高考录取制度的改革与变迁：成效、难点及趋势

李木洲

（湖北大学教育学院，湖北武汉430062）

伴随计划经济到市场经济的转型与高等教育大众化的推进，高考制度在招生体制、名额分配、录取途径、录取规则、录取技术等方面发生了深刻的变革。这一系列变革，对于完善高考制度，促进高考公平，提高高考的外部适应性等具有重要意义。但同时，由于教育水平差异、侧重强调公平、测评技术欠发达以及诚信机制不完善等原因，高考录取制度改革仍面临较多亟待突破的现实问题。反思与总结这些问题，并从制度视角分析其变迁路径，有利于正确把握高考录取制度改革的规律与方向。

一、高考录取制度改革的成效

高考录取制度，一方面作为国家控制人才培养规模与层次结构的重要手段，关涉国家经济社会和高等教育的发展；另一方面，因其决定着各省（区、市）的高等教育资源分配方式，又直接影响着教育与高考公正。沿着这两条思路审视高考录取制度改革，其主要成效如下。

1．招生体制：从“计划”到“市场”的并轨制改革，拓展了高等教育筹资渠道，消除了“内外”招生隔阂，增强了学生、家长及社会参与高校发展的意识

在国家统包统分的模式下，学生虽无就业压力，但也没有选择空间。高校通过计划招生和分配，只需完成计划，较少考虑社会劳动力市场的变化。长期以来，形成了计划经济的惰性思维，严重束缚了学生的学习积极性和高校的办学主动性，不仅制约高等教育质量，也不利于市场经济发展对人才的个性化需求。而招生并轨制改革则较好地扭转了这一局面。其一，招生并轨后实行自主择业、缴费上学，使学生在经济和竞争就业的双重压力下，必须明确学习目的，积极贮备专业知识，构筑较为合理的知识结构，这在很大程度上提高了大学生的质量；其二，并轨后的高校招生打破了计划内和计划外的隔阂，并通过贷学金和奖学金保障贫困学子入学，这从制度上促进了高校招生的公平与公正[1]45；其三，招生并轨将市场力量引入高等教育领域，拓展了筹资渠道，激活了高校的办学主动性，使高校必须在专业设置、课程建设、教学管理及师资队伍建设等方面加强改革并加大投入力度，这极大地提升了高等教育办学质量。此外，从社会角度来看，“缴费上学”密切了学生与学校、家长与学校、社会与学校的联系，增强了学生、家长及社会各界对高校管理和发展的参与意识[2]223～224，同时也让高校感到来自社会的压力，使其主动保持与社会需求的动态适应。

2.录取体制：从“招办负责”到“高校负责”的转变，优化了招生录取的权利、责任及监督关系，为高校实行全面考核、择优录取扫清了障碍

录取体制改革的核心在于不断优化招生管理部门与高校、考生之间的权利和责任关系。我国自1952年实行统一高考后，长期采用“统一录取体制”，即“教育部和省级招办根据考生档案，按‘分段录取’的办法，向高校提供录取名单，并向学生签发录取通知书”[3]197。由于该体制将分数绝对化，剥夺了高校的选才权与考生的择校权，不利于人才的选拔与培养。改革开放后，为贯彻“德智体全面考核，择优录取”的原则，逐步扩大高校招生自主权。1984年教育部对“统一录取体制”进行调整试验，采取“根据志愿，比例投档”的办法，虽增加了20%的投档比例，但难以满足特殊系科、专业的选择，且录取审批权仍在省招办。1987年出台了《关于扩大普通高等学校录取新生工作权限的规定及其实施细则》，对试验体制做了进一步改进，并命名为“学校负责，招办监督”录取体制，较大幅度地调整了权限关系：一是高校可在最低录取控制线以上决定调阅考生档案数；二是录取与否由学校决定；三是遗留问题由学校处理，实现了权力与责任的统一；四是省招办有权监督整个录取过程，并纠正高校录取中的不当行为[4]34。可见，新体制较好地优化了招办、高校及考生之间的权责关系，在形式上做到了权责清晰、责权结合以及有所监督。不仅增大了考生的被选择机会，还“归还”了高校在招生录取中的主体地位，为实行“全面考核，择优录取”扫清了障碍。

3.录取途径：初步构建了立体式多元入学管道体系，扩大了考生选择权，为不同类型与层次的高校选拔适才新生奠定了基础

如果说录取是基础教育阶段的终点和高等教育阶段的起点，那么录取途径就是贯通两个教育层次的桥梁。综观世界发达国家及地区的高校招生录取途径：美国采取的是分类多元入学模式，按照高校类型与层次分为“申请入学的完全开放招生制”、“基准淘汰的有限开放招生制”和“高竞争的综合选拔招生制”；英国类似于美国，其精英大学、普通大学与继续教育学院等不同类型与层次的高校采取要求或难度不一的招生录取方式；日本的大学拥有完全的招生自主权，其录取途径更加多元，不同高校的招生录取方式可能不尽相同；我国台湾地区自2002年实行多元入学方案后，现形成了“甄选入学”和“考试分发入学”两大管道。可见，世界大学招生录取途径的共同特点不外是分层分类多元入学。回顾我国高校招生录取途径，建国初已采取艺体类院校或普通高校特殊专业单独招生考试，20世纪80年代后又分化出保送生及自主招生考试入学等多种方式。尽管当前仍以统一高考及其组合为主要录取通道，但保送生与自主招生考试的出现，意味着我国已初步构建起了立体式多元入学管道体系。无疑，多元入学管道体系的构建，不仅为考生提供了多种入学渠道，还为不同类型与层次的高校选择适合自身办学特色与要求的个性化选拔方式奠定了基础。

此外，随着现代信息技术的开发与应用，目前我国的高考录取已基本实现了由传统的人工全程操作录取到网上报名、网上填志愿、网上阅卷及网上录取的现代化转型，不仅大大提高了录取效率，还因信息公开化，有效抵制了人情、关系、金钱及权势对录取环节的人为干扰，维护了高考录取的公平公正。这也是录取制度改革的重大成果之一。

二、高考录取制度改革的难点

受中国整体改革节奏的影响，高考录取制度也处于改革关口，特别是在名额分配、多元录取、自主招生、投档规则及加分政策等方面，亟需取得进一步实质性突破，否则不仅会迟滞高考制度的现代化进程，还将加剧高考公平问题。

1.部属高校招生名额分配不合理

高等教育大众化后，“能不能上大学”的问题已逐步让位于“上什么大学”的问题。由于部属高校是我国当今优质高等教育资源的主体，因此其入学机会便成为广大考生和家长追逐的目标，其公平性也成为衡量教育公平的重要标尺。然而，由于历史、地理、经济及文化等因素的影响，部属高校的分布在全国总体呈现为“金字塔”结构的非均衡状态，再加之属地共建等因素推动，部属高校的入学机会在各省（区、市）之间存在较大差异。而造成这种差异的一个直接原因就是招生名额的分配问题，即属地化倾向过于严重。据统计，2007年“34所‘985工程’高校的属地化比例平均高达36.18%，其中19所超过30%，最高的竟达61.60%”[5]。而2012年北京地区高校的“农村学生比例只占12%，其中‘985工程’高校仅有1.7%”[6]。这表明部属高校招生目前不仅存在巨大的区域差异，还存在巨大的城乡差异。尽管近年教育部提出“支援中西部地区招生协作计划”以及要求部属高校属地招生名额不得超过30%，但这些高校却把调整的名额大多投放于经济发达地区，从而导致不同地区学生就读部属高校的机会差异更为悬殊。如“不同省区学生就读部属高校入学机会指数的基尼系数从2001年的0.226提高到2010年的0.298”[7]，不减反增。无疑，差异悬殊的入学机会不仅让人们质疑高考的公平性，成为引诱“高考移民”的主因，还形成了地方割据的既得利益集团，进而又成为阻止进城务工人员随迁子女就地高考的主要障碍。因此，为促进教育公平，缩小区域间高等教育发展差距，必须重视部属高校生源计划投放的合理性与公平性。

2.多元录取管道体系功能不健全

目前我国虽初步构建了包括单独考试、保送生及自主招生在内的多元录取管道体系，但基本仍以统一高考为主要录取通道。从规模上看，保送生制度因公平性受到质疑，其招生人数“从2001年开始由2000年的2.5万压缩至每年5000人左右。2012年，北大、清华、上海交大等高校录取的保送生约占本科招生计划的10%左右”[8]。而自主招生的规模，则基本“控制在试点学校年度本科招生计划总数的5%以内”[9]。从运作来看，保送生与自主招生的最大区别在于：前者通过资格审查与文化测试后无需再参加高考，而后者的绝大部分（除上海交通大学和复旦大学自主试点等外）仍须参加高考。此外，2008年教育部规定：“试点开展自主选拔录取的有关高校须将保送生文化测试和相关审核工作纳入本校自主选拔录取考试中，并做好统筹协调”[10]，自此保送生制度与自主招生的高校考核环节合二为一，致使保送生和自主招生不仅招生规模小，而且二者的功能性差异越来越小，甚至“被重合”，难以体现多元特色。事实上，在全国高考录取率超过75%的背景下，将每年一次的高考成绩作为高校录取的唯一依据，难以有效满足类型各异、层次不同的高校人才选拔需求。另外，从世界发达国家及地区来看，高校招生采取多元录取也是大势所趋。因此，我国当前的多元录取管道体系不仅应注重分类、分层的制度建设，还应重视不同录取管道的特殊性功能，打破统一高考为主要通道的录取模式。

3.高校招生自主权仍然十分有限

《中华人民共和国高等教育法》规定，高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，有“制定招生方案，自主调节系科招生比例”[11]的权利，但遗憾的是，“在招生实践过程中，高等学校从未真正有过完全的招生自主权”[12]，这既有体制机制的原因，也有历史遗传及担忧招生公平等原因。然而，随着我国高等教育大众化的实现，诸如北京、上海等发达省市甚至进入普及化阶段，全国的高校不仅数量庞大，而且在教育结构上，类型各异、层次不同。尽管采取以统一高考成绩为主要依据，按照志愿从高分到低分排序录取，具有操作简便、效率高、成本低以及有效维护招生公平等特点，但它既制约了高校和学生的双向选择权，也不利于高校发展特色、增强竞争力，严重影响高等教育质量的提升和现代大学制度的构建。因此，“扩大高校招生自主权不仅是扩大高校办学自主权的重要内容，还是高校自身发展、学生健康发展、普通中学教育正确发展的需要，同时也是社会经济和文化发展的需要”[13]。从教育规律来看，不同类型与层次的高校都有自己的办学定位，即使同一类型与层次的高校也有自己的特色，尤其是专业设置和培养目标不同，它从客观上要求高校招生必须按照自己的条件和定位招收适合自己培养的学生。从世界发达国家及地区的高校招生来看，拥有较大或完全招生自主权是最基本的特点。另外，从我国高考制度的改革方向来看，扩大高校自主权也是形成分类考试、综合评价、多元录取的必由之路。

4.“平行志愿”录取投档规则有待完善

纵观高考录取投档规则的发展历程，先后采取过梯度志愿投档、梯度志愿加平行志愿投档、平行志愿投档等多种模式，但归根到底，它们的区别主要在于是以志愿优先还是以分数优先为原则投档，可谓各有利弊，均未能从根本上解决高考录取存在的现实问题。在“志愿优先”模式下，若第一志愿落选，即使分数达到或高于第二志愿所报学校的录取线，也只有在该校第一志愿没有招满的情况下才有可能被录取，这使得考生第一志愿落空后，其他志愿落选的可能性很大，极易导致“考得好不如报得好”[14]123。而在“分数优先”的平行志愿模式下，尽管考生获得了更多的第一志愿选择机会，让更多的考生能在“第一志愿”投档时被录取，但由于“平行志愿”过于突出分数面前人人平等，致使高校出现生源单一化，分数扁平化，不仅让学生群体失去了多样性，还使原本可以捡漏高分生的学校彻底失去可能。另外，“分数至上主义”倾向使得考分在录取中的重要性被推到极至，以致大多数高校在实际招生中毫无自主权，使其招生办变成“接生办”。无疑，实行“平行志愿”投档模式是出于公平压倒一切的考虑，但在具体实施时量化为分数压倒一切，将考试分数的作用推向极端，与“素质教育”的改革方向似乎又是背道而驰[15]。可见，当前的录取投档规则仍有待进一步创新、优化及完善。

三、高考录取制度的变迁趋向

根据新制度主义变迁理论，所谓录取制度变迁是指高考录取规则的替代与转换，其实质是更为高效的录取规则替代低效录取规则的过程。由于高考录取制度主要包含招生规则与录取规则，因而其整体变迁又是由招生与录取两方面规则的局部变迁所推动。分析其变迁方式、变迁因素及变迁路径，有益于整体把握高考制度改革的变迁规律。

1.变迁方式：强制性与诱致性变迁的交替

高考的建制及其改革属于供给主导型的制度变迁模式。在这种变迁模式中，“由于制度供给与制度需求在目标函数与约束条件上的不同，以及双方对制度安排的成本与收益的预期值不一致，再加上在制度变迁过程中因信息不对称、不确定性和实施层级、地方差异等因素的影响，难免会造成制度供给与制度需求、意愿制度供给与实际制度供给之间的偏差”[16]。因此，在制度供给与制度需求之间存在一种常态化的博弈，而这种博弈决定着高考制度变迁方式的非单一性，即会交替出现强制性变迁与诱致性变迁。

在1952年至1984年间，高考统考制度的确立及其变革的基本价值取向是以单一的社会发展为根本旨趣的，关注的核心与重点是社会和国家发展的需要[17]。因此，这一时期从高考招生计划的编制到统一录取的设计均是在政府宏观调控的背景下，以行政指令的形式自上而下强制推行的计划运行模式。但随着改革开放，高度集中的统一计划招生与分配体制难以满足市场经济发展对人才培养的变化要求，尤其是“自费生”和“委培生”的出现，对“计划生”产生强大冲击，使政府不得不调整单一的计划招生体制。1984年出台的《关于改革教育部部属高等学校招生来源计划的意见》，对生源计划类型、比例及管理制度等进行了调整。这一时期的招生编制与录取体制的变迁表现出“自下而上”推进，从局部到整体逐渐展开的趋势，体现了自发性、渐进性和源自实践的超前性。但由于诱致性变迁是非正式制度创新赖以进行的形式，在正式制度供给滞后的情况下，造成稀缺资源利用的低效率，因此政府开始予以重视并逐渐认可，将非正式制度转变为正式的制度安排[18]144～145。

进入20世纪90年代，随着改革开放的深化，高校在与社会互动的过程中，利用所掌握的潜在人力资源进行逐利的意识被唤醒，而由诱致性变迁促成的招生“双轨制”的矛盾也不断暴露，特别是高校为实现利益最大化，在国家计划招生与市场调节招生的选择中，不断向后者倾斜，以致引起严重的招生公平与生源质量下滑等问题。然而，由于诱致性制度变迁会碰到外部性和“搭便车”问题，不仅难以消除道德危机，且也难以满足一个社会中制度安排的最优供给，此时必须由国家对制度供给的不足进行强制性干预补救。1997年国务院在《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》中明确提出：“积极推动招生收费改革，逐步实行学生缴费上学，大多数毕业生自主择业的制度。”[19]429到2000年基本实现了招生计划形式、录取批次和录取分数从“双轨制”到“单轨制”的转轨。可见，由“双轨”到“单轨”的转变，在变迁方式上表现为由诱致性变迁到强制性变迁的交替过程。

有研究指出，招生“并轨制”完成后的招生录取政策变迁，其突出特点是“在高校招生计划编制权的禁锢被打破的背景下，高校开始在制度变迁中扮演‘第一行动集团’的角色，市场配置资源的基础性作用得到凸显。高校开始按照自身的需求来制定自己的招生计划以及在中央政府的总体框架下决定招生计划的投向与专业设置。而中央政府也逐步从原来的招生细节管理中抽身而出，其作用更多地体现在总结、推广及创造宽松的制度环境等”[18]147。当前，伴随我国市场经济体制的不断发展，在利益主体格局由一元到多元的变革过程中，高校的办学自主权逐步扩大，逐渐转变为面向社会具有独立法人资格的办学实体。一方面，高等教育的管理权正有计划地从中央向地方转移，另一方面，高校的管理权也正从教育行政部门逐渐向高校转移，总体上使高校焕发出蓬勃生机与活力[20]90。由此，高考招生录取制度基本进入了利益启动、政府决策、高校实施的诱致性与强制性交融的制度变迁模式。

2.变迁因素：多种外部变量的合奏

由高考录取制度结构的复杂性与功能的外部性所决定，其变迁因素涉及政治、经济、文化及技术等多个方面。而这种变迁因素的多样性，不仅规定着高考录取制度变迁方式的多元化，还影响着高考录取制度变迁的历史进程。不过，不同因素在不同发展阶段对高考录取制度的影响方式及程度不同，且基本受制于国家整体发展水平的制约，因而某种程度上，高考录取制度的变迁节点表现为多种外部变量共同作用的结果。

首先，录取制度最主要的是关于政府、高校及考生在高等教育资源分配中的权、责、利的关系规定。但由于在最原始的权利格局中，制度的创造者——国家处于权威性支配地位，它决定着制度变迁的方向与速度。因此，在国家发展过程中，高考录取制度的变迁往往根据政治需要而演变，或者说“制度供给的基本原则，是以政治支持最大化为主要目标”[21]26。如建国初期，为巩固新政权，培养大批社会主义建设所需的各级各类高级人才成为最大的政治任务，采取计划招生、统一录取的制度安排成为最优方案。“文革”期间，受极“左”政治思潮的影响，上大学成为工农的“专利”，“成份”不纯者被排除在录取范围之外。而随着“文革”的结束，恢复高考作为教育战线上拨乱反正的突破口，成为重构社会公平公正的重要制度安排。后随着改革开放以及政治体制改革，在权力逐渐下放的背景下，高校招生又完成了由“招办负责”到“高校负责”的权利转移。总之，政治因素是制度变迁的正式约束，它可在短时间内促使制度结构发生根本性变化。

其次，任何重大制度的变迁必然依托并受制于一定的经济运行环境。建国初期，统一高考制度的建立在很大程度上是为节省制度运行成本。由于采取高校单独考试招生的方式，要求考生到报考院校参加考试，对贫困及偏远地区的考生而言，昂贵的交通等费用令他们望而却步，制约了人才流动及精英高校的选才范围。而采取全国统一考试、统一招生、统一录取的模式，不仅节约国家教育投资成本，减轻考生经济负担，且考生在本地一次报考可选报多个志愿，使高校有效避免生源不足及报到率低等现象[22]。改革开放初期，由于高校办学经费紧张以及新型经济实体对专业人才的需求，二者很快达成默契，迅速诱致招收“委培生”、“自费生”的录取制度变迁。此外，在录取制度的变迁过程中，不仅“新制度在设计、试验、应用阶段需要耗费社会资源，而且在实施、监管、完善等阶段也要付出相应的交往和协调成本”[23]。简言之，经济因素在很大程度上制约着高考录取制度的现代化与科学化进程。

再次，中国传统文化、主流价值观及现代信息技术也是影响高考录取制度变迁的重要变量。社会文化与价值观作为典型的非正式制度约束，通过思维方式、道德判断等规定着人们的行为选择，对制度变迁产生深远影响。如社会公平正义的理念，既曾是录取加分政策出台的基本依据之一（补偿性原则），后又成为促进其走向规范化与科学化的主要力量。而作为弥补统一高考招生不足的保送生制度，也在人情、权势及金钱的腐蚀下，在社会公平正义的“拷问”下，其生存空间被不断压缩，不仅招生规模大大削减，而且离其最初的免笔试制度设计越来越远。至于现代信息技术的引入，不但极大地提高了录取效率，降低了录取成本，精简了人工操作环节，而且为录取模式在制度设计上的创新提供了巨大空间，如“内蒙模式”的网上实时动态录取和福建省艺术类单独提前批试行的一档多投录取模式（即“平行检索、一档多投、院校预录、考生确认”）。可以说，正是强大的信息技术支撑，促成了高考录取制度的革命性变迁。

总而言之，高考录取制度的变迁既受到政治制度、经济制度等外部正式制度的规约，又受到来自社会文化价值理念等非正式制度的制约。前者主要影响着录取制度利益相关者之间权、责关系的调整；后者主要从意识形态方面规定着录取制度的价值取向，并在很大程度上决定着录取制度的变迁路径。这表明录取制度的改革必须综合考虑各种变量因素的影响，否则会增大改革的物质成本与社会成本。

3.变迁路径：从“统一录取”到“自主录取”的大势所趋

新制度主义认为，制度变迁之所以存在路径依赖性质，是由于自我增强机制在起作用，它主要包括四个方面[24]188：一是规模效应。设计和推行一项制度须投入大量的初始资本，而随着制度的推广，单位成本和追加成本都会降低。二是学习效应。在一个制度框架中，所提供的机会集合会产生显著的组织学习效应，适合于这一制度框架的组织会逐步建立并在历史的进程中积累经验。三是协作效应。在既定的制度框架下组织与组织之间会产生显著的协作效应，使人们习惯于既定的制度框架。四是适应性预期。即正式规则的确立将会导致大量与之相适应的非正式规则的产生，从而形成对正式规则的补充并且延伸到具体的应用中，这必将诱致人们产生对于该规则的永久性预期。

在高考录取制度的整体变迁中，录取权利的变迁相对于录取技术变迁和录取标准变迁而言是更为重要的一条变迁路径，因为录取权利的变革是高考制度改革的关键所在。自20世纪90年代初伴随计划经济的消退与市场经济的兴起，高考录取权利在政治经济体制改革的大背景下，完成了由“招办负责”到“高校负责”的转变，基本理顺了高校招生录取中权、责、利的关系，在一定程度上扩大了高校办学自主权。然而，受录取投档规则，特别是“平行志愿投档规则”的制约，以及社会公众对高考公平的极度追求，致使高校在录取中难以真正自主择优录取。不过，路径依赖原理告诉我们：“历史是至关重要的”，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[25]1～2。由于录取权利转移的启动，特别是在当今全球化、国际化的驱使下，高考制度改革不仅存在“制度学习”的可能，而且已经成为高考制度改革不可或缺的一环。综观世界发达国家及地区的大学入学录取制度，其显著的共同特点就是高校具有完全或较大的录取自主权，这种录取自主权不仅包括高校拥有自定录取标准的权利，还有自定录取方式及录取时间等权利。

此外，随着“学习效应”、“协作效应”，特别是“适应性预期”的不断增强，录取权利的自主化必将进入实质性阶段。因此，可以说，高考录取制度早已进入了由“统一录取”到“自主录取”的变迁路径，从长远看实现高校自主录取是大势所趋。

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