被羁押服刑的刑事附带民事赔偿案件，能被执行的可能性几乎为零。还有就是一些涉及农村宅基地房屋以及权证不齐的房产买卖纠纷，房产因受到法律限制而无法实现其交换价值，使得败诉方无财产可供执行。

2. 应执行财产因各种原因难以执行

除上述因被执行人客观上无可供执行的财产造成的“执行难”外，我国司法实践中，也有不少案件难以执行是因为被执行人主观上有逃避义务、规避执行的意图。比如，被执行人中有的挂名存款、挂名置产、账外设账，有的多头开户，提供给法院的账户却无任何现金，有的假借破产、重组、改制、抵押、转让之名转移资产、逃避债务，有的被执行人擅自撕毁人民法院的查封令、随意处分应执行的财产，有的被执行人故意将应执行财产与国家不允许强制执行的财产(如股民保证金、退休金、养老金、抚恤金、安置费、人寿保险金、人身伤害赔偿金等)进行混同，有的被执行人甚至采用暴力抗拒执行，造成应执行财产难动的局面，导致法院的执结率不高。

二、“执行难”问题的成因

(一)思想观念落后

不少当事人的法律意识、诚信意识淡薄是造成“执行难”的思想根源。由于受到封建残余思想的影响，社会公众对法律的尊重不够，对法律的信仰缺乏。很多申请执行人商业风险意识不够强，签订合同前疏于调查对方的资信状况，诉讼中又怠于举证，判决后则缺乏配合意识，不向法院提供被执行人的下落或财产线索。此外，市场经济大潮的冲击使得近些年来社会公众的诚信观念普遍下降，法院的生效判决在不少被执行人眼中如同白纸，对逃避法律义务的行为更是毫无羞耻之心。这些落后的思想观念与法制社会水火不容，严重影响到了法院的执行工作。

(二)执行立法滞后

我国民事执行立法的滞后具体表现在:

1. 民事执行法本身的滞后

目前，我国还没有统一的民事强制执行法，民事执行的法律依据主要靠民事诉讼法中的执行篇和相关的司法解释、通知、批复、办法及其他部门法中所涉及到的条文，这使得民事执行制度的规定内容分散，难以操作。

尽管我国于2012 年对民事诉讼法进行了修订，还陆续修订或出台了相关的司法解释以及诸如《限制被执行人高消费的规定》等一些规定，使得民事执行制度内容分散、难以操作的状况有所改善。比如修订后的该法第255 条规定，“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”然而，措施少、手段弱，对恶意赖债、逃债者缺乏有效威慑的局面并未得到根本扭转，还远远不能适应执行工作的实际需要。比如，限制被执行人高消费的措施在实践中很难得到落实，因为在被执行人用现金支付的情况下难以就其进行高消费的情况进行监控。再比如，夫妻一方欠债，而存款或其他财产却在另一方名下，执行另一方财产无明确法律依据，夫或妻一方往往以此逃避债务。因此，有必要制定独立的《民事强制执行法》，对恶意逃避执行或协助逃避执行者规定严厉的惩戒措施，以解决民事执行法操作性不强，责任难以追究的问题。

2. 执行相关法的滞后

(1)公司、破产法律还不完善

虽然我国2005 年修订公司法时引入了法人人格否认制度，对股东和公司的有限责任制度进行了必要的矫正，对于转移公司资产、逃避债务的行为，债权人可以否认公司的法人人格，直接起诉公司背后的股东。但是，实践中债权人难以就公司股东存在转移资产逃避债务的行为进行举证，故鲜有该制度被直接适用的案例出现。另外，我国的破产法对企业破产第2 条规定: “企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。”该法第7条规定: “债务人有本法第2 条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。”然而，在企业做“两套账”已经蔚然成风的情况下，要造成企业账面亏损非常容易，所以不少企业常常制造“亏损”，利用破产法规定的相对宽松的破产申请条件申请破产或重组，以达到逃避债务的目的。

(2)对民事主体特别是自然人的资产及负债状况缺乏法律调整

虽然我国现行民诉法规定被执行人未履行法律文书确定的义务时，人民法院有权对银行、信用社等金融机构就被执行人的存款行使查询权、冻结权、划拨权，人民法院有权扣留、提取、查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。当被执行人不履行法律文书确定的义务并隐匿财产时，人民法院有权发出搜查令，对被执行人及其住所或者财产隐匿地进行搜查。当然，这些条款的兑现必须建立在人民法院已经全面掌握了被执行人财产状况的基础之上。然而，事实上，“由于国家对民事主体资产及负债状况缺乏法律调整，导致我国司法机关对公民的资产和负债状况一无所知，这是造成‘执行难’的原因之一。所以，有必要建立相应的全民资产及负债申报制度。”［3］

(三)执行机制不顺

1. 法院系统内部工作衔接不顺

首先是同一法院内部审判与执行人员之间配合、协助不力。“审判和执行是法院案件流程管理系统中两个重要的环节，执行必须以生效的裁判文书为依据，审判必须虑及执行的可操作性。”［4］但在司法实践中，“有的审判法官只注意考虑案件本身的处理，没有综合考虑案件审结后的执行问题。”［5］比如对本应及时采取财产保全措施或先予执行的案件，却没有采取财产保全措施或先予执行，导致判决、裁定或调解书等生效后，被执行人的财产早已被隐藏、转移或变卖而无法执行，或者要求申请执行人举证的同时却没有及时地采取措施迫使被执行人主动申报财产，给后期的执行工作带来极大的困难，或者判决脱离生活实际，机械地适用法律条文，调解力度不够，作出的裁判文书不严密，对法律文书的实体内容审查不足以及对被执行人的履行能力不了解，这些也会影响到案件的执行。

其次是不同法院之间的配合、协助不力。比如，“由于委托异地法院执行的工作机制尚未成熟，使得异地执行求而无助时有发生，很多委托外地法院执行的案件基本石沉大海，特别是经济发达地区法院对外地法院的执行求助或者不予理会或者消极应付，造成异地委托执行难以有效开展。”［6］

2. 法院与相关部门的联动机制尚未全面建立

法院在执行过程中进行调查取证时，除工商部门和银行基本上能配合进行常规调查、查询等工作外，其他部门大多不予协助，加之社会征信系统也没有真正建立，现有的人民银行的征信系统并未全部实现与各人民法院的数据共享，很多地方法院难以直接查询人民银行征信系统中的数据，给执行带来很大的难度。好在这种状况正在得到改变，相继有媒体报道已有不少地方的法院已实现了与人民银行征信系统的对接，意味着全面实现法院与人民银行征信系统的对接看来只是时间问题。

(四)人员素质偏低

长期以来，基层法院执行人员大多由司法警察、军转人员组成，由于他们大都不是学法律出身，而业务培训又跟不上，致使他们的业务素质难以适应工作要求，处理案件时综合协调能力不够强，难以提出切实可行的执行方案，比如对一些应列为被执行人的案外人不敢追加为被执行人，致使案件的执行标的难以到位，执行效率不高。

(五)物质因素制约

执行力量不足、办案经费短缺、装备设施落后已成为制约执行工作的重要物质因素。一个基层法院执行庭的工作人员人数通常也就在10 人左右，而每年需要执行的案件多达数百起。执行人员的编制不足，使得基层法院执行人员工作负担过重，压力过大，出现有的案件执行期过长或是同一时间段执行人员需要执行多个案件的情况。此外，办案经费短缺使得执行人员难以前往异地执行。还有，装备设施落后使得执行手段有限，执行能力大打折扣，如有的基层法院执行庭没有专车，以至于在西部地区甚至出现执行人员和承办律师搭便车去执行的情况，影响到了司法机关的形象。

三、解决“执行难”问题的对策

(一)加强宣传教育，提升全民的法律意识和诚信意识

各新闻媒体和普法机构要加大对执行工作的宣传力度，利用多种途径，教育社会公众树立民商事交易的风险意识，在交易前，全面了解对方的资信状况和履约能力，慎重选择交易对象，做到防患于未然。如果不幸涉诉，也应依法、及时收集并向法院提供证据，提供被执行人的财产线索，积极配合法院的执行工作。

要通过宣传教育，让社会公众认识到诉讼、执行作为一种司法救济手段，并不能完全消除交易本身产生的商业风险，“审判阶段的胜诉并不必然导致执行阶段结果上的圆满”。［5］

要教育当事人从事民商事交易必须遵守诚实信用的原则，以诚实、善意的态度行使权力、履行义务。

要教育引导人民群众增强法制观念，提高公民履行生效法律文书的自觉性，为执行案件营造良好的舆论氛围和社会环境。

(二)完善与民事执行相关的立法

针对目前我国执行制度规定内容分散、可操作性不强的实际，为了从根本上解决“执行难”问题，我国应该参照日本、奥地利、瑞典等国家的立法模式，将执行制度从《民事诉讼法》执行篇中独立出来，制定单独的《民事强制执行法》。该法在执行体制上，可以参照我国刑诉法中刑事案件审判权与刑罚执行权分离的模式，将执行权从审判机关分离出来，交由司法行政机关来行使，实现真正意义上的审执分立。

此外，还应该对与民事执行相关的破产法和公司法进行修改完善，严格破产申请的条件与程序，对法人人格否认制度的适用条件进行细化，防止被执行人随意通过破产重组和转移财产来逃避债务。

(三)构建执行工作机制

退一步讲，如果将执行权从审判机关分离出来交由司法行政机关来行使，实现真正意义上的审执分立的条件在目前还不成熟的话，则我国当前的主要任务一方面是对内通过深化法院系统自身的改革，完善立案、审判、执行分离管理体制，搞好内部协调与衔接，建立全国各级法院统一配合、密切协作、协助执行的横向工作机制，以解决异地执行难的问题;另一方面是对外通过与各相关部门密切联系，建立执行工作联动机制，以创造良好的执行环境。

1. 深化法院系统自身的改革

人民法院应实行执行裁决权与执行实施权分离的制度，将其交由不同的内设机构和不同的执行人员行使。其中，执行裁决权应由审判庭的审判人员行使，执行实施权可由执行局(庭)的非审判人员行使。

此外，人民法院还要建立执行流程管理制度、执行人情况通报制度、执行人财产申报制度、执行案件公告督促制度和执行财产线索举报悬赏制度、执行威慑制度等配套制度。要强化诉讼财产保全，为案件顺利执行提供条件。要强化诉讼调解，提高当事人自动履行率，降低法院强制执行比例。

2. 建立执行工作联动机制

解决“执行难”的问题，单靠人民法院自身的力量还远远不够，需要各相关部门密切配合，形成联动机制。比如，公安机关、人民检察院要加大对拒不履行人民法院生效判决裁定行为的打击力度，人民法院也应该依法对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留，并向纪检监察部门提出纪律处分建议，对失信者进行有力惩处，以增强执行威慑力。工商、税务、城建、公安、国土资源、金融、电信等部门则应与人民法院共同建立相关信息通报、情况反馈和协作配合机制，尽快全面实现这些部门的信息系统与各地法院执行案件信息管理系统之间的互联和数据共享，让执行人员可以方便地查找被执行人下落及其财产状况。

要构建社会诚信体系，完善信用惩戒手段。比如，可以将未依法履行义务的被执行人的信息列入征信系统黑名单，执行人员对未履行法定义务的被执行人，可以在联网系统上直接限制其出境、办理证照、房产交易、招投标等行为，大大提高案件的执行效率。

(四)加强执行队伍建设

执行工作的好坏决定于执行人员的职业道德素养和司法能力水平，因此，执行队伍建设至关重要。要加强执行人员的职业道德教育，增强职业荣誉感，使其恪尽职守、清正廉洁，杜绝“金钱案、关系案、人情案”的发生。要建立执行人员的准入制度，执行人员必须经过省级司法行政部门组织的考试考核，合格者才能上岗。要确保执行人员每年至少进行一次岗位培训，以此加强业务建设，提高执行人员的业务水平和工作能力。

(五)加大对执行保障体系的投入

中央财政要加大对执行保障体系的投入，增加执行人员编制，改善执行人员的待遇，着力解决执行力量不足、办案经费短缺、装备设施落后等问题。

“作为法治建设进程中特有的历史现象，‘执行难’问题的形成，是思想意识、道德水准、文化传统以及体制、机制等各种因素综合作用的结果。”［1］解决执行难问题，必须以建设社会主义法治国家为根本目标，从解决思想意识、立法制度、体制机制等阻碍执行工作顺利进行的根本性问题入手，多管齐下，加强宣传教育、完善立法，深化法院内部改革，推进执行队伍建设，与相关部门协同构建执行联动机制。

［1］胡援. 浅议民事执行难问题的成因及解决方法［J］. 榆林科技，2012，(2).

［2］鲁开凌，韩宁，徐英杰. 浅析执行难的原因与对策［EB/OL］.http://www.doc88.com/p－9833684083382. html，2015 －08 －10.

［3］谢晋. 对我国民事“执行难”现状归因分析［J］ . 湖北广播电视大学学报，2004，(5).

［4］秦洪涛. 执行难问题的现状、成因及解决对策［EB/OL］.http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_ 57950. shtml，2015 －08 －16.

［5］吴国平. 当前“执行难”问题解决对策之研究［J］. 福建政法管理干部学院学报，2004，(4).

［6］章辉. 略论当前法院执行难的原因与对策［EB/OL］. http://www. docin. com/p －521136344. html，2015 －08 －15.